臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二六一九號
原 告 甲○○訴訟代理人 陳柏菁律師複 代理 人 吳鴻奎律師被 告 財政部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因申請墊付款事件，原告不服行政院中華民國九十一年五月十日院臺訴字第○九一○○一五○一五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告甲○○持（原為原告之被繼承人董清金持有）台灣銀行高雄分行出具之台灣銀行辦理凍結匯款暨存款登記申請書影本金額日幣一九、七五○元，申請依照日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例規定由政府先行墊還。案經被告財政部以民國（下同）九十一年二月二十二日台財庫字第○九一○三九○一六八號審核結果通知書通知原告，略以所附資料係台灣銀行辦理凍結匯款暨存款登記申請書影本，非屬存、匯款單據原本，不符本次墊還範圍，不同意墊付。原告不服，以系爭存款已適時登記，台灣銀行並給予登記文件，其效力應等同於存、匯款單據原本云云，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應給付原告新台幣一百十八萬五千元及自九十一年二月二十二日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
甲、程序部分：
㈠、按本案之請求程序自被告所屬國庫署、被告乃至於到行政院訴願，本件行政訴訟，均係依法於行政機關及司法機關循公法程序規定申請，並依訴願法、行政訴訟法之程序進行，俱與民事訴訟無涉，故原告公法上請求權之程序利益自應受完整之保障。次按行政訴訟法第二條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」是綜觀系爭條例全文，無任一條款規定其爭議處理方式，顯非上開條文所稱「法律別有規定」之情形，故自應依該法之規定提起行政訴訟，方屬適法。且本件被告為財政部，係行政訴訟法第二十四條之被告機關，就其所為之行政處分不服，自應提起行政訴訟，並無疑義。
㈡、又本案之請求權基礎，乃為依系爭條例請求政府給付墊付款之權利，有其公法上之原因。而此一權利之發生，乃為國家所賦予，且依特別法之方式，以公權力介入日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構與原告間消費寄託之法律關係，並加以變動，公法性質不言可喻。故若稱本案係屬私權糾紛，則是倒果為因，蓋本件非為國庫行政或給付行政中之行政輔助或營利行為，亦非以私法形式達成其行政目的（否則應以私法組織為之，且應於系爭條例中規定債權債務關係適用或準用民法之規定，惟均未規定），是其應屬公法爭議。次由系爭條例立法理由及立法過程觀之，該條例之原名稱草案為「臺灣省行政長官公署財政處凍結存款解凍處理條例」，且提案之立委及行政部門就制訂系爭條例之共識皆為：因三十五年台灣省行政長官公署財政處凍結原告等之存匯款、又於事後放棄對日本之求償權，而使該等存戶權益受損至鉅，故應立法先行墊付，日後再向日方追討。職是，已可確認此絕非私權關係或真正之「債權讓與」（僅係法律關係類似、說明方便而已），則被告基於行政機關高權之地位，而為核駁之拒絕給付處分，自屬行政訴訟之管轄範圍。再查該條例規定申請墊付款，係向行政機關申請、公告、登記、審查等行政程序，主管與執行機關分別規定為財政部（即被告）及台灣銀行，足證系爭條例顯然為處理特別權義關係之公法法律，則原告依行政訴訟尋求救濟，自屬有據。
乙、實體部分：
㈠、查原告之被繼承人董清金於日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構（該銀行之東京分行）中，分別以日幣及儲備券二種形式存有存款（種類為定期預金與現地通貨建內地特別預金），並有原告所提出經台灣銀行高雄分行加以確認，並代為申請准予登記之「台灣銀行辦理凍結匯款暨存款登記申請書」可資為證，符合系爭條例所定政府先行代為墊還之範圍，並無疑義。另原告亦已依系爭條例第三條規定於九十年六月一日提出申請，即原告亦已符合系爭條例第三條本文後段之規定，並未遲誤任何期間。是被告辯稱原告未符合系爭條例第三條規定，其認事用法顯屬違誤。
㈡、次查系爭條例第一條明白規定存、匯款係「由政府先行墊還」，且被告亦自稱墊還款作業實質上為債權轉讓。是於法理上可知，系爭條例中所規定之政府代墊付款，其性質上類似民法規定中之「債務承擔」，政府既自願替日本政府向債權人清償債務（惟以新台幣三十億元為限），則只要有債務存在之事實即為已足，且依法律之文義、體系解釋及系爭條例立法理由，系爭條例第四條所稱之「寄金存簿」、「存單」及「匯款單據」，應僅為證明當事人存、匯款真實存在之例示規定，原告既已提出於三十五年五月二十八日由台灣銀行高雄分行加以確認，並代為申請准予登記之「台灣銀行辦理凍結匯款暨存款登記申請書」及「定期預金（現地通貨建內地特別預金）證書」影本，即足證原告債權存在之事實，今被告以限縮該條證明文件之不當方式，否認原告墊付款之申請，要非妥適。
㈢、按本件被告僅因誤解法律、拘泥文義，即做出否准墊付原告存款之違法處分，對照於同意墊付之其他諸多個案，顯係無理由所為之差別待遇，明顯違反行政程序法第六條規定。次查由原告提出之相關證明文件，足證原告對日本銀行之債權確實存在。惟被告竟違背常理、未依法行政而拒絕給付原告應墊付款項，亦與行政程序法第八條規定有違。另依行政程序法第九條及同法第三十六條規定，行政機關應依職權調查證據，並對當事人請求之所有相關事項一併注意查明，亦即以職權調查主義來避免做出違誤之處分，造成人民之損害。惟本件行政程序中，被告完全未踐行其調查義務及注意義務（如行文或調閱台灣銀行之原始資料，甚而與日方接觸溝通等等），僅簡單地以文字作業即為駁回之處分，實具重大明顯瑕疵。又被告就是否墊付本件系爭存款之裁量上，不僅誤認事實，更逕行認定除寄金存簿、存單及匯款單據（公告中尚含「凍結匯款收據或匯票保管證書」及「凍結戰時海外特別存款保管證」）外之債權，均非墊還範圍，已屬非法裁量，並與行政程序法第十條規定意旨不符，顯屬違誤。
二、被告主張之理由：
㈠、有關原告訴稱其申請條件符合系爭條例第三條及第四條規定，已就存款之真正踐行證明義務，被告適用法規、作成不利原告處分顯有違法不當，認事顯有錯誤乙節；查被告所為之墊還作業係依據系爭條例第一條、第三條及第四條第一項及第十條第一項所規定事項辦理，均係依法行政。且系爭條例第四條第一項持有前條存款及匯款之寄金存簿、存單或匯款單據之中華民國國民，得於主管機關公告先行墊還登記之日起三個月內申請登記，逾期不予受理。其申請經審核確認後，由政府一次墊還之規定。原告所持有之證明資料「臺灣銀行辦理凍結匯款暨存款登記申請書」，並非上開條文所稱存款及匯款之寄金存簿、存單或匯款單據之原本，且依系爭條例第八條第二項規定，政府先行墊付款後，應積極向日方求償，故原告申請墊還時，需將存摺等支付憑證轉讓給國家，做為政府日後向日方求償依據。惟本件原告所提證物，係株式會社台灣銀行東京支店定期預金證書影攝本，非屬系爭條例第四條所規定之原本，即不屬債權憑證，日後政府將無法據之向日方求償，故依該證物並不能作為申請墊付款之憑據。從而，本件原告所稱持有之單據影攝本，可證明有該單據存在之事實，應符合系爭條例第四條規定得予墊還之主張，顯有誤解。
㈡、至其另訴稱被告違反行政程序法第六條、第八條之規定，所為之處分已達應予撤銷之嚴重瑕疵部分，查系爭條例係由立法委員依其職權主動提案制定及修正，並送經總統公布施行，被告依據系爭條例相關規定所為之墊還作業，均屬依法行政，並無差別待遇或逾越法定之裁量範圍等情事，因此，被告主張其持有之日據時代株式會社台灣銀行高雄分行之「臺灣銀行辦理凍結匯款暨存款登記申請書」，應依前揭條例辦理墊還事宜，於法無據。
㈢、末按有關日本「閉鎖機關令」中就日本國內舊台灣銀行關閉之存款結算作業，依據亞東關係協會九十一年十月十六日亞協秘第00000000000號函復被告，經日本財務省理財局國有財產業務課及株式會社日貿信總務企劃課答覆，並經翻譯略為：有關舊台灣銀行關閉之存款結算係採「閉鎖機關令」之法律來結算，屬日本國內支店之存款已於昭和三十二年（民國四十六年）進行清算完畢，經過結算（包含台灣之債權人）後債權關係已消滅。因此，類此申請案件，經「日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例」專案小組第十次會議案由一決議，鑑於所附存款單據目前已非有效之債權憑證，日後政府亦無法據以向日方求償，故不符合墊還範圍，不予墊還，併此敘明。
理 由
甲、程序方面：
一、按八十九年七月十九日總統公布立法院制定之「日據時代株式會社臺灣銀行海外分支機構特別當座預金處理條例」全文十條，嗣又於九十年一月十七日修正公布為「日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例」全文十二條，並再於同年六月十三日修正公布第三條、第六條及第十條。由「日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例」第一條規定：「為處理日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款，由政府先行墊還事宜，特制定本條例。」及第八條規定：「本條例所需支付金額，由主管機關指定國營金融機構先行代墊，其代墊款並加計利息分年由減列該金融機構年度繳庫盈餘歸還。前項政府先行墊付款應積極向日方求償，俟中日雙方債權債務處理後歸墊。」以觀，國家與上開人民間所成立者係對於人民之墊款關係，似有民法之債權讓與之外觀，若國家同意墊款時固得解釋為受讓債權之一方為國家，政府與申請人間之法律關係為私法上之法律關係。惟依據釋字第五四○號解釋理由書第二段所揭櫫之雙階段理論，人民申請墊付款者，經主管機關依本法之規定行使調查及裁量權之結果，認不符合本條例由政府先行墊還之要件，而未能允由政府先行墊還之情形，政府既未受讓任何債權，政府與申請之人民之間自無成立任何私法關係可言，被否准之申請人，如有不服，自應允許提起行政爭訟，本件係申請人依本條例之規定向主管機關申請由政府先行墊還被否准，被否准之申請人不服所提起之案件，應為公法事件，應為實體審認是否符合要件。
二、退萬步言，縱認雙階理論僅限於司法院釋字第五四○號解釋之國宅條例所規定相類之行政補助行為之情形，不宜擴大範圍，而應依事件性質採「一階段理論」（雙階理論之批評及介紹，參見陳敏著行政法總論二版第六百十九頁以下、高偉家譯Ｍａｕｒｅｒ著行政法學總論元照出版第四○三頁以下），則本件依事件性質亦應認係公法事件，主管機關所為是否由政府先行墊還之決定均應為行政處分，此從以下就本條例之法條分析亦可知：本條例第二條明定主管機關為財政部，第五條則規定辦理審核確認工作專案小組之組織構成員，是否由政府先行墊還既係主管機關所為之決定，自屬行政機關公權力機關所為之處分。另第三條明定由政府先行墊還之要件及範圍，第六條則直接規定按原幣金額六十倍計算為新台幣墊還之，是主管機關依本條例第三條之規定審核後所為之決定，其法效果乃係直接由政府先行墊還之公法上效果，亦符合行政處分之要件無訛，至於如何歸墊主管機關指定之國營金融構及代墊在本條例第八條雖有規定，但係政府與主管機關指定之國營金融構間之問題，尚與於合乎要件所形成由政府先行墊還申請人之公法上效果無涉。又本條例第四條、第七條均分別規定人民申請由政府先行墊還之公告、登記及文件表格等程序，乃係以人民申請之方式辦理，且經主管機關審確認後，由政府一次墊還（第四條第一項後段），顯見人民之申請由政府先行墊還係依法申請之案件，而主管機關則以經過調查審核實施公權力而為單方之准許或否准由政府先行墊還之行為，自屬行政處分，綜上所述，依本條例之條文分析，主管機關對是否由政府先行墊還之決定，應屬行政處分，應不得單以法規之名稱及第一條之規定有「由政府先行墊還」等文句，即認係私法關係而應依民事訴訟程序審理，先此敘明。
乙、實體方面：
一、按「為處理日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款，由政府先行墊還事宜，特制定本條例。」「政府依本條例先行墊還之存款及匯款，其範圍以日據時代株式會社台灣銀行海外分機構之存款及匯款並於本法規定期間內向主管機關提出墊還申請者為限。但政府先行墊還總金額不得逾新台幣三十億元。」「持有前條存款及匯款之寄金存簿、存單或匯款單據之中華民國國民，得於主管機關公告先行墊還登記之日起三個月內申請登記，逾期不予受理。其申請經審核確認後，由政府一次墊還。」「前項政府先行墊付款應積極向日方求償，俟中日雙方債權債務處理後歸墊。」為日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例第一條、第三條、第四條第一項及第八條第二項所規定。
二、原告甲○○持台灣銀行高雄分行出具之台灣銀行辦理凍結匯款暨存款登記申請書影本金額日幣一九、七五○元，申請依照日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例規定由政府先行墊還。案經被告財政部以九十一年二月二十二日台財庫字第○九一○三九○一六八號審核結果通知書通知原告，略以所附資料係台灣銀行辦理凍結匯款暨存款登記申請書影本，非屬存、匯款單據原本，不符本次墊還範圍，不同意墊付等情，有申請書及上開函可稽，堪認為實。
三、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：查原告之被繼承人董清金於日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構（該銀行之東京分行）中，分別以日幣及儲備券二種形式存有存款（種類為定期預金與現地通貨建內地特別預金），並有原告所提出經台灣銀行高雄分行加以確認，並代為申請准予登記之「台灣銀行辦理凍結匯款暨存款登記申請書」可資為證，符合系爭條例所定政府先行代為墊還之範圍，並無疑義云云。
四、本院判斷如下：
㈠、按日據時期「株式會社台灣銀行」係依日本法規成立之公司法人，於第二次世界大戰後經我國政府依日產處理辦法予以清理而消滅，其海外分支機構存款，係屬日本對我國民間之債務，尚非我國政府與人民間之債權債務關係。至於目前我國之台灣銀行則係由國庫投資舊台幣六千萬元，依我國法規成立之公營事業機構，非由「株式會社台灣銀行」改組成立，並未概括承受其債權及債務。因此，上開持有日據時期「株式會社台灣銀行」海外分支機構存款及匯款債權之人民，其財產權縱有損害，既非政府行為所致，國家原不負有賠償、補償或給付之義務。惟因本條例之訂定，政府始負有公法上之給付義務，是以由政府先行墊還之範圍，自以本條例所規定者為限，此為主管機關之公法給付義務，是以本條例第三條先規定由政府先行墊還之範圍為「日據時代株式會社台灣銀行海外分機構之存款及匯款並於本法規定期間內向主管機關提出墊還申請者為限」，再本條例第四條規定以提出：「持有前條存款及匯款之寄金存簿、存單或匯款單據」為採認之憑據，此即為法定證據，此種證據方法，一經定為法律，即有拘束全國機關及人民之效力，行政法院自亦有遵循之義務，自不容訴訟當事人以其他證據方法證明有存款及匯款之存在，而認有給付請求權，此與民事訴訟程序係以證明債權債務存在為審理之重點不同，至於持有其他單據之人向日本政府求償是否有理由，係屬將來向日本政府求償之民事訴訟時之舉證問題，與本件由政府先行墊還之要件係屬二事，原告主張本條例第四條所稱之寄金存簿、存單或匯款單據，應僅為證明當事人存、匯款真實存在之例示規定，得以其他證據方法替代云云，顯有誤解。
㈡、經查原告係於本院審理中提出「定期預金（現地通貨建內地特別預金）證書」攝影本為申請之證據，此為原告所不爭，並經本院於準備程序期日勘驗在卷可稽，惟查原告所提並非「日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例」第四條第一項規定之寄金存簿、存單或匯款單據正本，原告自不得僅憑「定期預金（現地通貨建內地特別預金）證書」攝影本請求由政府先行墊還。
㈢、至於原告於申請時所提出於三十五年五月二十八日由台灣銀行高雄分行申請而准予登記之「台灣銀行辦理凍結匯款暨存款登記申請書」影本，主張：系爭存款已適時登記，台灣銀行並給予登記文件，其效力應等同於存、匯款單據原本云云，惟查依據台灣銀行九十一年三月十一日銀營（一）乙字第○九一○一○四○○八號函及其附件略以原告於三十五年持「特別當座預金證」前往該銀行台南分行申辦凍結存款登記，其登記原因係為統籌向日本政府清算而作整理登記，並非為該行債務作確認登記，不負任何背書及連帶保證之責等語，自無從將原告所提「特別當座預金證」轉作係寄金存簿、存單或匯款單據之性質，原告以該登記證主張上開登記即足證原告債權存在之事實云云，亦非可採。
㈣、另原告主張已依系爭條例第三條規定於九十年六月一日提出申請，即原告亦已符合系爭條例第三條本文後段之規定，並未遲誤任何期間云云。而被告僅係在駁回之原行政處分勾選原告未符合系爭條例第三條規定，並未以原告未符合期間駁回原告之申請，原告顯係誤會。
㈤、至其另訴稱被告違反行政程序法第六條、第八條之規定，所為之處分已達應予撤銷之嚴重瑕疵部分，查被告依據系爭條例相關規定所為之墊還作業，均屬依法行政，並無差別待遇或逾越法定之裁量範圍等情事，因此，原告主張其持有之日據時代株式會社台灣銀行高雄分行之「臺灣銀行辦理凍結匯款暨存款登記申請書」，應依前揭條例辦理墊還事宜，於法無據。
五、從而，被告依首揭規定，否准由政府先行墊還，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十九 日
書記官 黃明和