臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二九七五號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 丁克華（主任委員）住同右訴訟代理人 丙○○
乙○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年七月十九日台財訴字第○九一○○二五一○四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係和旺建設股份有限公司（下稱和旺公司）董事，於民國（下同）九十年五月份在證券櫃檯買賣交易市場轉讓和旺公司股票七四○、○○○股。因未依規定於股票轉讓前向被告申報，案經被告查獲，乃依證券交易法第一百七十八條第一項第一款及第二十二條之二第一項規定，處以罰鍰新台幣（下同）三○○、○○○元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告係依證券交易法發行股票之公司之董事，其股票設質於銀行，嗣因股票價格下跌，不敷擔保其借款，為貸款銀行在證券櫃檯買賣交易市場轉讓，其未經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，即向非特定人為之，是否違反證券交易法第二十二條之二規定，而應依同法第一百七十八條規定處罰？㈠原告主張之理由：
⒈按證券交易法第二十二條之二規定：「已依本法發行股票之公司之董事．．．
或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之」，規範對象為「實際轉讓股票之董事或股東」，條文既稱「其股份之轉讓」，當指實際上為轉讓行為者，苟非實際行為人，縱令為公司董事或大股東，惟因彼等非實際行為人，自非該條規範之對象。
⒉次按同法第一百七十八條規定：「有左列情事之一者，處新台幣十二萬元以上
六十萬元以下罰鍰：一、違反第二十二條之二第一項」，按行政罰之處罰對象，亦以行為人為限，不及於行為人以外之第三人，司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為．．．於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」，顯見亦係「人民」有「行為」為要件，並以「行為人」為處罰對象。
⒊原告之股票均設質於銀行，由銀行直接持有股票，並全權決定及實施股票斷頭
賣出之行為，原告無從參與決策售價、出售日期、交易對象及數量等重要交易資訊，原告非證券交易法第二十二條之二所規定之「其股份轉讓」之行為人，亦非同法第一百七十八條之處罰對象。
⒋復查原處分雖指銀行斷頭賣出股票非為免責事由云云，惟查證券交易法並未處
罰：「於知悉有權處分股票者（例如：銀行）將有出售股票之虞時，應將知悉之事項申報主管機關」之行為，縱令銀行將來可能斷頭賣出，為原告所知悉（惟原告不可能知悉實際交易金額、數量、日期、對象等細節），然因法律未規定原告此時有申報義務（事實上，亦無從申報實際交易資訊），自不得任意處罰。原處分顯就法律未規定之事項課人民以違法義務，有違法律保留原則。
⒌原處分之罰鍰額高達三十萬元，亦屬過高而為不當。按原告非行為人，無權參
與出售股票之行為，亦無從影響銀行之決策及行為，顯無防止銀行動作之可能性，其可非難性相對減低，與故意不申報或重大過失之情形不同，而行政罰法定裁量上下限為十二萬元至六十萬元，本件縱令應予處罰，亦以最低罰度為當，原處分忽略原告責任程度之輕微，而課以逾越比例原則之重罰，為違法且不當之處分。
⒍行政罰必係對於違法行為或違反義務之「行為人」為之，如非行為人，即非行
政罰之處罰對象。按民法第九百零一條準用第八百九十三條第一項規定：「質權人於債權已屆清償期而未受清償者，得拍賣質物」，明定拍賣之行為人係「質權人」，而非「質物所有人」，被告雖認為原告係「質物所有人」，然其忽略原告非「質權人」、「行為人」，如何能對原告課以行政罰？⒎被告稱原告未依法申報持股轉讓云云，查持股之轉讓申請書格式中，要求申報
人必須申報「轉讓股數」、「轉讓後持有股數」及「轉讓期間」，原告非質權人，如何知悉或決定銀行日後將於「何時」轉讓「若干數量」股票？依上開格式，原告亦無從申報。
⒏實務上係將設質之股數「全部」申報為「轉讓股數」，而轉讓期間為「一個月
」，惟查上開做法，係假設銀行會在「一個月內」、「一次」、「全部」斷頭賣出股票，顯與事實不符，且係法律所未明定之無義務事項，按證券交易法第二十二條之二第一項係明定「自行轉讓」之行為人方有申報義務，而未規定「因質權人可能賣出股份時，出質人亦有將此可能性加以申報之義務」，如被告認為後者之情形有加以列管管理之必要，以健全證券市場之發展，應循修法途徑，增列後者應申報之規定，並另行設計後者之申報書格式，以與現行申報書格式區別。惟其不思此合法途徑，故意曲解法律，課原告以法律所無之義務，即屬違法。
⒐綜上，原處分及訴願決定均屬違法侵害原告之權利，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份
總額百分之十之股東（以下簡稱內部人），其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」「違反第二十二條之二第一項．．．之規定者處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」分別為證券交易法第二十二條之二及第一百七十八條第一項第一款所明定。次按司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰．．．。」⒉原告陳稱證券交易法第二十二條之二規範之對象為實際轉讓行為者及證券交易
法第一百七十八條規定與司法院釋字第二七五號解釋係以行為人為處罰對象；且稱其股票均設質於銀行，由銀行直接持有股票，並全權決定及實施股票斷頭賣出之行為，其無從參與決策售價、出售日期、交易對象及數量等交易資訊，故其非行為人乙節，按證券交易法第二十二條之二第一項規定應向被告辦理事前申報之申報義務主體，依法為公司之內部人，公司內部人縱將其持股設質，但股票設質人仍為所有人，並無因其股票設質而豁免其責，故質權人依民法第八百九十二條規定實行質權而拍賣質物時，依民法債篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前得照市價變賣，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。原告既為出質人，依法即為出賣人，於九十年五月份在櫃檯買賣交易市場轉讓所屬公司股票七四○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，被告乃以其違反證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定，依同法第一百七十八條第一項第一款規定處以原告罰鍰三○○、○○○元，於法洵無不合。
⒊況鑒諸一般人對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務，而原告將其股票提
供銀行作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生損失。且本案設質之標的物為上櫃公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，出質人基於對自有財產管理之注意，應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分之結果，再者，本案質權銀行亦曾以郵局存證信函通知出質人應立即償還貸款，否則將處分設質擔保之和旺公司股票，故原告未償還貸款，事前已掌控其股票可能遭質權銀行處分之資訊，依法即應向被告申報，其未申報縱非故意，亦核屬「按其情節應注意並能注意而不注意」之顯有過失，依前揭司法院釋字，自當受行政處分，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責。故原告陳稱無法知悉或決定銀行日後將於何時轉讓若干股票，實無可採。
⒋次查證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前
，須向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市上櫃或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平之目的，此一事前揭露之義務並不因股票是否設質或是否由本人帳戶賣出有所不同。原告辯稱證券交易法第二十二條之二第一項係明定「自行轉讓」之行為人方有申報義務，實為誤解法令。內部人未依證券交易法第二十二條之二規定於其轉讓持股前向被告辦理申報，即已違反相關規定，應予處罰；按證券交易法第一百七十八條係規範所有違反證券交易法相關規定而應受罰鍰處分情形，故立法時即授權主管機關對當事人違反各款情形，在法定範圍（十二萬元至六十萬元間）為適當裁量處分。基於前揭立法目的，被告已統合考量原告前開違法情節，包括違反股數、態樣及對市場影響程度等因素，爰依證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定，處以原告適當罰鍰三○○、○○○元，並無原告所稱違反比例原則之情事。
⒌綜上所述，原告之訴無理由，請判決如被告答辯之聲明等語。
理 由
一、本件被告代表人於訴訟繫屬中由朱兆銓變更為丁克華，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
二、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。
三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。」「經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。」及「有左列情事之一者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：一、違反第二十二條之二第一項、第二項．．．之規定者。」分別為證券交易法第二十二條之二第一項、第二項及第一百七十八條第一項第一款所明定。次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」亦經司法院釋字第二七五號解釋在案。本件原告係和旺公司董事，於九十年五月份在證券櫃檯買賣交易市場轉讓和旺公司股票七四○、○○○股。因未依規定於股票轉讓前向被告申報，案經被告查獲，乃依證券交易法第一百七十八條第一項第一款及第二十二條之二第一項規定，處以罰鍰三○○、○○○元。揆諸首揭規定，並無不合。
三、茲據原告訴稱略以：證券交易法第二十二條之二規定之規範對象應為實際上為轉讓行為者，茍非實際行為人，縱令為公司董事或大股東，惟因其非實際行為人，自非該法條所規範之對象，並依證券交易法第一百七十八條規定與司法院釋字第二七五號解釋意旨揭係以行為人作為處罰對象，而其股票皆係設質於銀行，由銀行直接持有股票，並全權決定及實施股票斷頭賣出之行為，其皆係無從參與決策售價、出售日期、交易對象及數量等交易資訊，故其非屬行為人，且銀行斷頭賣出其所質押之股票，既法亦無明定有申報義務，自不應受罰；另縱應處罰原告，被告裁量逾越比例原則，原處分亦屬不當云云，資為爭議。
四、查證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平，換言之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而此一資訊事前揭露之義務並不因股票是否設質，或是否由原告之帳戶賣出有所不同；且股票質押為證券債權質權，係權利質權之一種，依民法第九百零一條規定，關於股票價值變動，即質物價值顯有減少，足以害及質權人之權利者，準用同法第八百九十二條規定拍賣質物，以賣得價金，代充質物；且依民法債篇施行法第二十八條規定，有關民法債編所定之拍賣，在拍賣法未公布施行前，得照市價變賣，因賣得價金係用以清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人，亦即原告依法為質物變賣之出賣人，依首揭規定，原告應向被告申報其持股變動狀況。又鑒諸一般人對自有財產均應克盡相當之管理注意義務，而原告將其股票提供銀行作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭受處分，而生損失，和旺公司為上櫃公司股票，其股票之每日市價均刊載於各大報紙，原告有充足資訊知悉其擔保價值是否適足，僅需相當注意，即得解免受處分致生損失；且依民法第八百九十四條規定質押銀行於拍賣質物前通知原告之義務，故質押銀行亦曾以郵局存證信函通知出質人應立即償還貸款，否則將處分設質擔保之和旺建設公司股票，故原告非無管道知悉銀行將處分其擔保物，原告違背申報之作為義務，且未能提出證明其無過失之具體證據，自應論罰。又被告於法定範圍內依違章情節酌處罰鍰，本屬其裁量範圍，核無不當。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 八 月 十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 黃秋鴻法 官 林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十一 日
書記官 簡信滇