臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二八七三號
原 告 乙○○
丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○訴訟代理人 甲○○
丁○○被 告 臺北市政府地政處代 表 人 宋清泉處長）訴訟代理人 午○○
巳○○右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服台北市政府中華民國九十一年五月三十日府訴字第○九一○○二二二三○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、查國立台灣大學（下稱台灣大學）為興建校舍及規劃道路、庭園佈置（丙案）工程，需用台北市○○區○○段五小段一五四∣三、一五四∣四、一五五∣一、一五六∣一、一五七∣一、一五八、一五九、一六七、一七五∣一、二○二、二○
三、二○四、二○五、二○六、二○七地號等十五筆土地，前經台北市政府層報內政部轉陳行政院民國（下同）七十六年十二月二十八日臺內地字第五五九○二二號函准予徵收及一併徵收其土地改良物，且經被告台北市政府地政處以七十七年三月一日北市地四字第○九五六二號公告徵收。其土地部分之徵收補償費，被告於公告徵收期滿後以七十七年三月三十一日北市地四字第一五三七八號函通知原土地所有權人於七十七年四月十二日起至四月十四日止發放地價補償費，因部分土地所有權人逾期未領，該補償費業依土地法第二百三十七條規定提存於臺灣台北地方法院提存所待領，完成徵收補償之法定程序。
二、嗣原告等認系爭土地徵收後迄未使用，乃以八十九年十一月二十二日陳情書申請依都市計畫法第八十三條及行為時土地法第二百十九條之規定，照徵收價額收回台北市○○區○○段五小段一六三地號等八筆土地及同小段一五四∣三地號等十五筆土地，共計二十三筆土地。（其中上開陳情書所載台北市○○區○○段五小段一六三地號等八筆土地係屬台灣大學興辦農業試驗場園藝教學實習工程徵收用地，非屬本案工程徵收用地，另案處理中）上開十五筆土地或屬原告等所有，或為原土地所有權人之繼承人，分別如附表所示，被告於會同相關單位派員於八十九年十二月十四日實地勘查後，由台北市政府以九十年三月七日府地四字第九○○一八九三六○○號函陳報不予發還，經行政院九十年三月二十九日臺內地字第九○○五二一五號函核定同意照辦，被告於接奉行政院核定函後即以九十年四月十八日北市地四字第九○二○九六七九○○號函復原告等不予發還。原告等不服，向台北市政府提起訴願，台北市政府爰依訴願法第四條第八款及第十三條但書規定，以九十年十二月五日府訴字第九○○五七三二三○○號函移請行政院辦理。
三、嗣經行政院秘書處以九十一年三月六日院臺訴字第○九一○○八二二七八號函略以：徵收土地與申請收回被徵收土地係屬不同之處理程序，最高行政法院九十年度判字第九一六號判決，亦明示依土地法第二百十九條規定，請求收回被徵收之土地，應向市縣地政機關聲請，縣政府係受理請求發還被徵收土地之有權處分機關等語。行政法院對於人民依土地法第二百十九條申請收回被徵收土地之處分機關之認定，既尚未臻一致，不宜遽予變更。本件仍請台北市政府依法辦理。」將本件訴願案移還台北市政府受理，嗣經台北市政府以九十一年五月三十日府訴字第○九一○○二二二三○一號作成訴願駁回決定，原告等仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，並命被告就如附表所示之土地作成准予收回系爭土地之行政處分。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、查原告等所有坐落於台北市○○區○○段五小段一五五∣一、一五六∣一、一五七∣一、一五八、一五九、一六三、一六四、一六五、一六六、一六七、一六八、一六九、一七○地號等十五筆土地，於日據時期規劃為九號公園用地，台北市都市計畫委員會（下稱都委會）七十一年十二月十六日第二五五次委員會議經通盤檢討對於上開土地範圍外○○○區○○段○○段一七一、一七三、一八三號地號三筆土地變更為學校用地及機關用地，按原告等之土地既非前○○○區○○段○○段一七一、一七三、一八三地號，當非該決議效力所及。
㈡、次查本件系爭土地徵收案，其擬具之都市計畫說明書，雖載明曾自六十九年八月一日起公開徵求意見三十日，惟始終未見其徵求意見之結果，本案經都委會七十一年十二月三十一日第二五七號委員會議審決，僅對金華段三小段一○八地號之國立政治大學公共行政及企業管理教育中心原列住宅區列入本案說明，詎都委會八十九年一月十日北市畫會一字第八九二○○○一二○○號函原告等略謂：「有關臺灣大學建議將九號公園用地現為該校使用部分變更為學校用地乙節．．．因年代久遠，已難以查考可能。工務局於第二五六次委員會議宣讀紀錄時對勘查後劃定有所說明，然後本委員（會）同意其提議而訂正紀錄」云云，準此，都委會上開三次委員會議，並未將原告等之土地納入審決，茲台北市政府及台灣大學擅將原告等之土地逕行納入強制徵收範圍，於法無據。
㈢、又土地法第二百十九條及都市計畫法第八十三條明定「私有土地經徵收後，徵收補償費發給完竣屆滿一年之次日起五年內，未依徵收計畫開始使用，及未依核准徵收原定興辦事業使用者，原土地所有權人得按照徵收價額收回其土地」，系爭土地經強制徵收後已逾十餘年，需地機關台灣大學尚未辦理使用，依上述法條規定，原告等自得請求發還土地。
㈣、按臺北市都市計畫公展說明書（七十一年三月三日府工二字第○九七五一號、七十一年三月五日畫會字第三八七號）所載「通盤檢討臺北市公、私立各級學校校地使用現狀檢討結果報告書」僅有八所學校，並未包括台灣大學校地在內，台北市政府七十二年八月十二日府工二字第三○五二四號台北市都市計畫說明書，竟變更台北市各公立各級學校用地，將本案用地列載於內，違反行為時都市計畫法第十九條公開展覽之程序，其所踐行之程序當有瑕疵，應認不生徵收之效力。
㈤、復按本件土地改良物補償費之發放，依公告及卷內資料顯示，絕未在公告期滿十五日內辦理，乃不爭之事實，徵收應認為無效。被告僅為本件土地及土地改良物徵收事項之辦理機關，而該土地改良物係報奉行政院核准徵收，被告逕為駁回原告等之所請，自屬違誤。況事實上地上物之拆遷得否順利，乃公權力運用妥當與否之問題，自不得以住戶抗爭，即認為可歸責於土地所有權人及使用人。
㈥、末按土地及地上物之合併徵收乃一體之二面，一部不合法，他部亦難以達徵收之目的，而應認全部不合法。本件土地部分若認徵收及補償之程序無誤，但房屋之部分既有可議，應認土地之徵收難以達使用之目的，實際上亦未依徵收目的使用，則本件被告之處分，認事用法，委有違誤。準此，應撤銷原處分，將土地發還原告等，方符法制。
二、被告主張之理由：
㈠、查本案用地原為第九號公園預定地，於七十一年三月三日經台北市政府以府工二字第○九一五一號公告辦理「變更台北市公立各級學校用地（通盤檢討）案」公開展覽計畫書圖三十天，台灣大學於上開公展期間內建議將第九號公園用地變更為該校用地及機關用地，以應該校農學院教學及實驗之需要，案經台北市都市計畫委員會（下稱都委會）七十一年十二月十六日第二五五次委員會決議：「公民或團體對本案所提意見綜理表編號⒎國立台灣大學建議將第九號公園用地現為該校使用部分同意變更為學校用地（學生宿舍及試驗農場用地）並授權工務局實地勘查後劃定之」，台北市都委會授權由台北市政府工務局劃定，後由台北市政府工務局都市計畫處（都市發展局前身）派員實地勘查後，基於整體考量第九號公園用地若僅變更台灣大學所申請變更之三筆土地為學校用地，則所剩餘之面積無法規劃為全市性大型公園，失去原劃設為第九號公園之用意，若將九號公園前已變更為機關用地部分除外，剩餘部分全數變更為學校用地，不但可增加台灣大學教學研究之空間，並由台灣大學配合原有校區整體規劃設計，開放供市民使用，據此將剩餘之第九號公園保留地全部變更為台灣大學學校用地，其係將公共設施用地（公園用地）變更為其他使用性質之公共設施用地（學校用地），對於土地所有權人之權益影響並無改變。因此台北市都委會七十一年十二月二十三日第二五六次委員會將第二五五次會議記錄原決議訂正為：「原結論四及公民或團體對本案所提意見綜理表編號⒎國立台灣大學建議將第九號公園用地變更為學校用地乙節，同意變更為學校用地（以下部分予以刪除）」，據此可知該次委員會即已同意第九號公園全部變更為學校用地，非僅限於該校使用部分。故說明變更理由為「大部份現有學校（農業試驗場）使用土地納入計畫外，另其餘公園用地一併變更，以求完整。」，並修訂計畫圖說（即現行計畫內容）報經內政部都委會七十二年六月二十七日第二六六次委員會議審決：「照案通過」，並以七十二年七月十四日台內營字第一六五五三一號函核定，由台北市政府以七十二年八月十二日府工二字第三○五二四號公告實施，一切均依都市計畫法定程序辦理。本件原告等訴稱渠等之土地○○○區○○○○段一五四之三地號，既非前○○○區○○○○段一七一、一七三、一八三地號，當非該通盤檢討暨變更為學校用地之決議效力所及。且台北市政府及台灣大學擅將原告等之土地逕行納入強制徵收範圍云云，均與事實不符。
㈡、次按主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當，或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟，業經司法院大法官會議釋字第一五六號解釋有案，本案系爭土地都市計畫早已公告發布實施，原告等如認都市計畫變更之程序有瑕疵，或其權益因該項變更都市計畫之行政處分而受有損害，依前開意旨所示，自可對之提起訴願及行政訴訟以謀救濟，並不得於本件收回土地處分之訴訟程序中主張違法，蓋變更都市計畫之處分與收回土地之處分，係屬兩不同之訴訟標的，原告據以主張本案收回土地之處分違法乙節，並不可採。
㈢、又查被告於接奉行政院核准徵收函後，即依土地法第二百二十七條規定以七十七年三月一日北市地四字第○九五六二號公告徵收系爭相關土地，惟依徵收計畫書之附件徵收土地使用清冊中，僅於土地使用情形欄記載民房、水溝、空地等，並未詳實敘明土地使用人資料及使用現況情形，故於上開徵收公告函說明二敘明本案土地改良物另由被告邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理，其土地部分之徵收補償費已發放或提存完竣，完成徵收補償之法定程序；土地改良物部分，台北市政府前以七十八年九月四日府工建字第八六○三八四號函公告拆遷範圍，惟一百二十餘住戶卻針對後續地上物勘估作業，開始一連串抗爭杯葛，不但阻擾勘估人員現場丈量作業，同時向台北市議會陳情暫緩徵收，強烈反抗本案地上物徵收程序，多年來台灣大學雖不斷協同台北市政府相關單位至現場疏導溝通，不畏抗爭多次進行複測作業，並由該校八十六年十一月十日校總字第一九五三六號函請被告建管處依現行標準重行計算違章拆遷補償（附件十一），以減緩住戶受損心理，八十六年十二月在該校擴大召開說明會，但仍無法獲全部拆遷戶同意。嗣該校又以八十七年八月二十一日校總字第一三一二八號函敘明對前開徵收土地確有迫切之使用需要，請被告協助繼續推動完成徵收補償拆遷之作業程序，惟因該校無法排除用地範圍內之阻撓會勘、抗爭情事，且為避免再次辦理地上物會勘仍遭阻撓抗爭，造成延宕無法進行地上物勘估、補償事宜，被告乃以八十七年十二月九日北市地四字第八七二三三六五一○○號先行辦理已完成勘估之部分合法建物及農作改良物之公告徵收，並陸續於八十八年七月二十九日北市地四字第八八二二一七七七○○號及八十九年九月二十一日府地四字第八九○八三九一一○○號辦理其餘合法建物及農作改良物之公告徵收，迄於九十年二月二十一日止，所有徵收補償費始辦理發放完竣或存入保管專戶待領，完成徵收補償之法定程序。
㈣、按原告乙○○、丙○○、戊○○、丁○○等四人於八十九年九月二十七日陳情主張系爭土地地上物徵收已逾法定徵收期限，徵收處分失效，陳情即停止徵收，台北市政府即敘明理由以八十九年十月七日府地四字第八九○九一○四三○○號函復以本案公告徵收均依規定辦理，並無違誤，渠等不服，提起訴願，經內政部八十九年十二月二十七日台（八九）內訴字第八九○八五二一號訴願決定書決定：
「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處理。」，其理由書略以：「‧‧‧查本案土地改良物補償費之發放，縱如原處分機關所述均於徵收公告期滿後十五日內通知發放完竣，地上物原核准徵收處分，並無失其效力之情事，惟查原處分機關為本案土地及土地改良物徵收事項之辦理機關，而上開土地改良物係報奉行政院七十六年十二月二十八日台內地字第五五九○二二號函核准徵收，該行政院所為地上物核准徵收處分是否失其效力之認定，原處分機關應無是項職權，逕為准、駁之處分。玆原處分機關以八十九年十月七日府地四字第八九○九一○四三○○號函駁復其請，自有未合，應由本部撤銷，由原處分機關於二個月內，移由原核准徵收機關另為適法之處分。」，台北市政府即依上開訴願決定意旨，層報行政院另為適法之處分，嗣經行政院九十年三月二十九日台（九十）內地字第九○七二五五一號函核定原核准徵收處分應予維持，原告乙○○等四人不服再提訴願，復遭行政院台九十訴字第○五七三三二號訴願決定駁回，遞次提起行政訴訟，現正由鈞院審理中，本件原告等指稱本案土地改良物徵收處分失效云云，與本案亦屬不同之訴訟標的，原告等據以主張本案收回土地之處分違法，殊不可採。
㈤、復查系爭土地徵收過程中即遭住戶不斷陳情，並在徵收作業中抵制勘估在先，後又強烈抗爭阻擾拆除作業。七十七年十月由地主等向台北市議會陳情要求撤銷徵收，經市議員協調暫緩公告徵收。七十九年七月住戶等向台北市議會陳情暫緩徵收作業，經市議員協調請市府有關單位暫緩二個月執行。八十年六月由住戶等再向台北市議會陳情要求撤銷，經市議員協調請都委會重視民意，通盤研究其可行性。八十五年十一月住戶向台北市市長陳情請求協助收回土地。八十六年十一月住戶等向台北市政府陳情本案應予撤銷徵收。八十七年四月住戶等向台北市議會陳情拆遷補償安置問題，經市議員協調在相關結論未處理前，請被告暫緩執行。八十七年十月住戶等向台北市議會陳情拆遷補償問題，市議員協調再予延展拆遷日期。八十八年一月住戶等向台北市議會陳情停止徵收，市議員協調被告暫緩徵收。八十八年十月住戶等向立法委員陳情拆遷補償問題，立法委員協調合法建物補償偏低應加發行政救濟金。八十九年十一月住戶等向台北市議會陳情撤銷徵收，市議員協調請原土地所有權人具名向被告提出原價買回土地之申請。另八十三年間原告乙○○等人又申請依土地法第二百十九條規定發還系爭工程中六筆土地，案經台北市政府報奉行政院核定不予發還，當事人不服一再訴願均遭駁回，此皆地主及原住戶不斷抗爭導致本案徵收時程延宕之具體事例，依土地法二百十九條第三項規定，係因不可歸責於需用土地人之事由者，自不得申請收回土地。
理 由
壹、按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」，為訴願法第十三條所明定。
貳、本件原告具函向被告聲請收回系爭土地，由台北市政府以九十年三月七日府地四字第九○○一八九三六○○號函陳報不予發還，經行政院九十年三月二十九日臺內地字第九○○五二一五號函核定同意照辦，被告於接奉行政院核定函後即以九十年四月十八日北市地四字第九○二○九六七九○○號函復原告等不予發還等情。有各該函影本附卷可稽，堪信為實。原告起訴意旨略謂：查原告等所系爭土地，於日據時期規劃為九號公園用地，台北市都市計畫委員會（下稱都委會）七十一年十二月十六日第二五五次委員會議經通盤檢討對於上開土地範圍外○○○區○○段五小段一七一、一七三、一八三號地號三筆土地變更為學校用地及機關用地，按原告等之土地既非前○○○區○○段○○段一七一、一七三、一八三地號，當非該決議效力所及。又土地法第二百十九條及都市計畫法第八十三條明定「私有土地經徵收後，徵收補償費發給完竣屆滿一年之次日起五年內，未依徵收計畫開始使用，及未依核准徵收原定興辦事業使用者，原土地所有權人得按照徵收價額收回其土地」，系爭土地經強制徵收後已逾十餘年，需地機關台灣大學尚未辦理使用，依上述法條規定，原告等自得請求發還土地云云。
參、經查，徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得依土地法第二百十九條規定，收回其土地。其受理機關為何？原土地所有權人遭否准收回之決定時，應以何機關為原處分機關？
一、按土地法第二百十九條第一、二項規定，私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業用者（第一項）。直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權（第二項）。然而，原土地所有權人請求買回被徵收土地為行政機關所拒絕後，應以何機關為原處分機關進行行政救濟，法理上素有爭議。就此，最高行政法院曾於九十一年十一月二十二日作成九十一年度第十次庭長法官聯席會議決議，該決議見解略為：依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，非無審查餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。如該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。
二、因此，細究土地法第二百十九條第一項及第二項規定，以及最高行政法院上開決議予裁判之見解，原土地所有權人請求買回被徵收土地應否允准之審○○○區○○○○段：Ⅰ、形式審查部分：此部份係由該管市、縣地政機關審查，審查項目包括⑴該當土地是否為依土地法所徵收之土地，⑵聲請人是否為被徵收土地之原土地所有權人，⑶「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年」之時效是否經過等形式審查事項（前揭決議謂之初步審查）。Ⅱ、實體審查部分：此部份係適用同法第二項，經該管市、縣地政機關審查，符合聲請收回被徵收土地之形式要件後，層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，核准徵收機關之審查項目則為同法第一項第一、二款「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」、「未依核准徵收原定興辦事業用者」等實體要件。經查本件被告為直轄市地政機關，原告等於八十九年十一月二十二日申請收回後，被告於會同相關單位派員於八十九年十二月十四日實地勘查後，由台北市政府以九十年三月七日府地四字第九○○一八九三六○○號函陳報不予發還，經行政院九十年三月二十九日臺內地字第九○○五二一五號函核定同意照辦，被告應係就是否收回之要件，層報原核准徵收機關為實體審查，作成准、駁之決定，自應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。
三、查收回權之性質係有向原核准徵收機關廢止原徵收處分之意，細究土地法第二百十九條第一項及第二項規定，以及最高行政法院前揭決議之見解，除聲請人所為聲請與照價收回之規定不合，經受理聲請機關初步審查逕作成否准決定之情形外，自應以原核准徵收機關為被告機關。系爭土地之原徵收核准機關為行政院，惟土地徵收條例已於八十九年二月二日實施，已明定土地徵收之中央主管機關為內政部，本件原告具函向被告聲請收回系爭土地，既由台北市政府以九十年三月七日府地四字第九○○一八九三六○○號函陳報不予發還，經行政院九十年三月二十九日臺內地字第九○○五二一五號函核定同意照辦，被告於接奉行政院核定函後即以九十年四月十八日北市地四字第九○二○九六七九○○號函復原告等不予發還，是原告若不服否准收回之處分，揆諸前揭說明，自應以內政部為核准收回之法定職權機關及原處分機關，惟本件卻以無處分職權之被告為原處分機關，對之向臺北市政府提起訴願，依前揭說明係屬管轄錯誤。臺北市政府原應依訴願法第六十一條規定規定辦理，卻逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有未合，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。又本件既係依程序上理由而為判決，兩造實體上爭執自尚無審酌之必要，併予敘明。
肆、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 十 日
書記官 黃明和