臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二七三六號
原 告 甲○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因確認徵收處分失效及無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣交通部公路總局（本院按：上開機關前身為「台灣省公路局」，於民國八十八年七月一日因台灣省政府組織及業務精簡，改隸交通部，嗣「交通部公路總局組織條例」於民國九十一年一月二十一日公布，並報奉行政院核定自民國九十一年一月卅日施行，機關全銜復更名為「交通部公路總局」）為辦理台九線98K+034~101K+350路基拓寬工程需要，前經台灣省政府於民國（下同）八十年四月二十日以八十府地二字第三七八四七號函核准徵收原告所有坐落（重測前）宜蘭縣○○鎮○○段武荖坑小段五─一六四、五─一六五、五─一六六地號等土地，且一併徵收五─一六四、五─一六五、五─一六六地號上附屬特殊構造物及農作改良物，被告乃於八十年五月十四日以八十府地用字第四二一八八號公告徵收。
二、惟上開原告所有建築改良物之主體建物部分，因道路邊界爭議，查估時無法確知深入建物何處，故於土地徵收公告時未一併查估，公路總局第四區養護工程處受計畫進度之限制，仍逐步進行施工。
三、原告嗣於九十年十二月二十四日向被告宜蘭縣縣長陳情表示：徵收補償費尚未領取，公路總局卻已施工，且被告已將徵收補償之提存款自宜蘭地方法院取回，宜蘭縣縣長乃裁示，其他所屬工程範圍內尚未徵收之部分請被告所屬地政局協調公路局重新查估補償，地政局乃於九十一年一月二日邀集原告、羅東地政事務所以及交通部公路局第四區工程處進行協商，並於同年越十五日派員進行補估。
四、被告嗣以九十一年三月十五日府地二字第○九一○○三○四九○號函公告徵收原告所○○○鎮○○里○○○路二四─四號建築改良物一部分，並訂於同年四月二十六日發放補償費。
五、原告不服上開被告對建築改良物徵收補償公告，於九十一年五月十三日向被告提出訴願書，經被告以九十一年六月二十七日府地二字第○九一○○五四七五一號函送內政部，並依法答辯。
六、但由於原告訴願書之記載內容，為以下之主張：⑴被告八十年五月十四日八十府地用字第四二一八八號徵收公告作成後，被告
機關並末測量查估原告被徵收建築物之面積，因此補償費無法決定，也無後續發放或提存手續之踐行，因此原徵收處分「失效」（原告有時將「無效」與「失效」二字混用，本院依其主張之真意，認為原告是主張徵收處分「失效」）。
⑵被告九十一年三月十五日府地二字第○九一○○三○四九○號函徵收公告乃
是依據「已失效力之徵收案，而對原告建築物之再次重新徵收」，為一個新的徵收處分，該徵收處分亦屬「無效」。
內政部因此認為原告之真意是主張二次的徵收處分均「失效」，故於九十一年七月十二日以台內訴字第○九一○○○五五一七號函認本件訴願案係提起確認徵收失效之行政訴訟，移交本院審理。
貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、確認被告宜蘭縣政府八十年五月十四日八十府地用字第四二一八八號公告徵收失效。
Ｂ、確認被告宜蘭縣政府九十一年三月十五日府地二字第○九一○○三○四九○號公告徵收無效。
Ｃ、確認原告所有坐落宜蘭縣○○鎮○○段武荖坑小段五─一六四、五─一六五、五─一六六地號等土地及地上物之徵收失效（或「無效」）。並確認原告對各該土地及地上物所有權存在【註：此項請求實質上僅是前二項請求內容之重覆記載而已】。
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、系爭土地係於八十年五月十四日經被告宜蘭縣攻府公告徵收，公告期間為三十日，至同年六月三十日屆滿，被告未於公告期滿後十五日內或標準地價評議委員會評定後十五日內將徵收補償費發給原告，被告八十年五月十四日八十府地用字第四二一八八號公告自屬徵收失效：
１、公告期間，原告以該路段拓寬後之道路距原告所有之房屋門口過近（約七十公分），出入易生危險，且系爭土地及地上物補償費偏低，曾以書面向被告提出異議。詎原告之異議尚未獲妥善處理，被告竟於八十年八月二十一日致函原告，謂系爭土地暨地上物業經公告徵收，「至本（八十）年六月十三日期滿，依法確定徵收，前經本府通知具領補償費，惟因台端對附帶徵收地上物之補償費提出異議，嗣經本府複估（補償費）完竣，茲再訂於主旨所敘時問及地點（指八十年八月二十九日上午九時三十分在該府地政科地用股）辦理補償費發放…逾期若未領取將依法提存法院」云云。
２、逾二月，被告又另於十一月十九日函告原告：「台端前於本府徵收公告期間對地上改良物之查估補償費額提出異議，經本府依法提交本縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十年第四次會議評定結果，照本府及各需地機關之查估結果通過，並報奉台灣省政府地政處同意備查，完成法定程序在案。茲定如主旨所敘時間及地點（按指八十年十一月二十七日上五九時至下午三時在宜蘭縣縣政府地政科地用股）辦理補償費發放…逾期若未領取將依法提存法院」等情。
３、嗣被告以因找不到中心樁而不知徵收範圍至何處，並於測量尚未確定既將償費提存，而原告以測量尚未確定係未完成徵收程序而請求將提存款撤銷。而被告以「被徵收土地測量分割界線（按指都市計畫徵收範圍與地籍線之界線）尚有爭議，致暫無須提存」，乃將原已提存於法院之所謂補償費取回，即本件自始未提存。
４、換言之，被告並未在徵收公告期滿後十五日內或甚至在標準地價評議委員會評定後十五日內實際將補償費發給原告或提存於法院由原告收取，而待在公告期滿及標準地價評議委員評定後之第十一年（九十一年五月二十三日）始通知原告謂被告已於九十一年三月十九日依土地徵收條第二十六條及內政部函頒「土地徵收未受領補償費保管辦法」第五條之規定，將所謂應發給原告之補償費繳存台灣銀行宜蘭分行之「宜蘭縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶」（以下簡稱徵收補償費保管專戶）保管，依上開規定，視同補償完竣云云。
Ｂ、徵收補償費於徵收公告期滿後十五日內，亦未於標準地價評議委員會評定後十五日發給完竣，故被告徵收系爭土地核准案從此失其效力：
１、按「徵收土地應補償之地價及其他補償費應於公告期爽．後十五日內發給之。但因實施國家經濟政策或舉辦第二百零八條第一款第二款或第四款事業徵收土地，得呈准行政院以土地債券搭發補償之」土地法第二百三十三條定有明文。又按「需用土地人不依土地法第三六八條第一項（舊法）規定於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便便徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案自應解為從此失其效力。土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」司法院三十三年度院字第二七○四號解釋亦著有明文，再按「二、需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內因對補償之估定有爭議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。三、徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，應由主管地政機關即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其限期酌量實際情形定之，但不得超過土地法第二百三十三條所規定十五日之期限。」司法院大法官釋字第一一○號解釋復著有明文。另按「被上訴人縱拒簽該切結書，或不去領取該補償費，亦不影響其依法得領取被徵收土地補償費之權利，上訴人僅因其拒簽即拒發補償費，且遲至八十六年三月十四日方予以提存，距其得領取時之七十九年六月二十五日達近七年之久，早已超過土地法第二百三十三條所規定之十五日期限甚多，其提存不生清償之效力。」（最高法院八十九年度台上字第一一五八號判決。）
２、本件徵收案係於八十年五月十四日公告既有如前述，而土地徵收條例又係於八十九年二月二日始經總統令制定、公告生效，則土地徵收條例之規定，於本件自無適用之餘地。如前所述，被告並未於徵收公告後十五日內，亦未於標準地價評議委員會評定後十五日內將徵收補償費發給原告或提存於法院由原告收取，而係遲至十一年後之九十一年始將徵收補償費繳存台灣銀行宜蘭分行之徵收補償費保管專戶，揆諸上引土地法第二百三十三條之規定、司法院院字第二七○四號解釋、司法院大法官釋字第一一○號解釋及最高法院八十九年度台上字第一一五八號判決，其繳存保管專戶自不生清償之效力，從而本件被告徵收系爭土地核准案應從上開十五日之法定期間過後即失其效力。
Ｃ、被告八十年五月十四日四二一八八號公告未徵收至原告之房屋。
１、查本件徵收機關於原告部份，被告固曾於法定期問內通知原告領取補償費。惟其數額僅及於土地而不及於建築改良物（建築物）且土地補償之範圍亦有錯誤，此有下列事實可稽：
ａ、徵收公告所示台九線道路，其道路邊線尚未及於原告之建物（請被告提供徵收相關文件含八十五年八月二十五日製作之土地及建物現況圖以及重測○○○鎮○○段武荖坑小段之地籍圖（即日據時期台北州蘇鎮新城圖十一幅之內第九號）與重測後同範圍之地籍圃，以上三種圖之比例均應為一二○○分之一原圖或二原圖以利核對），是建物所座落之土地，有若干面積未計入徵補之範圍，遑論建物本身。
ｂ、原告所有如訴之聲明之土地於徵收後，所有人已變更為公路局。原告與公路局間曾就該等土地與原告所有之另三筆土地（○○○鎮○○段武若坑小段五之四、五之九十、五之一二三）之界址於台灣地方法院簡易庭進行確認之訴，以確定台九線道路拓寬工程所徵收之原告土地是否及於本件原告訴之聲明所載土地上主建物之基也在訴訟進行中，公路局於人十七年一月十三日言詞辯論期日曾自認「當時（按指徵收公告前）中心樁找不到，所以界線不清楚，所以查估即就附屬部分，主建物未查估（按徵收公告前，徵收之土地及地上物均應先行查估，此觀原證二宜蘭縣政府公公告事項欄第七項自明），但地政事務所去測量後（按指宜蘭羅東鎮地政事務所在徵收後之八十年十二月四日入一羅地二（3）字第八四九四號函所為之測量），就該主建物應該拆除，非未查估主建物。然則，本件土地徵收前，公路局未依規定就該系爭主建物進行查估，以確定主建物及其座落之部分基地之補償費，彰彰明甚。縱而原告主張被告於徵收公告期滿後通知原告領取補償費，未包括主建物及其座落之部分基地乙節，非無所本。被告未就系爭之建物及其部分座落基地給予徵收補償既有如前述，則其主張係在徵收範圍而予以拆除，無異承認徵收補償之地價及其他補償費未於徵收公告期滿後十五日內發給完竣。揆諸前引土地法之規及司法院之解釋，被告所為之徵收，自已失其效力。
Ｄ、再按「確認徵政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律利益者，不得提起之，」固為行政訴訟法第六條第一項所明定，本件核准徵收案已屬失效既有如前述，則系爭土地及地上物仍為原告所有，惟被告及公路局均認為已辦理徵收完畢取得所有權，且業已準備在系爭土地上施工，是原告之權利顯有受該失效之行政處分即徵收系系爭土地核准案侵害之危險：此種危險唯法院之確定判決得除去之，依行政訴訟法第六條第一項之規定，自得訴請確認徵收系爭土地核准案失效及地上物公告失效。
Ｅ、另按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者始得提起之。」同法同條第二項亦定有明文。第查原告已於九十一年二月二十二日就本件確認被告八十年五月十四日八十府地用字第四二一八八號公告徵收失效並請求返還系爭土地：又於九十一年四月十二日向被告申請確認及確認被告九十一年三月十五日府地二字第○九一○○三○四九號公告徵收失效，徵收失效乙事，而被告均予駁回。故原告提起本件確認之訴，衡諸此項規定，亦非法之所不許。又按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行‧‧‧。」行政訴訟法第一百十六條第二項定有明文。本件原告之系爭房屋，如前所述，被告即將進行拆除，拆除後將難以回復原狀，而若被告不予拆除，於系爭台九線道路之拓寬工程影響極為有限，又與本件相連且相距不到五○○公尺之冬山路段於日前才進行徵收前置作業，尚未辨理徵收，故本件之裁定停止不影響道路開闢。又本件於八十年公告至今已延宕十一年之久。公路局與被告均任其延宕未見積極徵收，故並無急迫性。另據被告九十一年七月十日府地二字第○九一○○七九四五一號函「已同意本件之徵收效力徵收補償問題……俟台北高行政法院判決確定後再依其結果辦理」。故台九線是以被告之本件行政處分在判決確定前以暫不執行為宜。
二、被告部分：
Ａ、被告八十年五月十四日八十府地用字第四二一八八號公告徵收並無失效問題：
１、查徵收土地地價補償標準，依平均地權條例第十條規定，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。又八十年五月公告徵收當時適用之土地法第二百三十三條規定，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。如未在法定期限辦理發放，依司法院大法官釋字第一一○號解釋，徵收從此失效。上述規定及解釋意旨，指徵收公告期滿十五日內未通知被徵收土地或土地改良物所有人領取補償費，徵收從此失效而言。
２、原告所有徵收土地之地價補償及附屬特殊構造物及農作物之補償，前經被告依法公告，公告期間為八十年五月十五日起至同年六月十三日期滿），公告期滿後以八十年六月十九日八十府地用字第五三六四二號函通知原告於六月二十七日至台灣土地銀行蘇澳分行領取補償款，原告拒絕領取，被告乃於民國八十一年以八十一年度存字第二三八號提存書將該款提存宜蘭地方法院。
３、綜合上開說明，被告通知原告在八十年六月二十七日至台灣土地銀行蘇澳分行領取補償費，係在徵收公告期滿十五日內（即在八十年六月二十八日）前為之，因原告未於指定日期前往領款，拒絕領取，被告依同法第二百三十七條規定辦理提存完成補償程序，依上開規定，應無徵收失效問題。
４、民國八十年十月六日原告陳情新城段武荖坑小段五─一六四、五─一六五、五─一六六地號徵收面積與實際面積不符，申請重新訂定界址，羅東地政事務所於八十二年二月四日以八二羅地二字第八八五號函告原告徵收○○○鎮○○段武荖坑小段五─一六四、五─一六五、五─一六六號三筆土地徵收分割線與徵收範圍相符。其間被告於民國八十一年以八十一年度存字第二三八號提存書將原告應領之補償款提存於宜蘭地方法院，嗣後，恐確定界址爭議多年仍懸未解決，原告應受補償款逾十年仍未領取有收歸國有之虞，應原告之申請向宜蘭地方法院申請取回提存物，經該院提存所八十一年六月十一日宜院嘉存民字第一○六五三號簡便行文表准許取回，被告基於維護原告權益取回提存款，僅係「徵收補償作業未完成法定程序而已，被告既依法在徵收公告期滿十五日內，即八十年六月二十七日假台灣土地銀行蘇澳分行發放補償費，徵收效力並無失效問題」。故原告聲請確認被告八十年五月十四日八十府地用字第四二一八八號公告徵收失效，顯不可採。
Ｂ、被告九十一年三月十五日府地二字第○九一○○三○四九○號函公告主體建物補估公告徵收，依法有效：
１、民國八十五年新城段武荖坑小段辦理地籍圖重測，原告對其徵收賸餘新城段武荖坑小段五─四、五─九○、五─一二三地號土地與徵收同段五─一
六四、五─一六五、五─一六六地號道路路線重測前後地籍圖經界認有偏差異議，被告於八十六年召開蘇澳鎮地籍圖重測區土地界址糾紛協調會予以仲裁：「依省政府地政處土地測量局經於實地協助指界結果所設定界標，為雙方之重測地籍界線。本案面臨新馬都市○○道路部分依實地原樁位成果施測。」。
２、原告不服向法院提起確定土地界址訴訟，經宜蘭地方法院八十六年度羅簡字第一八八號民事判決，駁回原告之訴，原告不服提起上訴（八十七年度簡上字第二九號），法院尚在審理中，惟需用土地人礙於徵收土地計畫書計畫使用期限預定九十年六月完工之限制，陸續動工，原告於九十年十二月二十四日面見縣長請求協處，縣長裁示事項第二點「其他屬工程範圍內尚未徵收之部分，請地政局協調公路總局重新查估補償」，被告乃參考內政部土地測量局九十年九月二十五日送宜蘭地方法院補充之鑑定圖說之界址，請需用土地人交通部公路總局第四區養護工程處及羅東地政事務所劃定拆除線，依「宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」尚未查估補償之主體建物予以補估，並以九十一年三月十五日府地二字第九一○○三○四九○號公告，公告期間為九十一年三月十五日起至同年年四月十四日止，並通知原告應於九十一年四月二十六日至台灣土地銀行蘇澳分行領款，被告辦理地上物前查估補償於九十一年一月十五日派員前往實地查估，原告認有漏估，陳情複估，被告分別於同年五月九日、七月二日再派員複估，並於同年八月十六日派員至現場逐項清點說明，已無漏估項目，被告以九十一年八月二十日府地二字第○九一○○九四○七九號函通知原告在同年八月三十日前洽被告地政局用地課領取補償費，原告拒絕領取，被告爰依土地徵收條例第二十六條第一項規定，於九十一年九月五日將補償費繳存於被告設於臺灣銀行宜蘭分行之「宜蘭縣土地徵收未受領之補償費保管專戶」保管，完成補償程序，原告對徵收範圍內土地改良物之權利義務依法應已終止。
３、本項主體建物之補估線係八十年查估時，無法確知道路邊線深入至建物何處，故尚未查估，並非徵收效力不及建物，此觀臺灣宜蘭地方法院八十六年度羅簡字第一八八號判決事實及理由第三點所載證據調查結果甚明。故補估之徵收公告係台灣省政府八十年四月二十日八十府地二字第三七八四七號函核准徵收之延伸，該行政處分自屬有效。原告如認徵收失效，為何同意被告補估，且對補估內容陳情有遺漏囑派員複估，故其所訴顯自相矛盾。
Ｃ、原告請求裁定停止被告九十一年三月十五日府地二字第九一○○三○四九○號公告徵收系爭地上物之程序：
１、查原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依申請裁定停止執行。但於公益有重大影響或原告之訴在法律上顯無理由不得為之。行政訴訟法第一百十六條第一項、第二項亦定有明文。上開規定所謂難以恢復之損害，指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上如為執行可認達到回復困難之程度而言（陳大法官計男著行政訴訟法第一百三十二頁參照）。
２、簡言之，難以恢復之損害應依客觀之事實認定之，非聲請之主觀認識為準；而是否有急迫情事，應由聲請停止執行目的及時間性考量。本案土地徵收係因道路邊界爭執應徵收建物深度問題，並非不及於建物，經需用土地人及羅東地政事務所實測拆除線結果予以補估公告，且補估標準係依補估當時「本縣興辦公共設施用地房屋拆遷補償標準」辦理，對原告損害業以金錢填補，自不發生難以回復之損害，其聲請停止執行，不符停止之要件。且聲請停止執行之標的物，業於九十一年十月十三日由原告自動拆除完竣而滅失，已無聲請停止執行之必要。
Ｄ、關於徵收處分失效之相關法律規範，被告補充如下：
１、徵收處分依法生效後，關於徵收補償費之給付，原依土地法二百三十三條規定，應於公告期滿滿後十五日發給之。補償費發給完竣時，被徵收土地之所有權即屬需用土地人所有，徵收隨即完成。如徵收補償費未於公告期滿後十五日內發給被徵收人時，效力如何土地法並未明定，惟依司法院院字第二七○四號解釋、大法官釋字第一一○號解釋：需用土地人不於公告期滿後十五日內，將應補償地價及其他補償費額交主管地政機關發給完竣者，徵收土地核准案自應解為從此失其效力。又大法官釋字第四二五號解釋更指明：「規定徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，土地法第二百三十三條明定補償費應於『公告期滿後十五日內』發給。此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守」。
２、申言之，依此等解釋，土地徵收時，應補償之地價及其他補償費，除於公告期間內因有對補償異議，經依法提交復議等外，如未於徵收公告期滿後十五日內發給完竣者，則因徵收公告而生對於被徵收土地權利凍結之效力，將從此不復存在。又徵收補償費縱有因復議而重新評議者，於重新評議後亦應限期發給土地所有權人，其期限原則上亦不得超過土地法規定之十五日，否則徵收土地核准案，應即失其效力。再者，土地徵收條例制定公布後，其已納入上開解釋之意旨，明定徵收補償費期給付時之效力。依同條例第二十條第三項明定：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。但有下列情形之一者，不在此限：一、於公告期間內因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依第二十二條規定提交地價評議委員會復議者。二、經土地所有權人同意延期繳交有案者。三、應受補償人拒絕受領或不能受領者。四、應受補償人所在地不明者。」本件原告應領之補償費，需用土地人交通部公路總局第四區養護工程處已於公告期滿十五日內撥付至代發行庫─台灣土地銀行蘇澳分行備發，被告亦通知原告在八十年六月二十七日至該行庫領取補償費，祇因原告認補償費太低或訴求退縮路權免予徵收，而拒絕受領，並非被告未依限發給，依上開解釋及土地徵收條例規定之，本件土地核准徵收，並未失效。否則任令被徵收土地所有權人以某種原因拒絕領取補償費，即判定核准之徵收失效，已影響公益及行政處分之穩定。
３、徵收公告完畢後十五日內補償費未發放或提存完畢核准徵收之效力如何最高法院八十九年台上字第一一五八號著有判決：「徵收公告確定後，理應依土地法之規定，儘速將土地補償費發放，如被徵收土地者有拒領或未領，亦應依法提存之，以達需用土地徵收早日確定之目的。上訴人僅因其拒簽即拒發補償費，且遲至八十六年三月十四日方予以提存，距其得領取時之七十九年六月二十五日達近七年之久，早已超過土地法第二百三十三條所規定之十五日期限甚多，其提存不生清償效力。是．．．顯有不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費發給完竣之情事，依上開土地法第二百三十三條規定，司法院院字第二七○四號及大法官會議釋字第一一○號解釋，上訴人台中縣政府徵收系爭土地核准案應從此失其效力。」最高行政法院九十年判字第六六○號判決亦有相同意旨。
４、惟該二判決係個案判決而已。通說見解採行政院五十九年十二月一日令示：徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存請領，惟此項提存期間之規定，祇屬訓示性質，並非法定不變期間；市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對其土地徵收核准案之效力，並無影響及前行政法院五十七年判字第四七六號判例「司法院院字第二七○四號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言。本件並非需用土地人延不繳交補償地價及其它補償費，而係原告補償地價及補償費時拒不受領，被告官署不得已而予依法提存，其情形迥不相侔，自不容援引上開解釋，而主張土地徵收案失效」之見解。又土地徵收條例制定公布後，第二十六條第一項規定：「直轄市或縣（市）主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之之補償費，不適用提存法之規定。直轄市或縣（市）主管機關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起三個月存入專戶保管，並通知應受補償人。．．．」同條第五項規定：「前四項規定，於本條例施行前未辦竣提存之未受領補償費，準用之。」是逾期（公告期滿十五日內）未受領之補償費，均可依法於發給補償費之期限屆滿次日起三個月內存入專戶保管。
５、果如原告援引最高法院八十九年台上字第一一五八號判決指摘未在公告期滿十五日內將補償費提存法院，核准徵收自此失效，則土地徵收條例施行前未將補償費辦畢提存之全部徵收土地案，均失其效力，又何須再予制定第五項「前項規定，於本條例施行前未辦竣提存之未受領補償費，準用之」之規定。顯然該二判決尚未獲全體法界參採。又未受領之徵收補償費如未於此一法定期限內存入保管專戶時，依內政部八十九年十月十九日台內地字第八九七○四八六號函釋示，對於徵收核准案之效力，並無影響。其理由為：「如直轄市或縣（市）主管機關因故未及於法定期限內將未受領之徵收補償費存入保管專戶者，則被徵收土地或土地改良物之所有權人對其土地或土地改良物之權利義務並終止，需用土地人除有同條例第二十七條但書規定之情形外，尚無法進入被徵收土地內工作，然對該收核准案之效力，並無影響」。
６、本案系爭土地補償費既已通知原告在徵收公告期滿十五日（八十年六月二十八日）前一天（六月二十七日）領款，原告拒絕受領，被告於民國八十一年將補償費提存宜蘭地方法院，因恐界址爭訟多年仍未解決，原告之地價補償逾十年未領取，歸屬國庫，於八十一年六月十日取回，至民國九十一年五月二十三日以府地二字第九一○○五九○五一號函，將補償款繳存「宜蘭縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶」保管，雖繳存專戶保管時間已屆公告期滿十五日即八十年六月二十八日，有十年十個月二十七日之期間，依上開通說見解，該徵收核准案之效力並無影響，原告請求確認系爭土地核准徵收失其效力，顯不可採。
理 由
壹、程序方面：
一、在此首應說明者，原告在本案訴訟中另曾為程序上之聲請；請求本院作成「被告九十一年三月十五日府地二字第九一○○三○四九○號公告徵收系爭地上物停止執行」之裁定。
二、但此部分之請求內容，本院早已於九十一年十一月四日即作成九十一年度停字第九九號裁定，駁回原告同一內容之聲請，原告亦未就該裁定提起抗告表示不服，是以於本案中自無重為判斷之必要，爰在此先行敘明之。
貳、實體方面：
一、由於原告係請求確認⑴被告宜蘭縣政府八十年五月十四日八十府地用字第四二一八八號徵收公告失效以及⑵被告宜蘭縣政府九十一年三月十五日府地二字第○九一○○三○四九○號徵收公告無效（至於原告訴之聲明第三項僅是前二項訴訟聲明之重覆而已），因此針對有關確認徵收失效部分之請求，本院須先就原告得否依行政訴訟法第六條訴請確認「徵收處分失效」在程序上之判斷：
Ａ、就法律行為喪失效力之時點而言，「無效」與「失效」之涵義並不相同，前者係指法律行為自作成之初即屬不生效力，後者則指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向（事件發生後之）將來喪失效力。
Ｂ、其次，行政訴訟法第六條第一項規定，「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：⑴確認行政處分無效、⑵確認公法上法律關係成立或不成立、⑶確認已消滅之行政處分為違法等三類，從文義解釋而論，確認行政處分失效並可包括在上述⑵類之確認訴訟種類中（因為均是就一個過去已發生之歷史事實，要求法院為判斷）。
Ｃ、又行政訴訟法第二條規定，「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」，基於本條學理上稱為「概括管轄權」之規定，除憲法爭議以外之公法事件，除法律有特別之規定，均得於行政法院起訴請求救濟，因此，人民與行政機關間對行政處分是否「失效」發生爭議，且該當行政處分是否失效將對人民權利產生影響者，應開放訴訟救濟途徑。
Ｄ、因此本院以為，上開行政處分失效與否之爭議，應可藉由「因為行政處分失效」所形成法律狀態之確認來加以解決，人民可依行政訴訟法第六條第一項所定「確認法律關係成立或不成立」之訴訟類型尋求救濟。詳言之，提出「確認行政處分失效」訴訟者，應解為提起「確認自徵收處分失效事由發生時起徵收法律關係不存在」之「確認訴訟」。
二、本件確認訴訟是否具備訴之利益：
Ａ、按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，行政訴訟法第六條著有明文。又所謂具有「即受確認判決之法律上利益」（學說又稱確認利益），須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院二十七年度上字第三一六號、五十二年度台上字第一二四０號判例參照）。
Ｂ、確認行政處分失效之訴應解為「確認因徵收處分失效所生；徵收法律關係不存在」之訴，而依行政訴訟法第六條第一項之規定來救濟，已如前述。因此本類訴訟之確認利益，即須因行政處分失效是否不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。
Ｃ、本件原告主張：「其所有之土地經徵收為台九線（98K+034~101K+350）路基拓寬工程用地，惟因被告宜蘭縣政府是否逾越土地法第二百三十三條所定之補償地價發放期限，致徵收處分因補償地價發放逾期而失效，事後被告機關又重為徵收處分，該新為之徵收處分因違法而失效」云云。經查：
１、針對八十年間第一次徵收處分失效部分而言，如果原告主張有據，該徵收處分因此而失效，則系爭土地則得回復為原告所有，原告對於徵收處分是否失效具有法律上之利害關係，而此項爭議得經由行政法院之確認判決，使原告對於系爭土地之權利獲得終局之判斷，故應認為本件確認訴訟已具備確認利益。
２、又對於九十一年間原告所謂的「第二次徵收處分」而言，如依原告主張之邏輯形式，基於上述理由，同樣具有訴之利益。
三、然而基於下述理由，原告以上二項請求無理由，爰說明如下：
Ａ、針對確認「第一次徵收處分失效」部分，被告宜蘭縣政府欠缺擔任本案被告之當事人適格：
１、查本件徵收時有效之舊土地法（即三十五年四月二十九日修正公布者）第二百二十三條第一項第二款規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：．．．二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。」而現行有效之土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條復分別規定「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償地價，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」
２、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。
３、系爭土地係於八十年間公告徵收，當時之核准徵收機關為台灣省政府，宜蘭縣政府為補償機關。原告申請確認徵收失效，應向徵收核准機關請求確認，惟於台灣省政府業務組織精簡後，則應類推適用行政程序法一百十三條第二項之結果，向原核准徵收機關之業務承受機關─內政部請求確認（行政程序法第十三條第三項、訴願法第十一條參照）。
４、就此，本院曾於歷次審理程序中依法對原告行使闡明權，向原告表示徵收機關為內政部，而非宜蘭縣政府，並屢次詢問原告是否確定以「宜蘭縣政府」為被告，惟原告始終堅持以宜蘭縣政府為本案之被告，對之提起確認徵收處分失效之訴，則參照前揭說明，宜蘭縣政府並不具備本件之被告適格。
５、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。依此條文意旨，原告有關上述確認「第一次徵收處分失效」之請求，其逕以非徵收核准機關而欠缺被告適格之宜蘭縣政府為被告，訴請確認徵收處分失效，明顯不符合原告權利救濟之目的，而已構成「依其所訴之事實，在法律上顯無理由」，而本院進行言詞辯論後再予駁回，程序上更為妥適，亦無不可。另原告此部分請求既屬前揭行政訴訟法第一百零七條第三項「法律上顯無理由」之情形，則其餘實體主張，即無庸審酌，併此敘明。
Ｂ、針對確認「第二次徵收處分無效」部分，原告之請求亦屬無據。
１、首應指明，被告機關針對原告之訴願書為答辯，即表明其有拒絕「原告無效確認」之請求，而應認原告此部分起訴符合行政訴訟法第六條第二項之起訴要件。
２、按行政處分無效事由，規定於行政程序法第一百十一條各款中，即：
ａ、不能由書面處分中得知處分機關者。
ｂ、應以證書方式作成而未給予證書者。
ｃ、內容對任何人均屬不能實現者。
ｄ、所要求或許可之行為構成犯罪者。
ｅ、內容違背公共秩序、善良風俗者。
ｆ、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
ｇ、其他具有重大明顯之瑕疵者。
３、本案原告認定上開所謂「第二次徵收處分」無效之理由無非是：「在第一次徵收處分失效以後，該第『二次徵收處分』又再次徵收核准案外之地上物」云云。
４、然查：
ａ、上開處分本質上為「徵收補償處分」，而非「徵收處分」，針對原告系爭地上物所為之徵收效力早在上述第一次徵收處分作成時即已發生。
ｂ、而且被告機關在事務管轄上也沒有作成徵收處分之權責，更不可能為「徵收處分」。
ｃ、事實上如果原來第一次徵收處分無效、失效或因被撤銷而不存在，權責機關當然有權作成第二次徵收處分，不會因為第一次徵收處分失效，而影響新徵收處分之作成。是以原告原告主張之第二次徵收處分無效之事由，完全不符合行政程序法第一百十一條各款之構成要件，自難謂其主張有據。
５、又當上述第一次徵收處分被判定為「失效」，則在此基礎下之徵收補償處分當然也失所附麗，根本沒有另外起訴之必要。因此原告只要能獲得「上述第一次徵收處分失效」之勝訴判決，根本沒有再提有關「徵收補償」效力之相關行政爭訟，從此觀點言之，原告此一部分之訴訟亦顯然欠缺「權利保護之必要」，而不具實體權利保護要件，其訴亦屬顯無理由，爰併此敘明之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十九 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 黃清光
法 官 劉介中法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十九 日
書記官 林麗美