臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二七四一號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 財政部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因申請墊付款事件，原告不服行政院中華民國九十一年五月三十一日院臺訴字第○九一○○二五一三六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告甲○○於民國（下同）九十年十月十一日持日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構馬尼拉支店之特別當座預金證，金額（原幣）計六、五○○元，向被告財政部申請依照日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例規定由政府先行墊還。案經被告審核結果，以九十一年二月二十二日台財庫字第○九一○三九○二○三號審核結果通知書通知原告，略以新附證明資料屬存款收據性質，非屬債權憑證，不符本次墊還範圍，不同意墊付。原告不服，以本案存款單據特別當座預金證係屬逃難期間之存款憑證，有台灣銀行馬尼拉支店人員簽章及高崎部隊長附記之證明，並於三十五年依當時行政長官公署規定，前往台灣銀行台南分行申辦凍結存款登記在案，被告否准墊付，難令心服云云，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告給付原告新台幣三十九萬元（菲律賓六千五百披索乘以六十倍約新台幣三十九萬元）。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、查原告係日據時代經日本政府徵召赴菲律賓之台籍士兵，於三十四年二月三日下午美軍包圍馬尼拉市，日軍司令部緊急命令軍民儘速撤離各駐地轉避就近山區，因事出突然，原告於同年五月六日在逃難中繳存台灣銀行馬尼拉支店六千五百披索之現金，當時因兵荒馬亂，除取得「特別當座預金證」外並未取得其他單據，迄同年九月一日接到軍方告知停戰，上開「特別當座預金證」係屬逃難期間非常時期之存款憑證．有台灣銀行馬尼拉支店人員簽章及經原告服役之日軍部隊長附記之證明，並於三十五年返台後依照當時台灣行政長官公署規定，前往台灣銀行台南分行申辦凍結匯款暨存款登記在案，合先敘明。
㈡、揆諸本案法源「日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例」第一條規定，其立法意旨係為處理日據時代台籍人士之海外存款，由政府先行墊還，以保障其權益。原告依同條例第四條規定於被告公告先行墊還登記之日起三個月內之九十年九月十一日向被告提出申請，並檢附前開「特別當座預金證」以為債權憑證。被告竟以該「特別當座預金證」僅屬存款收據性質，非為債權憑證，不予墊還。查依同條例第十一條規定：「政府依本條例第三條及第十條申請登記墊還之存款及匯款總金額如逾新台幣三十億元時，按下列限額依比例分配墊還之：一、株式會社台灣銀行之特別當座預金及匯票（小切手）分配上限為新台幣十五億元。二、．．．。」可見特別當座預金亦屬被告代為墊還之範圍。又本件訴願決定以「特別當座預金證」係屬存款收據性質，非屬債權憑證，不符墊還之規定，且本次辦理墊還作業係為一債權轉讓，依前開處理條例第八條第一項規定，政府先行墊付款應積極向日方求償，收據非屬債權憑證，日後無法向日方求償為由，駁回原告訴願。惟求償對象既為日方，其是否不承認「特別當座預金證」為債權憑證，我國政府實不能預設立場，應先透過日本交流協會或我方亞東關係協會查詢日方之意思，方為正辦，若片面以「日後無法向日方求償」而否定原告之請求，要非妥適。
㈢、又查台灣銀行九十一年三月十一日銀營（一）乙字第○九一○一○四○○八號函及其附件，乃事隔四十餘年後所作，顯為該銀行為脫免其債務責任，故為限縮解釋，自不能憑為認定有無債權債務關係之基礎，應由被告責由該銀行查明與原告同樣持有「特別當座預金證」之其他申請人有無該銀行馬尼拉支店另行發給之其他存款單據或憑證，以作為准駁原告申請墊付款之依據，本件被告未加詳查，即駁回原告墊付款之申請，顯有違誤。
二、被告主張之理由：
㈠、查本件原告所提存款單據日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構馬尼拉支店之特別當座預金證，依據臺灣銀行九十一年五月八日銀營（一）字第○九一○一○九三三九一號函，係屬活期存款證明，復依被告「日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例」專案小組第七次會議決議：係屬存款收據性質，不符墊還之規定，不予墊還。按不論存款證明或存款收據，非屬債權憑證，亦非「日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例」第四條第一項規定之寄金存簿、存單或匯款單據，且本次辦理墊還作業，實為一債權轉讓，依同條例第八條第二項規定，政府先行墊付款應積極向日方求償，故申請人申請墊還時需將存摺等支付憑證轉讓給國家，而存款收據非屬債權憑證，日後將無法向日方求償，被告以本案不符墊還範圍之規定，不予墊還，並無不合。
㈡、另本件原告訴稱其特別當座預金證於三十五年依當時行政長官公署規定，前往台灣銀行台南分行申辦凍結存款登記在案云云，依據台灣銀行九十一年三月十一日銀營（一）乙字第0000000000—一號函暨其附件，略以當年該行奉前台灣省行政長官公署財政處致寅（真）財四字第八五○號公告予以登記，其登記原因係為統籌向日本政府清算，而作整理登記，並非為該行債務作確認登記，不負任何背書連帶保證之責，附此敘明。
理 由
甲、程序方面：
一、按八十九年七月十九日總統公布立法院制定之「日據時代株式會社臺灣銀行海外分支機構特別當座預金處理條例」全文十條，嗣又於九十年一月十七日修正公布為「日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例」全文十二條，並再於同年六月十三日修正公布第三條、第六條及第十條。由「日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例」第一條規定：「為處理日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款，由政府先行墊還事宜，特制定本條例。」及第八條規定：「本條例所需支付金額，由主管機關指定國營金融機構先行代墊，其代墊款並加計利息分年由減列該金融機構年度繳庫盈餘歸還。前項政府先行墊付款應積極向日方求償，俟中日雙方債權債務處理後歸墊。」以觀，國家與上開人民間所成立者係對於人民之墊款關係，似有民法之債權讓與之外觀，若國家同意墊款時固得解釋為受讓債權之一方為國家，政府與申請人間之法律關係為私法上之法律關係。惟依據釋字第五四○號解釋理由書第二段所揭櫫之雙階段理論，人民申請墊付款者，經主管機關依本法之規定行使調查及裁量權之結果，認不符合本條例由政府先行墊還之要件，而未能允由政府先行墊還之情形，政府既未受讓任何債權，政府與申請之人民之間自無成立任何私法關係可言，被否准之申請人，如有不服，自應允許提起行政爭訟，本件係申請人依本條例之規定向主管機關申請由政府先行墊還被否准，被否准之申請人不服所提起之案件，應為公法事件，應為實體審認是否符合要件。
二、退萬步言，縱認雙階理論僅限於司法院釋字第五四○號解釋之國宅條例所規定相類之行政補助行為之情形，不宜擴大範圍，而應依事件性質採「一階段理論」（雙階理論之批評及介紹，參見陳敏著行政法總論二版第六百十九頁以下、高偉家譯Ｍａｕｒｅｒ著行政法學總論元照出版第四○三頁以下），則本件依事件性質亦應認係公法事件，主管機關所為是否由政府先行墊還之決定均應為行政處分，此從以下就本條例之法條分析亦可知：本條例第二條明定主管機關為財政部，第五條則規定辦理審核確認工作專案小組之組織構成員，是否由政府先行墊還既係主管機關所為之決定，自屬行政機關公權力機關所為之處分。另第三條明定由政府先行墊還之要件及範圍，第六條則直接規定按原幣金額六十倍計算為新台幣墊還之，是主管機關依本條例第三條之規定審核後所為之決定，其法效果乃係直接由政府先行墊還之公法上效果，亦符合行政處分之要件無訛，至於如何歸墊主管機關指定之國營金融構及代墊在本條例第八條雖有規定，但係政府與主管機關指定之國營金融構間之問題，尚與於合乎要件所形成由政府先行墊還申請人之公法上效果無涉。又本條例第四條、第七條均分別規定人民申請由政府先行墊還之公告、登記及文件表格等程序，乃係以人民申請之方式辦理，且經主管機關審確認後，由政府一次墊還（第四條第一項後段），顯見人民之申請由政府先行墊還係依法申請之案件，而主管機關則以經過調查審核實施公權力而為單方之准許或否准由政府先行墊還之行為，自屬行政處分，綜上所述，依本條例之條文分析，主管機關對是否由政府先行墊還之決定，應屬行政處分，應不得單以法規之名稱及第一條之規定有「由政府先行墊還」等文句，即認係私法關係而應依民事訴訟程序審理，先此敘明。
乙、實體方面：
一、按「為處理日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款，由政府先行墊還事宜，特制定本條例。」「政府依本條例先行墊還之存款及匯款，其範圍以日據時代株式會社台灣銀行海外分機構之存款及匯款並於本法規定期間內向主管機關提出墊還申請者為限。但政府先行墊還總金額不得逾新台幣三十億元。」「持有前條存款及匯款之寄金存簿、存單或匯款單據之中華民國國民，得於主管機關公告先行墊還登記之日起三個月內申請登記，逾期不予受理。其申請經審核確認後，由政府一次墊還。」「前項政府先行墊付款應積極向日方求償，俟中日雙方債權債務處理後歸墊。」為日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例第一條、第三條、第四條第一項及第八條第二項所規定。
二、經查，原告甲○○於九十年十月十一日持日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構馬尼拉支店之特別當座預金證，金額（原幣）計六、五○○元，向被告財政部申請依照日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例規定由政府先行墊還。案經被告審核結果，以九十一年二月二十二日台財庫字第○九一○三九○二○三號審核結果通知書通知原告，略以新附證明資料屬存款收據性質，非屬債權憑證，不符本次墊還範圍，不同意墊付等情，有申請書及上開函可稽，堪認為實。
三、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：原告依本條例第四條規定向被告提出申請，並檢附「特別當座預金證」以為債權憑證。被告竟以其僅屬存款收據性質，非為債權憑證，不予墊還。查依本條例第十一條規定：「政府依本條例第三條及第十條申請登記墊還之存款及匯款總金額如逾新台幣三十億元時，按下列限額依比例分配墊還之：一、株式會社台灣銀行之特別當座預金及匯票（小切手）分配上限為新台幣十五億元。二、．．．。」可見特別當座預金亦屬被告代為墊還之範圍。又本件被告訴稱，依據台灣銀行九十一年三月十一日銀營（一）乙字第○九一○一○四○○八號函及其附件略以原告於三十五年持「特別當座預金證」前往該銀行台南分行申辦凍結存款登記，其登記原因係為統籌向日本政府清算而作整理登記，並非為該行債務作確認登記，不負任何背書及連帶保證之責，惟該項函復乃事隔四十餘年後所作，顯為該銀行為脫免其債務責任，故為限縮解釋，自不能憑為認定有無債權債務關係之基礎，應由被告責由該銀行查明與原告同樣持有「特別當座預金證」之其他申請人有無該銀行馬尼拉支店另行發給之其他存款單據或憑證，以作為准駁原告申請墊付款之依據，本件被告未加詳查，即駁回原告墊付款之申請，顯有違誤云云。
四、本院判斷如下：
㈠、按日據時期「株式會社台灣銀行」係依日本法規成立之公司法人，於第二次世界大戰後經我國政府依日產處理辦法予以清理而消滅，其海外分支機構存款，係屬日本對我國民間之債務，尚非我國政府與人民間之債權債務關係。至於目前我國之台灣銀行則係由國庫投資舊台幣六千萬元，依我國法規成立之公營事業機構，非由「株式會社台灣銀行」改組成立，並未概括承受其債權及債務。因此，上開持有日據時期「株式會社台灣銀行」海外分支機構存款及匯款債權之人民，其財產權縱有損害，既非政府行為所致，國家原不負有賠償、補償或給付之義務。惟因本條例之訂定，政府始負有公法上之給付義務，是以由政府先行墊還之範圍，自以本條例所規定者為限，此為主管機關之公法給付義務，是以本條例第三條先規定由政府先行墊還之範圍為「日據時代株式會社台灣銀行海外分機構之存款及匯款並於本法規定期間內向主管機關提出墊還申請者為限」，再本條例第四條規定以提出：「持有前條存款及匯款之寄金存簿、存單或匯款單據」為採認之憑據，此即為法定證據，此種證據方法，一經定為法律，即有拘束全國機關及人民之效力，行政法院自亦有遵循之義務，自不容訴訟當事人以其他證據方法證明有存款及匯款之存在，而認有給付請求權，此與民事訴訟程序係以證明債權債務存在為審理之重點不同，至於持有其他單據之人向日本政府求償是否有理由，係屬將來向日本政府求償之民事訴訟時之舉證問題，與本件由政府先行墊還之要件係屬二事，則本件兩造對於是否得憑原告所提「特別當座預金證」向日本政府求償之攻擊防禦方法，自無庸一一論述之必要。原告主張：應由被告責由該銀行查明與原告同樣持有「特別當座預金證」之其他申請人有無該銀行馬尼拉支店另行發給之其他存款單據或憑證，以作為准駁原告申請墊付款之依據云云，自不可採。
㈡、另查，原告所提之日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構馬尼拉支店之特別當座預金證，為活期存款證明，此有卷附臺灣銀行九十一年五月八日銀營（一）字第○九一○一○九三三九一號函可稽，乃屬存款收據性質，再依據台灣銀行東京分行九十一年九月十三日（九一）銀東京字第○九一Ｂ0000000號函所示，「特別當座預金證：查係於二次世界不戰末期戰況危急時，收受部隊成員之現金存款（據聞該款項均埋藏於當時部隊駐地之所在地）而發給之臨時收據」等文字，亦可知「特別當座預金證」僅係存款收據，非屬「日據時代株式會社台灣銀行海外分支機構存款及匯款處理條例」第四條第一項規定之寄金存簿、存單或匯款單據，原告自不得憑「特別當座預金證」請求由政府先行墊還。
㈢、另本條例第十一條規定：「政府依本條例第三條及第十條申請登記墊還之存款及匯款總金額如逾新台幣三十億元時，按下列限額依比例分配墊還之：一、株式會社台灣銀行之特別當座預金及匯票（小切手）分配上限為新台幣十五億元。二、．．．。」固可知特別當座預金亦屬由政府先行墊還之範圍，惟原告所提係「特別當座預金證」並不符合本條例第四條所規定申請由政府先行墊還應提之單據，被告乃予否准，原告顯係將「特別當座預金證」與特別當座預金相混，而誤引本條例第十一條之規定而為主張，自非可採。
㈣、另原告主張其特別當座預金證於三十五年依當時行政長官公署規定，前往台灣銀行台南分行申辦凍結存款登記在案云云，並提出台灣銀行台南分行申辦凍結存款登記影本為證，惟依據台灣銀行九十一年三月十一日銀營（一）乙字第○九一○一○四○○八號函及其附件略以原告於三十五年持「特別當座預金證」前往該銀行台南分行申辦凍結存款登記，其登記原因係為統籌向日本政府清算而作整理登記，並非為該行債務作確認登記，不負任何背書及連帶保證之責等語，自無從將原告所提「特別當座預金證」轉作係寄金存簿、存單或匯款單據之性質，原告以該登記證主張係屬寄金存簿、存單或匯款單據，亦非可採。
五、從而，被告依首揭規定，否准由政府先行墊還之處分，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十九 日
書記官 黃明和