臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二九五○號
原 告 甲○○被 告 行政院公共工程委員會代 表 人 郭瑤琪（主任委員）訴訟代理人 丁○○
丙○○乙○○右當事人間因有關技術人員證照事務事件，原告不服行政院中華民國九十一年五月三十日院臺訴字第○九一○○二五二六七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要︰
一、原告甲○○領有電機工程科技師證書，於民國（下同）八十九年三月及七月間迭向被告行政院公共工程委員會申請技師執業執照，經被告先後以八十九年七月十二日（八九）工程企字第八九○○七八七三號及八十九年八月九日（八九）工程企字第八九○二一二三五號函否准所請，遂提起訴願，經行政院以台八十九訴字第三六九○一號訴願決定將原處分撤銷，由被告於二個月內另為適法之處分。
二、原告遂復於九十年二月八日檢附技師證書等申請書件，向被告申請發給技師執業執照，然原告並未依須知規定送交供審查之資料，被告爰以九十年四月十八日（九十）工程企字第九○○○五○四三號函、九十年八月十四日（九十）工程企字第九○○二九一四七號函通知原告限期補正，被告核以原告所送服務證明書及相關資料無法採認服務年資已累計達二年及「彰化縣○○鎮○○里○○街○○○號」建物（以下簡稱係爭建物）並非得作為辦公室使用，爰以九十年九月十日（九十）工程企字第九○○三二六八一號函駁回原告申請，原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：（原告未於言詞辯論及準備期日到庭，玆據原告起訴狀意旨記載其聲明及主張）
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應准發給原告電機工程科技師執業執照。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：原告申請發給電機工程科技師執業執照，是否符合要件？
一、原告主張之理由：
㈠、原告於九十年二月八日欲以系爭建物所在地申請為執業所在地時，技師法施行細則第六條第一項第五款尚未修正，被告據以要求須檢附該地得做為辨公用途使用證明文件，並不合法。另原告經努力舉證，並提供該地已供瑞宇投資有限公司登記為辨公地點之營利事業登記證影本，證明該地得做為辦公用途使用，惟被告仍堅持須檢附彰化縣政府出具公函證明為依據，實有違比例原則。
㈡、依九十年七月十一日修正通過之技師法施行細則第六條第一項第五款規定：「依本法第六條第一項第一款方式執業者，檢附事務所得作為辦公室使用之證明文件；依本法第六條第一項第二款或第三款方式執業者，檢附技術顧問機構或營利事業機構之登記證明文件影本及受聘證明文件各一份。」惟查，前揭條款係修正後新增，而本案申請核發執業執照日期為九十年二月八日，前揭條文則自九十年七月十一日公佈施行，依技師法施行細則第二十七條及七十八年四月二十九日行政院台七十八規字第一○九○四○號函等規定觀之，且修正後技師法施行細則第六條第一項第五款規定其性質為侵益性、負擔性之法令，故本案不應追溯適用。
㈢、原告於九十年二月八日提出執業執照申請時，被告要求原告檢附彰化縣政府出具該系爭建物得做為辦公用途之公函，經原告詢問主管機關，主管機關口頭告知，使用執照上登記用途為住宅，若欲申請出具得做為辨公用途使用證明須變更房屋使用執照之用途。且變更用途，須委由建築師簽證申請，其費用約新臺幣六萬元，原告遂放棄申請核發系爭建物得做為辦公用途證明。之後，被告亦曾去函彰化縣政府求證該屋足否得做為辦公用途，彰化縣政府亦回覆以同樣理由。惟依內政部六十七年八月二十四日台內營字第八○三三五九號、八十六年八月二十五日台
（８６）內營字第八六八一五四七號及內政部營建署九十年八月十三日九十營署建管字第九○八一五二號等函皆認為已領得使用執照之建築物，原用途為住宅申請非供公眾使用之辦公類用途（Ｇ２、Ｇ３），其不違反都市計畫法有關分區使用管制規定者，毋庸辦理變更使用執照手續。被告遂又去函彰化縣政府請其出具該屋得否做辦公用途使用證明，惟彰化縣政府竟以被告未出具該屋使用執照，無法查核為由，搪塞被告，而被告雖有原告據以申請執業所在地使用執照，惟事後卻未補送彰化縣政府。另原告提供該屋實際已經彰化縣政府核准供瑞宇投資有限公司做為辦公登記用途，惟被告仍堅持須彰化縣政府出具公函證明之。查行政程序法第七條規定，行政行為須符合比例原則。今被告與彰化縣政府多次公函往來，均未能獲致結論，且被告一再要求原告須提供彰化縣政府出據之證明書，均有違比例原則。
㈣、按技師法第七條第一項規定：「領有技師證書，具有各該科服務年資二年以上者，經向中央主管機關申請發給執業執照後，始得執行業務。」，原告申請技師執業執照時，己檢附正龍公司出具之二年以上服務年資證明文件及所得稅扣繳憑單，惟被告以扣繳憑單所載一年所得金額僅五萬元，而依九十年七月十一日修正後技師法施行細則第五條規定「服務年資應為專任性之工作年資」，判定原告係兼任性質，不符九十年七月十一日修正後技師法施行細則第五條規定，惟查，本件原告係於九十年二月八日提出技師執業執照申請，依法律不溯及既往原則，當無前揭條文之適用。況查技師法第七條第一項僅規定「具有各該科服務年資二年以上」之條件便可申請執業執照，今技師法施行細則第五條第二項新增法律原無之限制，實已侵犯人民權利義務，依中央法規標準法第五條規定應以法律定之，否則即違反法律保留原則。又若依修正後技師法施行細則第五條規定，服務年資應為專任性之工作年資，在專科以上學校兼課，講授本科學科二主科累計各二年以上者，亦可認為係專任性工作，是否合理，不無疑問。且憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」則技師法施行細則第五條第二項不採計兼任工作年資，顯已違反憲法賦予人民工作權保障之規定。
二、被告主張之理由：
㈠、執業執照係具有法定效力之公文書，其上記載之執業機構所在地，即表示技師以該所在地執行業務之合法性，而建物既經劃定使用區，即應於得使用之範圍內使用，故被告要求執業執照申請人自行出具由有權機關發給之證明文件作為同意與否之依據，若已知擬登記之執業所在地其使用不合法令規定，被告即不為允許。若依原告所訴被告無須審究渠申請為技師事務所之建物用途只須函知彰化縣政府取締即可云云，則可能發生被告已同意核發執業執照，技師並實際以該登記執業機構執行業務，後因建築使用不合規定，而遭受主管建築機關處罰，被告亦要求其更換執業機構所在地之情形，若此，將有違「信賴保護」原則。又被告衡酌核發執照時即由被告協同主管建築機關審查抑或事後由主管建築機關查處兩者作法之利弊及對技師之影響，以採前者作法，既合於建築管理目的，亦屬對技師影響較小之選擇，因此，被告所為並不違反比例原則。
㈡、被告因考量核發技師執業執照時亦須要求事務所合於建物使用規定之必要性，即於八十九年四月二十一日以（八九）工程企字第八九○一○五六六號函請各主管建築機關協助核給技師設立事務所之所在地依法令規定得作為辦公室使用之證明文件，並將技師向建管機關申請相關證明時，應配合出具土地使用分區證明及使用執照之規定載明於被告所訂之「技師執業執照申請核發須知」，亦即原告於九十年二月八日向被告申請核發技師執業執照時，其應出具事務所得作為辦公室使用之證明文件，已為被告既定審核之項目，以陳瑞禾技師於九十年二月十六日向被告申請於彰化縣○○鎮○○路○○○巷○○○弄○號設立技師事務所執業為例，被告係於審查該員出具彰化縣員林鎮公所之證明文件後，於九十年四月十九日核發技師執業執照，足證被告並非如原告指摘係以九十年七月十一日修正發布之技師法施行細則第六條第一項第五款規定追溯適用其九十年二月八日之申請案。
㈢、有關原告申請設立技師事務所之系爭建物，其使用執照所載各層用途均為「住宅」，依該建物所在地主管建築機關彰化縣政府工務局九十年十二月十二日九○工使字第四○七三五號函說明二，技師事務所為「建築法第七十三條執行要點」Ｇ類（組別Ｇ∣２），若建物使用執照所載明之用途非可供事務所使用，則應依「建築法」第七十三條規定辦理變更使用執照，原告不循變更建築物使用執照以合法登記技師事務所，係為減省相關費用約六萬元，以節省開支。惟系爭建物使用執照所載用途既為「住宅」，其並非供公眾使用之辦公類用途，依內政部八十六年八月二十五日台內營字第八六八一五四七號函釋略以，在不違反都市計畫法有關分區使用管制規定，且不增加原設計樓地板面積承載荷重前提下，毋庸辦理建築物變更使用。本案依審查機關彰化縣政府工務局使用課之說明，仍應由原告出具建築物使用執照提出申請，再由該局參照內政部函釋辦理。另查臺北縣政府九十年十月二十九日九十北府工建字第三九三八九三號函答復漢和土木技師事務所籌備處負責人廖志信君申請座落板橋市○○○路建物得作為技師執業辦公室乙案，亦可資參照。原告不循申請途徑以獲得主管建築機關發給之相關證明，而將應提出使用證明之責任歸諸被告，於法顯有未合。
㈣、按原告係於九十年二月八日向被告申請核發技師執業執照，其適用之法規應為技師法，依該法第七條第一項規定：「領有技師證書，具有各該科服務年資二年以上者，經向中央主管機關申請發給執業執照後，始得執行業務。」，準此，技師須實際從事與其科別有關之技術性工作滿二年後始得申請執業執照獨立執行技師業務，故被告自當依法詳實查證申請執業執照者出具之服務年資證明。查原告出具之正龍公司服務證明書，為技師法施行細則第五條第一款所列情形，依前開相關規定，有待被告審查者為原告是否從事電機工程科實際技術工作累計二年以上，亦即其服務證明書所載工作內容是否為「電機工程科相關技術工作」？是否「累計二年以上」？故被告於通知原告補正資料時，已請原告提供相關佐證資料供被告審查認定。原告嗣後雖出具正龍公司開立之八十五及八十六年度扣繳憑單，惟所載薪資給付總額分別僅五萬元，與實際任職相當技術工作滿二年應得之待遇顯不相當。
㈤、又查原告自八十四年起之全民健康保險投保單位係「建國技術學院」，依「全民健康保險法」第八條第一項第一款第一目之規定，原告實際為政府機關、公私立學校之專任有給人員或公職人員；另查原告八十二年度起所得稅籍資料，其主要薪資所得之扣繳單位均為「建國技術學院」，依建國技術學院九十年三月二十日（九○）建人字第○六三六號函，原告自七十八年八月一日起即擔任該校電機工程系專任講師，綜上述被告查證資料，足證原告自八十四年起實際專任工作並非正龍公司技師，自難得認定原告於正龍公司實際從事技術工作已累計二年。
㈥、又如承認部分時間之兼職性工作經歷亦得採認，則顯與技師法第七條第一項之立法意旨不符，且將發生全年上班五十小時兼職性工作得等同全年二千小時（以５０週＊４０小時計）專任工作之不合理情形。又改制前行政法院七十五年度判字第二二五七號判例對「專任」之認定，係以凡辦公時間內全部在聘僱機關服務或受聘僱機關之支配於室外服務並依規定支領全部時間之報酬者屬之，如僅以部分時間為聘僱用機關工作支領車馬費或研究費等其他報酬者，應非專任人員；技師法對「服務年資二年以上」雖無訂定具體認定標準，惟被告基於前揭事實及判例意旨所為採認與否之裁量，應無不當。
㈦、又被告駁回原告申請之理由，係被告無法依據原告提供之證明認定渠任職正龍公司之時間已累計二年以上，故原告申請技師執業執照服務年資尚不符合技師法第七條第一項規定，被告依原告提出申請日當時適用之法令作成處分，當無原告所稱違反法律不溯既往原則之情事。
理 由
甲、程序方面：
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條、第三百八十五條第一項前段規定，核無民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、原告迭經合法通知，於準備期日及言詞辯論期日均未到庭，本院無從行使闡明義務，惟依原告起狀訴之聲明所載請求被告「另為適法之處分」之意旨，應有對被告請求一定行為之意思，爰依職權更正原告訴之聲明第二項為「被告應准發給原告電機工程科技師執業執照」。
乙、實體方面：
一、「領有技師證書，具有各該科服務年資二年以上者，經向中央主管機關申請發給執業執照後，始得執行業務。」為行為時技師法第七條第一項明文規定。經查原告領有電機工程科技師證書，遂於九十年二月八日檢附技師證書等申請書件（原告前曾於八十九年三月及七月間迭向被告行政院公共工程委員會申請技師執業執照，經被告先後以八十九年七月十二日（八九）工程企字第八九○○七八七三號及八十九年八月九日（八九）工程企字第八九○二一二三五號函否准所請，遂提起訴願，經行政院以台八十九訴字第三六九○一號訴願決定將原處分撤銷），向被告申請發給技師執業執照，被告核以原告所送服務證明書及相關資料無法採認服務年資已累計達二年及「彰化縣○○鎮○○里○○街○○○號」建物（以下簡稱係爭建物）並非得作為辦公室使用，爰以九十年九月十日（九十）工程企字第九○○三二六八一號函駁回原告申請，原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：九十年七月十一日修正後技師法施行細則第五條始增列關於專任性工作年資之規定，增列法律原無之限制，亦違反法律保留原則，且原告係在修正前提出申請，被告不依修正前施行細則第五條規定審查，反而依據修正後之施行細則予以否准原告執業執照之申請，違反法律不溯及既往原則，要非合法。另原告於九十年二月八日欲以系爭建物所在地申請為執業所在地時，技師法施行細則第六條第一項第五款尚未修正，被告據以要求須檢附該地得做為辨公用途使用證明文件，實有違比例原則及法律不溯及既往原則云云。
二、按「本法第七條第一項所稱具有各該科服務年資二年以上者，指左列情形之一而言：一、在政府機關、公（軍）營或登記有案之民營事業機構從事各該科實際技術工作累計二年以上者。．．．」為九十年七月十一日修正前技師法施行細則第五條所明定。另九十年七月十一日修正後技師法施行細則第五條係規定：「本法第七條第一項所稱具有各該科服務年資二年以上，指下列情形之一：一、政府機關、公（軍）營或登記者有案之民營事業機構從事各該科實際技術工作累計二年以上者。．．．前項服務年資，應為專任之工作年資。」九十年七月十一日修正後技師法施行細則增加「前項服務年資，應為專任之工作年資。」等文字。
三、按技師法對「服務年資二年以上」雖無訂定具體認定標準，惟被告為主管機關，仍得對該不確定法律概念作合法之認定。查技師法第七條第一項所稱「各該科服務年資二年以上」，應係指任職專任性工作累計滿二年而言，蓋如承認部分時間之兼職性工作經歷亦得採認，則顯與技師法第七條第一項規定，應向中央主管機關申請發給執業執照之特別要件「服務年資二年以上」立法意旨不符，且將發生全年上班少許若干小時兼職性工作得等同全年二千小時（以５０週＊４０小時計）專任工作之不合理情形。被告為審查執業執照申請人是否具有技師法第七條所稱各該科服務年資二年以上經歷之必要，以施行細則第五條規定需檢附之書件，以為具體事實之認定，尚難謂違反比例原則，且基於技師業務之公益性，執業執照申請人提出之經歷必需符合技師法第七條第一項所稱「各該科服務年資二年以上」法律規定，始得採認，亦無所謂違反法律保留原則可言。
四、是以修正前技師法施行細則第五條第一款規定之「實際技術工作」，應即係以「凡辦公時間內全部在聘僱機關服務或受聘僱用機關之支配於室外服務並依規定支領全部時間之報酬者屬之」（參照最高行政法院七十五年判字第二二五七號判例關於勞工保險條例施行細則第二十三條「專任」規定之說明意旨），如僅以部分時間為聘僱用機關工作支領車馬費或研究費等其他報酬者，應非「實際技術工作」，所以修正前後施行細則第五條之「實際技術工作」其定義應與「專任」之義意相同；條正前之施行細則雖未明文規定「「專任」二字，但其解釋與修正後之施行細則規定「前項服務年資，應為專任之工作年資。」之意義，並無不同，修正後之施行細則第五條增加之文字，僅係補充說明性之規定，並無新舊法適用、法律不溯及既往等等問題，原告誤以為被告係依修正後之施行細則第五條規定予以審查，殊屬誤解。
五、經查原告提供正龍工程公司開立之八十五及八十六年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單，記載薪資給付總額分別為新台幣五萬元，與實際任職相當技術工作滿二年應得之待遇顯不相當；另原告八十二年度起所得稅籍資料，主要薪資所得之扣繳單位均為建國技術學院其中八十五、八十六年度之薪資所得約為七、八十萬元，八十四年起之全民健康保險投保單位為建國技術學院，此有中央健康保險局提供原告投保資料（原處分卷項次六）可查，原告雖於九十年八月二十三日送交八十五年度及八十六年度正龍公司開立之各類所得扣繳暨免扣繳憑單（被告附件十六），惟依二紙憑單之記載，原告二年度在正龍公司之薪資所得各為五萬元，已如前述，顯見原告自八十二年起從事實際技術工作，並非正龍工程公司而係建國技術學院，則被告認定原告於正龍工程公司實際從事技術工作未達二年，並無不合。
六、從而，被告依首揭規定，否准發給原告電機工程科技師執業執照之申請，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
七、至於依技師法第七條請發執業執照，所應檢附之文件，在九十年七月十一日修正後之施行細則第六條確有增加第五款之規定，即「五、依本法第六條第一項第一款方式執業者，檢附事務所得作為辦公室使用之證明文件；依本法第六條第一項第二款或第三款方式執業者，‧‧‧」，修正後施行細則所規定上開文件之檢附，為修正前施行細則條文所無，且檢附事務所得作為辦公室使用之證明文件亦無達到母法即技師法第七條之規範目的，則被告依九十年七月十一日修正前施行細則規定，要求被告提出上開事務所得作為辦公室使用之證明文件，顯係增加修正前施行細則條文規定，是否違反對合乎一定法規構成要件之行為，行政機關即有義務賦予一定之法律效果之「法的無條件執行原則」（為平等原則對行政機關拘束力之子原則之一）？若被告係依修正後之施行細則規定，命原告提出檢附事務所得作為辦公室使用之證明文件，始准予發給執業執照，是否有違中央法規標準法第十八條聲請許可案件從新從優規定？惟本件原告之申請不符合技師法施行細則第五條第一款規定之「實際技術工作」之規定，應予否准，事證已明，是關於原告之申請是否違反施行細則第六條部分之爭點，本院自無再予詳論之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十三 日
書記官 黃明和