臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二七五○號
原 告 乙○○兼右一人送達代收人 甲○○
丁○○己○○○兼右一人送達代收人 戊○○○
庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○兼右十六人訴訟代理人 丙○○
送達代收人被 告 臺北市政府地政處代 表 人 宋清泉處長訴訟代理人 未○○右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服臺北市政府中華民國九十一年五月十六日府訴字第○九一○四一五九五○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：
一、緣國立臺灣大學為興辦農業試驗場園藝教學實習試驗工程，需用臺北市○○區○○段五小段一六三、一六四、一六五、一六六、一六八、一六九、一七○及一五四（內一部分）地號等八筆土地，前經臺北市政府層報內政部轉陳行政院於民國（以下同）七十三年五月十一日以臺內地字第二二七九五一號函核准徵收，且經被告以七十三年五月十四日北市地四字第一九七五六號公告徵收，另農作改良物部分，係由被告以七十三年七月六日北市地四字第二八○三五號公告徵收，上開土地及農作改良物徵收補償費均於七十三年間發放或提存完峻，完成徵收補償之法定程序。
二、嗣原告以八十九年十一月二十二日陳情書申請依都市計畫法第八十三條及土地法第二百十九條之規定收回臺北市○○區○○段五小段一六三地號等八筆土地（下稱系爭土地）及同小段一五四─三地號等十五筆土地，共計二十三筆土地。除上開陳情書所載臺北市○○區○○段五小段一五四─三地號等十五筆土地係屬國立臺灣大學為興建校舍及規劃道路、庭園佈置（丙案）工程徵收用地，非屬本案工程徵收用地外，被告會同相關單住派員於八十九年十二月十四日實地勘查系爭臺北市○○區○○段五小段一六三地號等八筆土地後，由臺北市政府以九十年三月七日府地四字第九○○二三八三四○○號函陳報不予發還，經行政院九十年五月七日臺內地字第九○○七六八八號函核定同意照辦，被告嗣即以九十年五月十六日北市地四字第九○二一二二八二○○號函復原告不予發還。原告不服，向臺北市政府提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告所不服之臺北市政府九十一年五月十六日府訴字第○九一○四一五九五○一號訴願決定，係就原告不服被告九十年五月十六日北市地四字第九○二一二二八二○○號原處分，駁回原告「申請收回系爭上述八筆土地」之陳情申請案件所為決定，是本件兩造關於「系爭土地原徵收處分是否合法」及「同小段另十五筆土地請求收回部分（含土地改良物即地上建物）」之陳述，因均非屬本件審理範圍，故以下均不予贅列及論述，合先敘明。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷撤銷。被告應作成准許原告按照原徵收價格買回系爭土地之行政處分。
二、被告聲明：駁回原告之訴。原告主張：
被告認為「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關申請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦業使用者」、「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其所核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百一十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有人得照原徵價額收回其土地」，土地法第二一九條第一項及都市計畫法第八十三條分別定有明文。本件依行政院七十三年五月十一日臺內字第二二七九五一號核准徵收函所附徵收土地計畫未載計畫期限，是本案土地徵收買回權之行使，自應適用土地法第二百一十九條第一項，即應於徵收補償發給完竣屆滿一年內，依徵收計畫開始使用者為其要件，惟查：再者，土地法第二一九條及都市計畫法八三條明定：「私有土地經徵收後，徵收補充費發給完竣屆滿一年之次日起五年內，未依徵收計畫開始使用，及未依核准徵收原定興辦事業使用者，原土地所有權人得照徵收價額收回其土地」，系爭土地經強制徵收後迄今已逾十八年餘，需地機關臺灣大學尚未辦理使用，依上述法條規定，原告自得請求撤銷徵收並發還首示八筆土地。
被告主張：
一、按「被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起二十年內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地，不適用土地法第二百十九條之規定：一、徵收補償費發給完竣屆滿三年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。三、依原徵收計畫開始使用後未滿五年，不繼續依原徵收計畫使用者。」、「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」土地徵收條例第九條、第六十一條定有明文；又按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」、「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。」土地法第二百十九條、都市計畫法第八十三條第一項亦有明文規定。
二、查被告於接奉行政院核准徵收函後，即依土地法第二百二十七條規定以七十三年五月十四日北市地四字第一九七五六號公告徵收，公告期滿後以七十三年六月十二日北市地四字第二三九二八號函通知土地所有權人於七十三年六月二十二日至六月二十五日發放補償費，並將逾期未領之補償費提存於臺灣臺北地方法院提存所後，以七十三年七月十六日北市地四字第三○○四三號函通知國立臺灣大學辦理提存完竣；另農作改良物部分，係由被告七十三年七月六日北市地四字第二八○三五號公告徵收，公告期滿後以七十三年七月二十八日北市地四字第三二九二七號函通知土地使用人於七十三年八月九日至八月十日發放補償費，並將逾期未領之補償費提存於臺灣臺北地方法院提存所後，以七十三年九月二十七日北市地四字第四三五二七號函通知國立臺灣大學辦理提存完竣；上開土地及農作改良物徵收補償費均於七十三年間完成徵收補償之法定程序，國立臺灣大學在補償費發放完竣後，考量系爭工程徵收土地上僅有本市○○路○段一七三、一七七號二棟違建房屋尚未拆除，且其房屋面積僅占本案土地之一小部分及不斷訴願陳情，為不影響本案整體工程施作進度下，該校於七十四年五月間即開始發包辦理土地整地道路及排水等工程，並再協調臺北市政府工務局建管處進行拆遷作業，臺北市政府即以七十四年十月三日七五府工建字第四六八五八號公告拆遷地上物，並於七十五年七月二十五日強制執行地上物拆除完畢，嗣後完成興建研究教學實驗農場，系爭土地皆依徵收計畫完成使用，原告等起訴狀貳、事實三、（三）所謂：「‧‧‧系爭土地經強制徵收後迄今已逾十八年餘，需地機關臺灣大學尚未辦理使用」與事實不符。
理 由
一、按土地徵收條例第六十一條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」，又按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業用者。市縣地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」本件行為時土地法第二百十九條定有明文。又「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」行為時都市計畫法第八十三條亦有明定。
二、本件國立臺灣大學為興辦農業試驗場園藝教學實習試驗工程，需用系爭八筆土地，前經臺北市政府層報內政部轉陳行政院於七十三年五月十一日以臺內地字第二二七九五一號函核准徵收，且經被告以七十三年五月十四日北市地四字第一九七五六號公告徵收，另農作改良物部分，係由被告以七十三年七月六日北市地四字第二八○三五號公告徵收，上開土地及農作改良物徵收補償費均於七十三年間發放或提存完峻，完成徵收補償之法定程序。
三、原告以八十九年十一月二十二日陳情書申請依都市計畫法第八十三條及土地法第二百十九條之規定收回臺北市○○區○○段五小段一六三地號等八筆土地，被告於會同相關單位派員於八十九年十二月十四日實地勘查後，由臺北市政府以九十年三月七日府地四字第九○○二三八三四○○號函陳報不予發還，經行政院九十年五月七日臺內地字第九○○七六八八號函核定同意照辦，被告嗣即以九十年五月十六日北市地四字第九○二一二二八二○○號函復原告不予發還。
四、經查，本件原告雖係於土地徵收條例施行後申請收回土地，惟因其係於該條例施行公告徵收之土地，依首揭規定，應適用施行前之規定辦理，合先敘明。次查，原告雖主張依土地法第二一九條第一項及都市計畫法第八十三條，渠等得請求收回系爭土地云云。惟查，依土地法第二百十九條第一項第一款規定「私有土地經徵收後，徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地」，而都市計畫法第八十三條則規定「「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」，二者要件仍有不同，本件既係依都市計畫法規定實施徵收者，原土地所有人欲主張按照原徵收價額收回其土地時，應以都市計畫法第八十三條第二項為其請求權基礎，原告於申請收回土地時，併以土地法第二百十九條為請求權基礎，其請求權依據尚有誤解，合先指明。
五、次查，就有關收回權成立之構成要件而言，土地法第二百十九條與都市計畫法第八十三條之規定顯然不同，二者間有法律競合現象存在，且都市計畫法第八十三條應優先適用，已如前述，然就收回權成立後所生之法律效果（包括收回權之行使方式以及受理機關之處理流程）而言，都市計畫法並未為任何規定，在此情況下自應類推適用現行土地法第二百十九條第一項、第二項之相關規定。然而，依土地法第二百十九條第一、二項規定，私有土地經徵收後，原土地所有權人請求買回被徵收土地為行政機關所拒絕後，應以何機關為原處分機關進行行政救濟，法理上素有爭議。就此，最高行政法院曾於九十一年十一月二十二日作成九十一年度第十次庭長法官聯席會議決議，該決議見解略為：
（一）依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，應進行初步審查（形式要件是否符合）。該管直轄巿或縣（巿）地政機關初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。
（二）如該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。
（三）又依最高行政法院九十一年度裁字第一二二七號裁定見解，原土地所有權人請求買回被徵收土地，該管市、縣地政機關審查結果，如認與土地法第二百十九條第一項照價收回土地之規定要件不合，而應駁回其申請時，即毋庸層報原核准徵收機關。
（四）因此，細究土地法第二百十九條第一項及第二項規定，以及最高行政法院上開決議及裁判之見解，原土地所有權人請求買回被徵收土地應否允准之審○○○區○○○○段：
①形式審查部分：
此部份係由該管市、縣地政機關審查，審查項目包括⑴該當土地是否為依土地法所徵收之土地，⑵聲請人是否為被徵收土地之原土地所有權人，⑶「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年」之時效是否經過等形式審查事項（前揭決議謂之初步審查）。
②實體審查部分：
此部份係適用同法第二項，經該管市、縣地政機關審查，符合聲請收回被徵收土地之形式要件後，層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，核准徵收機關之審查項目則為同法第一項第一、二款「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」、「未依核准徵收原定興辦事業用者」等實體要件。
六、按照前述「二階段審查」之說明，本件被告臺北市政府地政處屬前述從事形式審查之地政機關，就原告請求按原徵收價額收回系爭土地之聲請，應僅得從事前揭三項形式要件之審查，而不得審查對系爭土地是否未依原核准計畫使用之實體要件，後者之審查應由被告層轉原徵收核准機關為准、駁之決定。由於本案臺北市政府以九十年三月七日府地四字第九○○二三八三四○○號函陳報不予發還及原處分機關被告九十年五月十六日北市地四字第九○二一二二八二○○號函復原告不予發還函，所審酌之範圍非僅侷限於形式要件之審查，而更擴及是否未依原核准計畫使用之實體要件審查。而收回權之性質係有向原核准徵收機關請求廢止原徵收處分之意，依上所述，除聲請人所為聲請不符程序要件，經受理聲請機關初步審查逕作成否准決定之情形外，自應以原核准徵收機關為被告機關。又系爭土地之原徵收核准機關為行政院，本件原告請求收回系爭土地雖經臺北市政府地政處函答復原告不予發還，但原告若不服否准收回之處分，揆諸前揭說明，自應以行政院為核准收回之主管機關及原處分機關。惟本件原告卻以無處分職權之被告為原處分機關，對之向臺北市政府提起訴願，依前揭說明係屬管轄錯誤。臺北市政府原應依訴願法第六十一條規定規定辦理，卻逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有未合，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。
七、又本件既係依程序上理由而為判決，兩造實體上爭執自尚無審酌之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 七 月 二十二 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 黃清光
法官 劉介中法官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 二十二 日
書記官 楊子鋒