臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二七九四號
原 告 日商‧國際三菱重工業股份有限公司（三菱重工業株式會社）代 表 人 松浦重治原 告 日商‧清水工程顧問股份有限公司（清水建設株式會社）代 表 人 甲○○○右 共 同訴訟代理人 郭雨嵐律師
黃三榮律師被 告 行政院勞工委員會代 表 人 陳菊（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○右當事人間因勞工安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國九十一年六月十七日院臺訴字第○九一○○八五四八五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣中國石油股份有限公司（下稱中油公司）前經被告以民國（下同）七十七年六月三十日台七十七勞檢二字第一四三○八號函指定辦理該公司危險性機械設備代行檢查業務。原告等承攬建造中油公司坐落於高雄縣永安鄉之液化天然氣（LNG）地下儲槽Ｔ─一○四、Ｔ─一○五、Ｔ─一○六等三座，建造完竣後分別經中油公司代行檢查機構定期檢查結果為合格或限制合格（如附表）。嗣被告認中油公司代行檢查之系爭三座儲槽被高度懷疑有洩漏可能之異狀，復未依規定實施內部檢查，竟分別判定合格或限制合格，該公司執行代行檢查業務顯有不當，乃以九十年十月三十一日台九十勞檢二字第○○四九八四九號函（下稱系爭處分）中油公司，將附表所列各該次代行檢查之定期檢查判定結果、代行檢查員檢查合格證之簽署及高壓氣體特定設備定期檢查結果報告表等均撤銷。原告等為前揭儲槽之承造商不服上開處分，提起訴願，經行政院以九十一年六月十七日院臺訴字第○九一○○八五四八五號訴願決定書，認原告等非利害關係人，為訴願不受理之決定。原告等仍有未服，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：原告等是否為本件行政訴訟之利害關係人，而具備當事人適格？原告主張：
一、訴願法第十八條所規定「利害關係人」之解釋：
（一）按「雖非原訴願人亦得提起再訴願。但以因該決定或變更原處分。致損害其權利或利益者為限。」為司法院院字第六四一號所明揭。是如因訴願決定致損害其權利或利益者，雖非訴願人當亦得提起再訴願。改制前行政法院五十五年判字第三○一號判例揭示所謂「利害關係」，係指「對現在已存在之權利或合法利益有影響關係」而言。同法院七十五年判字第三六二號判例意旨係指有「法律上利害關係」者而言。此外，同法院八十九年訴字第一一八一號判決更進一步闡述謂：「該『利害關係人』係以具有法律上之利害關係，換言之，其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者為限，始得提起訴願，並得因不服訴願決定而提起行政訴訟。」。綜合上開實務見解以觀，原告等之法律地位如因系爭處分而受影響或其權利抑法律上利益，因系爭處分而直接受有損害的話，則原告等即屬前述「利害關係人」。
（二）次按「所謂『利害關係者訴願』，乃介於上述之『權利被害者訴願』與後述之『民眾訴願』間之訴權型態。訴願人訴權之享有，不以其權利及法律保護之利益為被訴之行政處分所『侵害』為要件，而只要其對訴願之提起，具有值得保護之實質的、理念的、直接的、現實的或將來的及任何可以估量之利益即為已足」是為行政法學者蔡志方教授所明揭見解。易言之，依蔡志方教授見解，於「利害關係者訴願」情形下，訴願人訴權之享有要件，係在只要其對訴願之提起，具有值得保護之實質的、理念的、直接的、現實的或將來的及任何可以估量之利益即為已足。
（三）再按「將利害關係人之範圍適度擴張，對於人民之權利救濟具有積極正面之意義，因此原則上應該值得贊同。在與處分相對人利害關係相反之場合，因為若不如是，則此等利害關係人之權益將乏救濟之機會，從權利保護之必要性觀之，無怪乎擴張理論日見定著。」是為行政法學者蔡茂寅老師所明揭，可見尤其在處分相對人利害關係相反之場合，擴大承認利害關係人之範圍，不僅對人民之權利救濟具積極正面之意義，亦可避免所謂利害關係人之權益將缺乏救濟之機會。另依大法官吳庚亦謂：「雖非行政處分之相對人，在德國實務上亦承認其有訴訟權能者，有逐漸擴大之趨勢」。
（四）所謂「法律上之利害關係」之具體情形，依行政裁判先例而言，可有下述幾種情形：
⒈贈與人遭主管機關核徵贈與稅處分案，認定受贈人對贈與稅處分具有法律上利
害關係，係為利害關係人，參改制前行政法院八十九年判字第一八五八號判決及同院八十八年判字第二四八號判決。
⒉被告准許變更登記之處分，涉及行政訴訟原告之權利義務主體認定及是否得為
合併，具有法律上利害關係，係為利害關係人，參改制前行政法院判字第一六○八號判決。
⒊由前述行政法院判決可知，當行政處分對非行政處分相對人之第三人之權利利
益發生影響時，即得認為該第三人就行政處分具有法律上利害關係，而得為利害關係人，提起行政訴訟。
二、原告等與中油公司基於系爭契約之法律地位確因系爭處分而受影響；並且基於系爭契約之權利或法律上利益，亦因系爭處分而直接受有損害：
（一）按系爭儲槽係屬行為時危險性機械及設備安全檢查規則（下稱檢查規則）第四條第三項之「高壓氣體特定設備」。故依檢查規則第一百二十九條及一百三十條等規定，於設置完成時，應申請「竣工檢查」、取得「檢查合格證」後始得使用。而依檢查規則第一百三十一條規定，於前述合格證有效期限屆滿前一個月，應申請「定期檢查」，經「定期檢查」合格後，依檢查規則第一百三十六條第一項規定，由檢查機構於前述「檢查合格證」上簽署，註明最長為一年之使用有效期限等。換言之，「定期檢查」如為「合格」，則系爭儲槽即可取得「最長一年之合法使用期限」。反之，如定期檢查未為「合格」，則系爭儲槽將被禁止使用。
（二）從而，系爭處分既將系爭儲槽歷年來定期檢查之「合格」及「限制合格」判定均加以撤銷，顯已使系爭儲槽處於未能取得定期檢查「合格」判定而被禁止使用之狀態，則對身為系爭儲槽建造商，理應製造符合契約約定品質及運作正常之系爭儲槽，以供中油公司合法使用之原告等而言，就其與中油公司間基於系爭契約之承攬人法律地位，顯然已受到影響。蓋原本應係運作正常且被建造符合契約約定品質之系爭儲槽，竟未能於定期檢查取得「合格」判定，而被禁止使用，則原告等與中油公司間之系爭契約是否仍然有效存在，即受到影響，進而顯然影響到原告等原有之承攬人法律地位甚明。再者，原告等基於系爭契約原得向中油公司主張之權利或法律上利益，亦顯然已經直接受有損害。蓋由中油公司執系爭處分於與原告等間，目前繫屬於臺灣臺北地方法院之民事事件（即該院八十九年國貿字第七號返還價金事件）中，即主張：「主管機關．．．
，並表明確認連續性氮氣吹驅裝置不符法令，認定系爭儲槽以往年度檢查均在連續氮氣吹驅下所作檢查，所作合格及限制合格之處分，均應予以撤銷．．．
，足見系爭儲槽經過長期追認，確定確有不合格之瑕疵。」等語即可得知，系爭處分已直接使原告等遭受中油公司主張系爭儲槽有瑕疵，應負擔瑕疵擔保責任等之損害甚明。
（三）綜上，因系爭處分撤銷系爭儲槽歷年來合格等處分，已使原告等基於系爭契約原有之承攬人法律地位受到影響；另原告等基於系爭契約所原有之權利如工程款尾款請求等亦已直接遭受中油公司主張原告等應負擔瑕疵擔保責任等而無法實現之損害。是以，如將違法之系爭處分予以撤銷，對原告等而言，顯將可取得不須返還報酬及免於負擔高額損害賠償之可估量之直接的、現實的或將來的利益。從而，依據前述蔡志方教授見解而言，原告等確為系爭處分之利害關係人甚明，自當有權提起本件訴訟，以尋求行政救濟。
三、於原告與系爭處分相對人中油公司，就系爭處分係處於利害關係相反之情形下，承認原告具有「利害關係人」身分，得以尋求行政救濟，不僅符合行政救濟之制度目的，更是 鈞院積極扮演違法行政之司法審查者角色的具體實踐：
（一）就系爭處分，原告與系爭處分相對人中油公司，係處於利害關係相反之情形：按系爭處分係撤銷系爭三座儲槽歷年來定期檢查之合格、限制合格處分。而針對系爭處分，中油公司身為系爭處分之相對人及基於儲槽業主之身分，不僅未對系爭處分表示任何不服，甚且執系爭處分作為與原告間其餘爭執中之攻擊方法，例如於民事訴訟中（臺北地方法院八十九年國貿字第七號），執系爭處分主張儲槽有瑕疵，解除契約、請求返還工程報酬及損害賠償等。反之，原告等自始主張儲槽並無瑕疵，故系爭處分撤銷歷年來儲槽之合格、限制合格處分，顯係違法，並循行政爭訟途徑，爭執系爭處分之合法性迄今。
（二）在前述利害關係相反情形下，承認原告得以「利害關係人」身分，尋求行政救濟，正屬符合行政救濟目的，更是肩負審查違法行政職責之 鈞院，所應積極任事而責無旁貸：
⒈按行政救濟之目的，主要無非在藉由行政法院對違法行政行為從事司法審查，
以匡正行政機關之違法，進而保障人民權利。是以，在系爭處分相對人中油公司不僅明白地不對違法之系爭處分加以爭執，甚且反而利用違法之系爭處分而對原告主張權利情形下，如不承認原告具有利害關係人身分，進而認定原告並無提起行政救濟之權利，則 鈞院不啻正是放棄積極扮演違法行政之司法審查者之職責，更是放任漠視違法行政行為之存在，而此絕非法治國家應有之情形。尤其如認原告不得提起本件救濟，而任令系爭處分相對人中油公司執違法的系爭處分，恣意地在與原告之其他訟爭中自由運用，並因所謂行政處分「公定力」緣故，致使民事訴訟之法官等亦根本無權且不能對爭處分進行司法審查而必須受到系爭處分之限制時，則對原告而言，其所受到之不公平處遇，已非筆墨所得形容。
⒉相對於此，承認原告利害關係人身分，而給予尋求行政救濟之機會，毋寧正是
鈞院積極扮演違法行政行為之司法審查者之具體表現，更屬符合行政救濟之目的甚明。
四、關於利害關係人，鈞院八十九年訴字第一一八一號判決揭示「係以具有法律上之利害關係，換言之，其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者為限」。今查，原告等係為系爭儲槽之建造商，如儲槽歷年來定期檢查之合格．限制合格處分未遭被告撤銷的話，則可認定原告所製造儲槽符合法規標準，並可安全運轉而絕無瑕疵；但是，因系爭處分之存在，而使前述合格等處分遭到撤銷，已馬上造成原告所承造儲槽成為不可安全運轉而被認定有瑕疵，則此顯已對原告之權利（即向儲槽業主中油公司請求工程尾款等權利）造成直接損害。同時，因系爭處分之存在，亦使原本商譽卓著之原告，亦因此而直接立即受到商譽上之損害。蓋所承造之儲槽竟遭主管機關撤銷以往檢查合格、限制合格之處分，當已直接造成原告商譽（法律上利益）之受有損害甚明。
被告主張：
一、按自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願，為訴願法第十八條所規定。所謂利害關係，係指對現已存在之權利或合法利益有影響關係而言。利害關係乃指法律上之利害關係，即受處分人或第三人因行政機關之公權力行為致權力或法律上利益受損害，不包括事實上之利害關係在內，改制前行政法院著有五十年度判字第三六號、五十五年度判字第三○一號及七十五年度判字第三六二號等判例可資參照。
二、查本案依勞工安全衛生法第八條第一項規定：「雇主對於經中央主管機關指定具有危險性之機械或設備，非經檢查機構或中央主管機關指定之代行檢查機構檢查合格，不得使用；其使用超過規定期間者，非經再檢查合格，不得繼續使用。」係課予「雇主」中油公司負擔「義務」，規定「雇主」對系爭三座儲槽之使用非經檢查合格不得使用勞工使用之；又因代行檢查機構即中油公司未依規定執行代行檢查業務，故將代行檢查機構中油公司執行永安廠系爭三座LNG 地下儲槽歷次代行檢查「合格」、「限制合格」違反規定之檢查結果判定予以撤銷，以維護勞工安全。本件系爭處分相對人為「雇主」中油公司，系爭儲槽承攬人及建造之原告等對系爭處分，尚難謂存在任何「權利」或「合法利益」。
三、原告等主張與中油公司，就系爭處分係處於「利害關係」相反，認具有「利害關係人」身分云云，依勞工安全衛生法第八條之規定，系爭三座儲槽未經檢查合格，「雇主」中油公司不得使勞工使用，故對未經檢查合格之該等儲槽，以身為該三座儲槽之承造者、中油公司包商之原告等，使該三座儲槽符合法令規定之立場與「雇主」中油公司並無「相反」之情形。
四、原告等主張具利害關係相反，符合擴大利害關係人範圍之趨勢乙節，依行政法學學者蔡茂寅老師，對擴大利害關係人範圍等但書之揭示：「在利害關係相同之場合，除非在權力保護上絕對必要，否則仍以由相對人提起訴願」，因本件原告等為不適格之當事人，且使系爭三座儲槽符合法令規定之立場未有「相反」之情形下，顯已不符合所辯擴大利害關係人範圍之要件。
五、原告等主張系爭處分造成其與中油公司合約爭議乙節，查系爭處分前，中油公司已向原告等主張解除契約及請求損害賠償在案。又據中油公司對媒體表示得知，原告等已與其簽訂「永安液化天然氣儲槽檢修和解前置協議書」（PreliminaryAgreement；下稱檢修協議書），保證系爭三座儲槽保冷層保壓三十日。據此，系爭三座儲槽原告等如依檢修協議書實施開槽檢修，似無所提之爭議。
六、原告等主張其與中油公司間就系爭三座儲槽，存有因承攬契約而提起之民事訴訟，認有利益受損，有權提起行政訴訟乙節：
（一）依行政法院歷來見解以觀，有關反射利益不得提起行政訴訟：⒈改制前行政法院六十一年裁字第一三七號判例：「查政府拆除違章建築物，旨
在謀求公共利益，非為保護土地所有權人之私權，故違章建築之所有人或使用人，認為拆除違章建築之處分為違法或不當者，固得請求行政救濟。而土地所有人則不得因主管官署不為拆除處分，提起訴願或行政訴訟，良以土地所有人要求拆除地上他人之違章，其目的在於收回土地，純屬私權範圍，如有爭執，應循民事訴訟程序，以求解決，要無請求行政救濟之餘地」。本案依勞工安全衛生法相關法令對雇主所為之行政作為，對象為雇主中油公司，旨在保障「勞工」安全與健康，防止職業災害發生，查與原告等就中油公司間因承攬契約之民事訴訟，認有權提起行政訴訟，以免影響其基於承攬人地位，享有取得工程報酬受損之主張顯有不同，且對該屬反射利益之主張，依前揭判例要無請求行政救濟之適用。
⒉有關行政作為是否應考慮原告等之商譽及合約系爭之損失：
⑴按行政程序法第十條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範
圍，並應符合法規授權之目的。」查本案依勞工安全衛生法相關法令對雇主所為之行政作為，其目的係在保障勞工安全與健康，並防止職業災害發生，故原告等認對其商譽造成傷害及合約爭議致反射利益受損失之主張，因非屬勞工安全衛生法相關法規授權之目的，已逾越法定之裁量範圍。
⑵退萬步言，如執行行政作為應考量其商譽及合約等商業行為，則是否應對不
同之合約內容訂定不同標準，如此將無法確保勞工安全與健康，更有違反原立法意旨。現今，原告等以合約工程報酬未完全取得，主張有「利害關係人」之適用，並據以主張有權提起行政訴訟。惟依此一論點，系爭處分前，如原告等於系爭儲槽建造完成時，已取得該工程完成之合約報酬，並完成合約義務，即無「利害關係人」之適用，故原告所謂之「利害關係人」係繫於私法合約完成與否，而與公法上之行政作為無關，故該論點與行政訴訟所謂「利害關係人」顯有不同。
理 由
一、原告三菱重工業股份有限公司代表人於訴訟中變更為松浦重治，經其於九十二年五月二十三日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第四條第一項、一百零七條第三項所明定。
三、次按「不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分之人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」改制前行政法院七十五年度判字第三六二號判例著有明文。人民對行政機關之違法處分提起行政訴訟，必其受損害之權利與主張違法之行政處分有直接之因果關係始得為之（改制前行政法院七十八年度判字第四七五號判決參照）。行政處分受處分人以外之第三人有無得以主張自己的權利受違法損害之「訴訟權能」，則需就有無以保護該第三人利益為目的之「保護規範」存在定之，判斷一法規範是否為「保護規範」時，除應解釋該當法規範立法者所追求之目的外，亦應考量受保護法益之類型，以及受法規範影響之人的範圍得否個別化等因素，而為綜合的考量，第三人如僅屬所謂的「反射利益」受損害時，即不足以作為得於行政訴訟主張自己的權利受違法損害之「訴訟權能」。就本件而言，按「雇主對於經中央主管機關指定具有危險性之機械或設備，非經檢查機構或中央主管機關指定之代行檢查機構檢查合格，不得使用；其使用超過規定期間者，非經再檢查合格，不得繼續使用。」為勞工安全衛生法第八條第一項所明定，該法規範之目的係在「防止職業災害，保障勞工安全，與維護勞工健康」，鑑於危險性之機械或設備有導致重大職業災害之虞，而課予雇主非經檢查合格不得使用之義務，因此該機械或設備不論檢查合格或不合格，對雇主以外承攬建造之第三人而言，僅存在減少或喪失享有承攬報酬之「反射利益」而已，尚難認有勞工安全法上訴訟權能之存在，第三人就該行政處分僅能認具有經濟上、事實上之利害關係，難認為承攬人之權利或法律上利益，因該行政處分之作成而受到侵害即乏勞工安全法上訴訟權能之存在。
四、再就本件原處分而言，被告係依修正前勞工安全衛生法第六條第二項（現行法第八條第一項）規定授權中油公司就該公司所屬之事業單位代行檢查業務，有被告七十七年六月三十日台七十七勞檢二字第一四三○八號函影本可稽。嗣因認代行檢查機構中油公司未依規定實施內部檢查，而以系爭九十年十月三十一日台九十勞檢二字第○○四九八四九號函，將中油公司執行所屬永安廠系爭三座地下儲槽歷次代行檢查「合格」、「限制合格」之違規檢查結果判定予以撤銷，此由原處分所載撤銷理由「貴代行檢查機構既經本會授權執行代行檢查業務，本應依原核定之「替代內部檢查」方式及本會八十六年九月三日以台八十六勞檢二字第○三七六四二號復函有關「保冷層僅可權宜吹驅氮氣」之意旨，執行該三座儲槽定期檢查之代行檢查職務，惟揆諸前開各次檢查，貴代行檢查機構卻昧於規定，於實施耐壓試驗及保冷層氣體分析，均對保冷層採達續吹驅氮氣，另對儲槽被高度懷疑有洩漏可能之異狀，復未依規定實施內部檢查，竟分別判定「合格」或「限制合格」，其所執行代行檢查業務顯有不當。」觀之甚明，即撤銷「未依規定程序所為之檢查結果」，至於原告承攬施工完成之結果，是否與契約約定合致，並非原處分所需過問，而代行檢查機構中油公司就其「未依規定程序代檢」一節並未爭執，則為第三人之原告自無任何權能代位原告主張「已按被告規定程序執行代檢」，是原告起訴顯亦為當事人不適格，至所舉最高行政法院判決先例核與本件並不相同，且非判例，自不足以拘束本件。
五、原告雖又主張略以依學者主張在處分相對人利害關係相反之場合，擴大承認利害關係人之範圍，不僅對人民之權利救濟具積極正面之意義，亦可避免所謂利害關係人之權益將缺乏救濟之機會一節，惟查，本件案外人中油公司為系爭三座儲槽之所有人即為定作人，而原告則為其承攬建造人，雙方均負有使系爭三座儲槽符合法令規定之義務，故原告等與中油公司間之利害關係並無相對或競爭衝突的情形，原告主張其與中油公司利害關係相反乙節，並不足採，
六、另就原告所稱原告等與中油公司基於系爭契約之法律地位確因系爭處分而受影響；並且基於系爭契約之權利或法律上利益，亦因系爭處分而直接受有損害，惟查，關於原告等與中油公司間之契約如何約定，原告等有無依約給付，其給付有無瑕疵等，均屬其債務履行問題，要非行政法院所應審究之範圍，且依原告所述，兩造間早已在本件九十年十月三十一日為處分前，即已就其合約爭執聲請仲裁，經仲裁判斷後，中油公司又於八十九年間，對本件原告起訴請求返還價金及損害賠償，繫屬於臺灣臺北地方法院八十九年國貿字第七號民事事件審理中，有原告提出之仲裁判斷書、中油公司民事補充理由（十九）狀等件影本附卷可參，是並非因本件行政處分致原告之權利受損而生民事訴訟事件甚明；至原告所稱中油公司在該事件中以本件處分據以主張原告等之承攬存有不合格之瑕疵一節，核屬其訴訟上之攻擊防禦方法，是否可採，應由民事法院認定，且民事法院與行政法院本得各自認定事實，非必受他法院認定之拘束，原告據此主張其有法律上之利益，亦無可採。
七、綜上所述，原告既非系爭處分之相對人，亦不屬於因行政處分之效力而直接受影響之法律上利害關係人，基於撤銷訴訟係以主觀權利保護為目的，而要求人民須因行政處分而權利受侵害始得提起，原告在此並無適法之權源得起訴請求撤銷系爭處分，則原告提起本件撤銷訴訟即不具備當事人適格，訴願決定以不受理原告之訴願，並無不合，原告之訴為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審判長法官 張瓊文
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 三 日
書記官 楊子鋒附表：
一、關於Ｔ─一○四及Ｔ─一○六LNG地下儲槽部分：
（一）八十六年十二月五日第一次定期檢查「合格」之處分。
（二）八十七年七月二十二日第二次定期檢查「限制合格」之處分。
（三）八十八年一月二十日第三次定期檢查「限制合格」之處分。
二、關於Ｔ─一○五LNG地下儲槽部分：
（一）八十六年十二月五日第一次定期檢查「合格」之處分。
（二）八十七年七月二十二日第二次定期檢查「合格」之處分。
（三）八十八年五月十二日第三次定期檢查「合格」之處分。
（四）八十九年六月三十日第四次定期檢查「合格」之處分。