臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二九七一號
原 告 甲○○訴訟代理人 李新興律師（兼送達代收人）複代理人 林元祥律師被 告 新竹縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年五月三十日台內訴字第０九一０００三六五五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣坐落於新竹縣○○鎮○○○○段大北坑小段七九—一、二五０—一號山坡地保育區農牧用地（以下系爭土地），經新竹縣新埔鎮公所以民國（下同）九十年九月三日新埔民字第一００五九號函查報，未經申請許可，擅自傾倒堆置廢土及廢棄物，破壞地形、地貌，被告認原告雖非違規行為人，惟未善盡所有權人管理之責任，即有過失，乃依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項規定，以九十年十月三十一日府地用字第一０三二三一號函（按系爭違規地點有誤，被告另以九十一年一月十日府地用字第０九一００００七九二號函更正在案）處原告新臺幣（下同）六萬元罰鍰，並限於十五日內恢復原狀作農牧用地使用。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告所有之系爭土地為他人擅自傾倒堆置廢土及廢棄物，破壞地形
、地貌，其雖非違規行為人，是否仍應依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項規定受罰？㈠原告主張之理由：
⒈按原告所有系爭土地，其中二五０—一號土地與業經政府開闢為桃竹七十一號
道路之同小段二五０—二號土地（所有權人為潘方仁）毗鄰，七九—一號土地則鄰接二五０—一號土地。二五０—一號土地與二五０—二號土地相毗鄰處（即桃竹七十一號道路旁），乃係落差達數十公尺之駁崁。本件係桃竹七十一號道路（二五０—二號土地）上、道路旁及駁崁下方（二五０—一號土地）有遭人傾倒廢土及廢棄物，惟尚難逕認七九—一號土地上亦有相同情形。原處分認定七九—一號土地有遭傾倒廢土及廢棄物之情事，尚嫌速斷。又本件姑不論七九—一號土地上是否有傾倒廢土及廢棄物之情事，即使有之，惟查於系爭兩筆土地上傾倒廢土及廢棄物者，經被告查證後認定行為人並非原告，此觀內政部訴願決定書第二頁謂：「原處分機關認訴願人雖非違規行為人，惟未善盡所有權人管理責任」；被告答辯狀末謂：「訴願人雖非行為人，惟案內土地係訴願人所（有），訴願人自應負管理之責」云云，即足得徵，應先陳明。
⒉「區域計畫公告實施後，不屬於第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣
（市）政府，按照非都市土地使用分區計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級機關核備後，實施管制」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」，分別為區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項所明定。又「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為或變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續」，則為「非都市土地使用管制規則」第六條第一項前段及「非都市土地容許使用執行要點」第四點所規定。自該等法令規定意旨觀之，對於使用地之使用未符合非都市土地使用管制規則附件一及附表所定許可項目，或使用地之使用涉及建築行為或變更地形地貌者，乃課以使用人須先取得地方主管機關之許可後始得為之，否則，即屬於違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地者，而得依同法第二十一條第一項規定為處罰。換言之，區域計畫法第二十一條第一項規定係以違反申請許可而逕為逾越同法第十五條第一項之管制規定而使用土地之行為人為處罰之對象。故區域計畫法第二十一條第一項規定，仍係以有「使用」土地之行為，且違反申請許可而逕為逾越區域計畫法第十五條第一項管制規定者為適用之前提。區域計畫法第二十一條第二項：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人」規定，雖係將土地或地上物所有人列入，但仍須視其是否有區域計畫法第二十一條第一項之「違反第十五條第一項之管制使用土地」之行為，而為論斷，非謂所有人即屬縱係無「違反第十五條第一項之管制使用土地」之行為，而仍得依區域計畫法第二十一條第一項予以裁罰，否則區域計畫法第二十一條第二項僅須列「土地或地上物所有人」即可，何須另列「使用人或管理人」？⒊司法院釋字第二七五號解釋固謂：「人民違反法律上之義務而應受行政罰行為
，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」，惟該號解釋之闡述，乃係以人民確有為違反法律上之義務之「行為」為前提，即以人民有違反禁止規定（不作為義務之違反）或作為義務之情事，並於確認人民有故意、過失後，行政機關始得對人民課以行政罰之行政處分。查本件關於原告所有系爭兩筆土地上之廢土、廢棄物並非係原告所傾倒、置放等情，乃被告所確認，業如前述，即原告並無違反區域計畫法第十五條第一項之土地管制規定而使用系爭土地之行為，則原告要無「違反法律上之義務而應受行政罰行為」，更遑論原告有故意或過失之可言。被告既認為原告並非係傾倒、置放廢土、廢棄物於系爭土地上之行為人，其援引司法院釋字第二七五號解釋作為處罰原告之依據，實難謂妥適。按法治國原則，法律上之責任，無論民法上之損害賠償責任、刑法上制裁或行政法上之裁罰，原則上皆以行為人對於其自己違法行為（不法行為）具有故意或過失為必要，此觀關於民法上損害賠償責任之民法第一百八十四條第一項：「因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。故意以背於善良風俗之方法加損害於他人者亦同」（侵權行為責任）、民法第二百二十條第一項：「債務人就其故意或過失之行為，應負責任」（債務不履行責任）；關於刑事責任之刑法第十二條第一項：「行為非出於故意或過失者，不罰」等規定，即得徵之。行政法上之責任，雖未有如民法第一百八十四條第一項、第二百二十條第一項、刑法第十二條第一項之明文規定，惟觀司法院釋字第二七五號解釋謂：「人民違反法律上之義務而應受行政罰行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件」云云，已足認定行政法上之責任，亦以行為人具有故意、過失之責任要件為必要。至於對於他人須負責任者，則須以法律有特別規定者為限，如民法第一百八十八條第一項規定之僱用人責任、民法第二百二十四條之債務人對於代理人或事使用人之責任規定是；行政法之責任，對於他人違規行為須負責任，亦大皆僅見於法定代理人對於未成年人之違規行為（如違反交通安全法規或社會秩序維護法）須負法定代理人之責任而已。即言之，對於他人之行為須負法律上責任者，乃屬例外且須以法律有明文規定者為限。是於民法上之損害賠償責任言之，關於他人之行為，乃被視為「事變」，除法律另有規定外，任何人對於他人之行為，並不負擔損害賠償責任；刑事責任則除對法人兩罰規定或法人違法而處罰之轉嫁規定外，則未見有須對他人違法行為負刑事責任之規定。本件系爭土地上之廢土、廢棄物並非原告所傾倒，乃兩造所不爭執之事實，即系爭土地上之廢土、廢棄物係遭不明第三人所傾倒，則被告遽以區域計畫法第二十一條第一項規定處罰原告，無異使原告須就他人之行為負責，與「法律上責任以行為人對於其自己違法行為具有故意或過失為必要」之法治國原則有違，要難謂屬妥當。
⒋被告謂原告雖非係於系爭土地上傾倒廢土、廢棄物之行為人，但因係土地所有
權人，自應負管理之責，是其依區域計畫法第二十一條第一項規定所為處分，應無不當云云，則應審究者係區域計畫法第二十一條第一項規定之意旨是否係在課以土地所有人對於土地負有管理之責任？按區域計畫法第二十一條第一項規定之適用，係以土地使用人未依「非都市土地使用管制規則」第六條第一項前段及「非都市土地容許使用執行要點」第四點之規定申請許可，而逕為逾越區域計畫法第十五條第一項土地管制規定而使用土地為前提，已如前述，是區域計畫法第二十一條規定意旨並非係在課以土地所有人對土地之負有防範他人傾倒廢土、廢棄物之管理責任。內政部九十年二月十九日台內營字第九０八二五四號函第二點：「關於區域計畫法第二十一條、第二十二條處罰對象未明確規定乙節：按該法第二十一條及第二十二條，雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等；而司法院釋字第二七五號已明示：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰』，亦即行政罰以有過失或故意為必要。另查數人參與實施行政不法之行為者，學說上稱為『多數犯』，應依參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之。故對土地所有權人（含各共有人）、地上物所有人、使用人及管理人等對象（無論有無授意或知情），其處罰仍應視該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以各別處罰之。」云云，亦在於以區域計畫法第二十一條第二項所列之「土地或地上物所有人、使用人或管理人」等對象，係屬於「數人參與實施行政不法行為者」時，始「應依參與行為之作用與可非難之程度，各別處罰之」為主要闡述意旨，乃以土地所有人亦有為（或參與）違反區域計畫法第十五條第一項土地管制使用之行為者，應依其「參與行為之作用與可非難之程度」，而予以處罰，非謂土地所有人依區域計畫法第二十一條第一項規定，負有防範他人為違反區域計畫法第十五條第一項土地管制使用行為之管理責任，對於他人違反區域計劃法第十五條第一項土地管制規定之行為，須負絕對之責任。是被告以原告雖非係於系爭土地上傾倒廢土、廢棄物之行為人，但因係土地所有權人，自應負管理之責云云為據，處分原告，訴願決定不察，維持被告之處分，乃不當擴張解釋區域計畫法第二十一條第一項規定之意旨，實難謂屬合法妥當。
㈡被告主張之理由：
⒈非都市土地經依「區域計畫法」第十五條規定編定使用地，報經上級主管機關
核備後實施管制，其管制規則由中央主管機關定之。內政部訂有「非都市土地使用管制規則」乙種作為實施管制之依據，其目的在促使非都市土地有效合理利用。依「非都市土地使用管制規則」第五條規定，非都市土地使用編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反編定使用者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。同規則第六條規定，經編定為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用‧‧‧。另依「非都市土地容許使用執行要點」第四點規定，使用各種使用地，屬容許使用範圍，且未涉及建築行為或變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。同要點第九點規定，山坡地涉及非農業使用，需改變地形地貌，開挖整地或棄置土石者，應依水土保持法、環境影響評估法、山坡地保育利用條例、山坡地開發建築管理辦法、土石採取規則或台灣省營建工程廢土棄置場設置要點規定辦理。若不依容許使用項目使用或屬容許使用惟未申請核准已變更地形地貌使用者，則違反「區域計畫法」第十五條第一項之規定，應依同法第二十一條規定，處以六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其建築物恢復原狀。
⒉被告非都市土地於七十三年十月十五日公告使用編定在案，系爭土地經編定為
「山坡地保育區農牧用地」，傾倒廢土及廢棄物，非屬農牧用地之容許使用範圍，實已違反「非都市土地使用管制規則」第六條、「非都市土地容許使用執行要點」第九點及「區域計畫法」第十五條第一項之管制事項。
⒊按違反區域計畫法課以罰鍰及限期改正，係針對違規人所為之行政處分，依內
政部九十年二月十九日台九十內營字第九０八二五四六號函示，關於區域計畫法第二十一條、第二十二條，雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等；而司法院釋字第二七五號已明示：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」。本案農牧用地傾倒廢土及廢棄物違反編定使用管制，經被告通知原告限期變更使用及恢復原狀，原告依所定期限將土地變更合於土地編定容許使用為其當為之義務。原告雖非行為人，惟系爭土地係訴願人所有，原告自應負管理之責，按此，被告依區域計畫法第二十一條規定所為處分，應無不當。
理 由
一、本件原處分（含更正後內容）科處原告六萬元罰鍰，並限於十五日內就系爭土地恢復原狀作農牧用地使用，無非是以原告所有之系爭土地，經新竹縣新埔鎮公所查報，為他人未經申請許可，擅自傾倒堆置廢土及廢棄物，破壞地形、地貌，原告雖非違規行為人，惟未善盡所有權人管理之責任，即有過失，有區域計畫法第十五條第一項之情事，依第二十一條第一項規定處罰為據。暫不論本件並無證據證明系爭七九—一號土地上有遭傾倒廢土及廢棄物之情事，即令有之，惟：
(一)、「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（
市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。‧‧‧」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」分別為區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項所明定，依此等規定，係以行為人違反依同法第十五條第一項所編定使用分區及使用地之管制規定而使用土地為其處罰要件。雖然同法第二十一條第二項：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人」之規定，將土地或地上物所有人列入負擔費用義務人，但此係以其有區域計畫法第二十一條第一項之「違反第十五條第一項之管制使用土地」之行為為前提，非謂土地或地上物所有人縱無「違反第十五條第一項之管制使用土地」之行為，亦得依區域計畫法第二十一條第一項予以裁罰，更不得自區域計畫法第二十一條第二項規定反推同條第一項包括無違反同法第十五條第一項管制行為之土地或地上物所有人。原處分既認定系爭土地係遭他人傾倒堆置廢土及廢棄物，被告亦自承未查獲實際傾倒人，原告無區域計畫法第二十一條第一項之違規行為，自不能予以處罰。
(二)、被告以內政部九十年二月十九日台內營字第九０八二五四六號函規定：「‧‧
‧二、（三）關於區域計畫法第二十一條、第二十二條處罰對象未明確規定乙節：按該法第二十一條及第二十二條，雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等；而司法院釋字第二七五號已明示：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰』，亦即行政罰以有過失或故意為必要。‧‧‧故對土地所有權人（各共有人）、地上物所有人、使用人及管理人等對象（無論有無授意或知情），其處罰仍應視該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以各別處罰之。」並舉司法院釋字第二七五號解釋，認原告有所過失，應予處罰。然被告並未指出有何相關法令規定土地所有人有防止他人在其所有土地上違反管制使用土地之公法上義務。土地所有人既無此義務，即不得因他人在其所有土地上有違反管制使用土地之行為，而謂其有過失，此際其反屬被害人（土地所有人如同意他人在其所有土地上違反管制使用土地，則為共犯，情形自不同）。是被告指原告有過失云云，並不足採。
二、從而，原處分以系爭土地遭他人擅自傾倒堆置廢土及廢棄物，破壞地形、地貌，原告雖非違規行為人，惟未善盡所有權人管理之責任，有過失，而依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項規定，科處原告六萬元罰鍰，並限於十五日內恢復原狀作農牧用地使用，於法有違，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，爰併予撤銷。
三、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十六 日
臺北高等行政法院 第三庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十六 日
書記官 李金釵