臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三一七四號
原 告 臺北縣鶯歌鎮公所代 表 人 甲○○鎮長）訴訟代理人 謝財興 律師被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 丙○○被告參加人 乙○○訴訟代理人 丁○○右當事人間因土地徵收事件，原告不服台北縣政府九十一年六月十日九十北府訴決字第○○二○四三號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣原告為辦理鶯歌鎮桃八三線中正三路道路拓寬工程，報經台灣省政府於民國（下同）八十七年五月十四日以八七府地二字第四五一二三號函核准徵收參加人所有坐○○○鎮○○○段五六四之二地號土地內之一部分，面積十七平方公尺，並經被告機關即台北縣政府以八十七年五月十五日八十七年度北府地四字第一四七○六三號公告徵收，公告期間自八十七年五月十六日起至八十七年六月十四日止。
二、嗣參加人向被告陳情，表示其所有橋子頭段五六四之二地號土地，於○○鎮○○○○○道路拓寬工程實際施作時，共使用其所有土地八十八平方公尺，但當初公告徵收部分僅十七平方公尺，實際上少徵收七十一平方公尺，被告乃於八十九年六月一日作成八九北府地用字第二００二六八號函，將上開陳情函送請原告，請原告就「擴大使用參加人土地」一事予以查明，並直接答覆參加人。
三、為此原告乃會同被告、交通部公路局第一區工程處及參加人等至現場會勘，並作成由原告依規定辦理徵收補償之結論。原告並分別於九十年二月十二日及九十年六月二十二日函知參加人，表示已將對參加人之補償費列入（追加）預算中辦理。
三、惟事後參加人於九十年八月九日再次去函原告機關促請其加速辦理已承諾之徵收及補償作業，但此時原告卻改變心意，而於九十年八月二十日再以九十北縣鶯建字第一一六四０、一０九四五、一０九五六號函回復參加人，認定參加人未依土地法中有關畸零地徵收之規定，於公告徵收日起一年內向台北縣政府（即被告機關）申請會勘，故無法配合辦理徵收等語，否准參加人之請求。
四、參加人不服原告上揭函復，向被告提起訴願。經被告先後於九十年九月二十日與九十一年一月十一日以九十北府訴行字第三四五０一七號函及九十一北府訴行字第０九一００二三六一八號函，函請原告答辯，惟均未獲答辯，乃基於以下理由，撤銷原告上揭函復：
１、參加人所有系爭地號土地於辦理鶯歌鎮桃八三線中正三路道路拓寬工程時，有擴大使用面積之事實，應無疑義。
２、司法院釋字四○○號解釋，略謂「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。‧‧‧若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」
３、本件桃八三線中正三路道路拓寬工程所需土地皆已辦理徵收，原處分機關（即原告）就原告所有土地漏未徵收部分顯有疏失，依土地法第十四條第一項第五款及第二項規定，公共交通道路用地土地不得為私有土地，已成為私有土地者，得依法辦理徵收，此時徵收機關之裁量權應採限縮解釋，以合乎上開解釋意旨有關平等原則之規定。
４、土地徵收條例第八條第一項規定，所有權人被徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理。本件系爭土地減少徵收使用面積之情事，顯與上開畸零地請求一併徵收之規定不合。
５、原處分機關於九十年八月二十日九十北縣鶯建字第一一六四０、一０九四五、一０九五六號函函復參加人，以其未依土地徵收條例第八條第一項規定之一年內申請一併徵收，否准參加人之請求，顯與前揭法令相違，爰撤銷原處分，並由原告另為適法之處分。
四、原告不服，認上開訴願決定侵害其權利，乃依提起本件行政訴訟。
貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：求為判決撤銷訴願決定。
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
三、參加人部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、程序部分：
１、關於原告得否提起本件撤銷訴訟之問題：
ａ、查行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」。依上開法條文義，撤銷訴訟之主體，雖似僅限於「人民」，而不及於地方自治機關，惟訴願乃行政訴訟之前置程序，訴願法第一條第二項，既規定「各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者」，亦得提起訴願。由此可知「立法者肯定地方自治機關之權利，亦有受上級監督機關侵害之可能，並給予法律救濟之機會，因此自無不許地方自治團體，就上級監督機關之監督措施提起行政訴訟之理。」亦即訴願、行政訴訟乃行政救濟之一整體，兩法律適用對象自不可分割，行政訴訟法第四條第一項之「人民」，當然包含具有公法人地位之地方自治團體。鄉鎮乃地方制度法第十四條所定之地方自治團體，當然為訴願第一條第二項，及行政訴訟法第四條第一項適用之對象。
ｂ、行政訴訟法第四條第三項規定「參加人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」。本條項所稱之利害關係人，並未限於自然人、私法人，重點在於因訴願決定，而「權利或法律上利益受損害」之人，均得「逕行」提起撤銷訴訟，公法人既有因訴願決定致權利受損害之可能，當然為上開條項所稱之利害關係人。再者，立法者所以免除利害關係人，另行提起前置之訴願程序，「原因之一，為該處分係經訴願程序而作成，已經原機關及上級機關之審查，『行政自我審查』之目的已達成。原因之二，在於避免重覆不必要之訴願程序，造成人民權利保護之遲延」。例如本件基於土地法之實體之規定，核准徵收機關為行政院，徵收機關為縣政府，原告並無獨立自行核准及辦理徵收之權限，縱依訴願決定重新處分，亦不可能違法自行獨立補辦徵收，為避免陷於一再訴願，而造成原訴願人行使其他合法權利之遲延，原告自得適用行政訴訟法第四條第三項規定，不經訴願程序，逕行向高等行政法院提起撤銷訴訟。
ｃ、原告雖為「行政機關」之一，但依地方制度法規定，具有公法人地位，而非被告內部之勤務機關。行政位階上，被告雖為原告之上級，但渠對原告行使之「法律監督」或「專案監督」，均屬具有外部效力之行政處分；地方自治機關得對上級監督機關所為具外部效力之行政處分，得提起行政訴訟，為行政法學者所肯定，是本件原告對被告之訴願決定，逕行提起訴訟，自屬合法。
ｄ、七十六年判字第六四三判決載「（舊）訴願法第一條及行政訴訟法第一條所定人民，應包括行政機關或鄉鎮自治機關，於人民同一地位而受違法不當之行政處分者在內」，現行訴願法第一條第二項規定「各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者」，亦得依訴願法提起訴願。足見本件被告所謂訴願法或行政訴訟法所稱人民，不包括行政機關云云，要非有理。
ｅ、另依司法院釋字第五五三號解釋載「台北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益，自得由該地方自治團體，依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷。」等語觀之，地方自治團體亦得依行政訴訟法第四條提起撤銷之訴，十分明確。
２、原告起訴之權利保護要件：
ａ、土地法第二百二十四條規定「徵收土地應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書並附具徵收土地圖說及土地使用計劃圖依前二條之規定分別聲請核辦」，第二百二十二條規定「徵收土地由中央地政機關核准之」，第二百二十五條規定「中央地政機關於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管直轄市或縣（市）地政機關」，第二百二十七條規定「直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有人及他項權利人。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向直轄市或縣（市）地政機關以書面提出。」，第二百十七條規定「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之」；八十九年二月二日公佈之土地徵收條例第十三條規定「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」，第十四條規定「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」，第十七條規定「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」，第十八條規定「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」，第十九條規定「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」，第八條第一項規定「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」。由上述法律規定可知在土地徵收之多階段處分行為中，原告僅在內部行為階段，有表達是否申請徵收之權而已，至於對外作成或送達徵收土地之處分者，或為中央機關或為縣市主管機關，原告對於土地徵收事件，並無對外表示徵收與否之行政處分權。
ｂ、依行政程序法第一百一十一條第六款「未經授權而違背法規有關專屬管轄權之規定或缺乏事務權限者」行政處分無效。
ｃ、與本案件性質相同，因北桃八三線道路拓寬工程，所衍生之陳文錄等地主請求徵收殘餘土地案，向由台北縣政府為行政處分，並由內政部為訴願決定，足見本件行政處分及訴願管轄權，於法確有未合。
ｄ、被告訴願決定未依行政程序法第十七條規定處分，反要求對土地徵收本無對外行政處分權之被告，另為「適法」「處分」，顯令被告行無職權之事；而訴願法上所謂權利，乃指個人在國家法律秩序中之法的地位。
被告訴願決定足令被告法之地位陷於不法，原告保持合法地位本身即是權利之行使，此即原告提起本件撤銷之訴之權利保護要件。
Ｂ、實體部分：
１、查土地徵收條例於八十九年二月二日公布施行，於該條例公布施行前，有關土地徵收事項，應依土地法第二○八條至第二四七條之規定辦理，即土地徵收流程，係由需用土地人擬具詳細徵收計劃書；並附具徵收土地圖說及土地使用計劃圖，報請中央地政機關核准（土地法第二百二十四條），中央地政機關核准後，通知所在地之縣市地政機關辦理公告，公告期間為三○日；土地權利害關係人，對於公告事項有異議者，應於公告期間內，提出異議（土地法第二百二十五條、二百二十六條）。若徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向縣市地政機關要求一併徵收之（土地法第二百十七條），此詳參上開土地法之規定甚明。
２、原告為辦理鶯歌鎮桃八三線中正三路道路拓寬工程，曾依右述程序，報請核准徵收參加人所有坐○○○鎮○○○段五六四之二地號土地內之一部分，面積十七平方公尺，並經台北縣政府以八十七年五月十五日八十七年度北府地四字第一四七○六三號公告徵收，公告期間為八十七年五月十六日至八十七年六月十四日止。參加人對該徵收公告，並未提出任何異議。復自公告期滿之翌日起六個月內，即八十七年六月十五日起八十七年十一月十四日止，參加人亦未依土地法第二百十七條之規定，要求一併徵收上開橋子頭段五六四之二地號土地徵收殘餘之部分。
３、參加人既未於法定期間內提出異議，或要求一併徵收殘餘土地，則上開土地徵收案，業已確定。基於土地徵收程序，係法律強制規定，並無容許需用土地機關，未得中央主管機關同意，得私人允諾另行補辦徵收之餘地，前原告與台北縣政府、交通部第一區工程處及參加人等於八十九年七月二十六日現場會勘作成記錄，表示依規定辦理徵收補償，及九十年二月十二日九○北縣鶯建字第八二四七號函、九十年六月二十一日九○北縣鶯建字第八二四七號函，表示已列入年度預算辦理徵收等情，於法顯有未洽，故予撤銷，改依原告所九○年八月二○日九○北縣鶯建字第一一六四○、一○九四五、一○九五六號辦理，始為適法。故參加人請求「補辦徵收補發土地補償費」之請求，依法無據，應予駁回。
４、至於交通部公路局第一區工程處復興工務段施工時，未按圖施工，將道路施作於徵收土地以外部分，致侵害參加人權利者，乃施工單位侵權行為之問題，參加人自可另行依法請求回復原狀或請求賠償，參加人尚無請求補辦徵收補發土地補償費之權利可言。台北縣政府訴願決定書，為救濟參加人之損害，竟棄土地徵收法定強制規定於不顧，自創補徵收之理論，顯已違背依法行政之基本原則，其處分應予撤銷，始為合法。
二、被告部分：
Ａ、被告之訴願決定，拘束原處分機關（即原告）。因此原告不得對訴願決定不服而提起行政訴訟：
１、依訴願制度之目的有四：①在於維護人民權益，免於受公權力之侵害；②政之自我審查；③統一行政步調、作法或措施；④減輕行政法院之負擔。
所謂行政之自我審查，係於行政體系內，由上級機關或原處分機關所為之行政法律救濟。因此所作之訴願決定，具有行政上的指揮及監督而具有拘束力，是各關係機關負有實現訴願決定內容的義務，因此，原處分機關受訴願決定之拘束，而不得違反該決定。參照司法院釋字第二九五號解釋理由書「憲法保障人民之訴願權，其目的在使為行政處分之機關或其上級機關自行矯正其違法或不當處分，以維護人民之權益。」
２、就訴願決定之效力言，參照院字第二二九六號解釋文：「依訴願法第一條之規定，訴願惟人民因中央或地方官署之違法或不當處分，致損害其權利或利益者，始得提起，對於受理訴願之官署所為決定提起再訴願，自非人民不得為之。」訴願決定後，參加人或利害關係人（不含被訴機關）未於法定期間內向高等行政法院提起行政訴訟者，訴願決定即發生（形式與實質之）確定力（詳見學者蔡志方行政救濟法新論2000年1月版，第九十七頁）。
３、本案系爭訴願決定，係訴願有理由，對於參加人並無不利，且參加人並未於法定期間向本院訴求撤銷，該訴願決定應已確定（被告以九十一年六月十日九十北府訴決字第００二０四三號函送訴願決定書與參加人與原告）。依訴願法第九十五條規定「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」。原告為原處分機關（即被訴機關），依行政監督之法理，原不得對系爭訴願決定不服，而提起行政訴訟，而應受訴願決定之拘束。於今該訴願決定因參加人逾法定起訴期間未提起訴訟而告確定，原告更無由藉訴訟以牴觸訴願制度之行政審查監督功能。
４、在訴願決定撤銷原處分時，「依訴願法第九十六條規定『原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。』至於訴願未臻確定者，如參加人或第三人對之有不服者，自得據以提起行政訴訟，但原處分機關則不得為之。」（詳見學者蔡志方行政救濟法新論2000年1月版，第九十八頁）本案系爭之訴願決定主文係「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起三十日內另為適法之處分。」原告收受訴願決定後，即應依前開規定，依訴願意旨辦理。
Ｂ、原告並非行政訴訟法第四條第一項之人民、亦非同條第三項之利害關係人，而不得提起撤銷之訴。原告亦不因系爭訴願決定「原處分撤銷，另為適法之處分」，受有如何之損害，欠缺權利保護，其訴不合法。
１、按行政訴訟法第四條第一項明文規定「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或：：得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」依前開規定，得提起撤銷之訴之要件者，須係人民，且經由依訴願法之規定提起訴願救濟，而該訴願決定仍不能維護其權益者。查本件原告，並非人民，亦未依訴願法提起訴願，原告據此提起訴訟，與法未合。
２、次按行政訴訟法第四條第三項規定「參加人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」查原告在訴願審理程序中，其須依訴願法相關規定提出答辯，並受訴願決定機關對其為合法、妥當之行政上審查，因此，原告對於系爭訴願決定，係立於被訴機關之地位，並非利害關係人，自不得據前開規定，提起撤銷之訴。
３、再者，提起行政訴訟法第四條撤銷之訴，起訴人須主張其權利或法律上之利益受有損害。本案，原告自始未主張其有權利或利益受有損害，僅僅主張不服被告之訴願決定，其訴顯然欠缺權利保護之必要，欠缺訴之要件，原告之訴不合法，至為明顯。
４、何況，系爭訴願決定主文「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起三十日內另為適法之處分」，訴願理由「按司法院釋字第四００號解釋‧‧‧本件‧‧‧拓寬工程所需土地皆已辦理徵收，原處分機關就訴願人所有土地漏未徵收部分顯有疏失，依土地法第十四條第一項第五款及第二項規定，公共交通道路用地不得為私有土地，已成為私有者，得依法辦理徵收，此時徵收機關之裁量權應採限縮解釋，以合乎上開解釋意旨中有關平等原則之規定。本件系爭土地減少徵收使用面積之情事，顯與上開畸零地請求一併徵收之規定不合。原處分機關於九十年八月二十日九十北縣鶯建字第一一六四○、一○九四五、一○九五六號函復參加人，以其未依土地徵收條例第八條第一項規定之一年內申請一併徵收，否准參加人之請求，顯與前揭法令規定相違，爰撤銷原處分，並由原處分機關另為適法之處分。」係請原處分機關依法為適法處分，根本導不出系爭訴願決定有違法侵害原告任何之權利或法律上利益。
Ｃ、縱認地方自治團體係屬行政訴訟法第四條第一項之「人民」或同條第三項之「利害關係人」得提起撤銷之訴，然亦須符合權利保護之必要。亦即其有權利或法律上之利益受有損害。即使原告引用學者文章作為原證一或大法官解釋第五五三號解釋，亦強調須有權利或法律上利益受有侵害，惟原告自始至終，從未舉出其係如何之權利或利益因被告訴願決定而造成損害，其訴自不合法。
理 由
壹、兩造爭執之要點：
一、本件客觀事實發生經過略得整理如下：
Ａ、原告辦○○○鎮○○○○○道路拓寬工程施作時，所實際使用之參加人系爭土地為八十八平方公尺，但當初公告徵收時，僅徵收其中之十七平方公尺而已，事後多使用了七十一平方公尺。經參加人向被告陳情，由被告轉請原告本諸自身權責查明見復。
Ｂ、經參加人與有關機關至現場會勘後，原告原表示已將補償費列入年度預算中，然而嗣又於九十年八月二十日以九十北縣鶯建字第一一六四０、一０九四
五、一０九五六號函回復原告，以參加人因請求權人未依土地徵收條例畸零地徵收之規定，於公告徵收日起一年內向台北縣政府（即被告機關）申請會勘，故無法配合辦理徵收等語，否准請求。
Ｃ、參加人就原告上揭函復提起訴願，被告則以本案並不屬於所有權人請求徵收畸零地之情形，且依照司法院釋字四○○號解釋意旨及憲法有關平等原則之規定，原告應對系爭屬於原告所有之公共交通道路用地土地，依法辦理徵收，撤銷前揭函復，命原告另為適法之處分。
二、而在上開事實基礎下，原告認為其有權提起本件行政訴訟，理由如下：
Ａ、就撤銷訴訟之當事人適格要件而言：
１、行政訴訟法第四條第一項之「人民」，包含具有公法人地位之地方自治團體。又同條第三項規定所稱之利害關係人，並未限於自然人、私法人，重點在於因訴願決定，而「權利或法律上利益受損害」之人，均得「逕行」提起撤銷訴訟，公法人既有因訴願決定致權利受損害之可能，當然為上開條項所稱之利害關係人。
２、原告依地方制度法規定，為具有公法人地位「地方自治團體」（「鎮」組織）之代表機關，而非被告之內部機關。被告對原告行使之「法律監督」或「專案監督」，均屬具有外部效力之行政處分；地方自治機關得對上級監督機關所為具外部效力之行政處分，得提起行政訴訟。
３、司法院釋字五五三號解釋亦肯認地方自治團體得依行政訴訟法第四條提起撤銷之訴。
Ｂ、就起訴之權利保護要件而言：
１、依照現行土地徵收法律規定，土地徵收為多階段處分，原告僅在內部行為階段，有表達是否申請徵收之權而已，至於對外作成或送達徵收土地之處分者，或為中央機關或為縣市主管機關，原告對於土地徵收事件，並無對外表示徵收與否之行政處分權。
２、與本案件性質相同之其他地主請求徵收殘餘土地，向由被告為行政處分，並由內政部為訴願決定，足見本件行政處分及訴願管轄權，於法有誤。
３、被告訴願決定未依行政程序法第十七條規定處分，反要求對土地徵收本無對外行政處分權之被告，另為適法處分，顯令被告行無職權之事。
４、被告訴願決定足令原告法律地位陷於不法，故原告具有提起本件撤銷之訴之權利保護要件。
三、原告認為訴願決定違法之實體理由則為：
Ａ、參加人對該系爭土地之徵收公告，並未提出任何異議，亦未依土地法第二百十七條之規定，要求一併徵收系爭地號土地徵收殘餘之部分。參加人既未於法定期間內提出異議，或要求一併徵收殘餘土地，則上開土地徵收案，業已確定。
Ｂ、前原告與台北縣政府、交通部第一區工程處及參加人等於八十九年七月二十六日現場會勘作成記錄，表示依規定辦理徵收補償，及函知參加人表示已列入年度預算辦理徵收等情，於法未洽，故予撤銷，改依原告所九○年八月二○日九○北縣鶯建字第一一六四○、一○九四五、一○九五六號辦理，始為適法。
Ｃ、至於交通部公路局第一區工程處復興工務段施工時，未按圖施工，將道路施作於徵收土地以外部分，致侵害參加人權利者，乃施工單位侵權行為之問題，參加人自可另行依法請求回復原狀或請求賠償，參加人尚無請求補辦徵收補發土地補償費之權利可言。
Ｄ、被告訴願決定，為救濟參加人之損害，違反土地徵收法律規定，自創補徵收之理論，已違背依法行政之基本原則，其處分應予撤銷，始為合法。
三、被告則認原告本件起訴不僅不合法，且不具權利保護要件，其請求應不經言詞辯論予以駁回，其法律上主張可簡單述明如下：
Ａ、被告之訴願決定，依據訴願法第九十五條之規定，拘束原處分機關（即原告）。因此原告不得對訴願決定不服而提起行政訴訟。
Ｂ、原告並非行政訴訟法第四條第一項之人民、亦非同條第三項之利害關係人，而不得提起撤銷之訴。原告亦不因系爭訴願決定「原處分撤銷，另為適法之處分」，受有如何之損害，根本導不出系爭訴願決定有違法侵害原告任何之權利或法律上利益。故原告之訴欠缺權利保護，其訴不合法。
Ｃ、縱認地方自治團體係屬行政訴訟法第四條第一項之「人民」或同條第三項之「利害關係人」得提起撤銷之訴，亦須符合權利保護之必要，惟原告自始至終，未舉出其係如何之權利或利益因被告訴願決定而造成損害，其訴自不合法。
貳、本院之判斷：
一、首先應予指出的是，本件並非人民主張行政處分侵害其權利，而以行政機關為被告請求撤銷之典型撤銷訴訟情形，而係下級機關（鄉鎮級地方自治團體之代表機關）主張上級機關（縣級地方自治團體之代表機關，即訴願決定機關）之訴願決定違法，請求行政法院予以撤銷。因此，原告之訴是否符合撤銷訴訟之權利保護要件，應在審查系爭訴願決定實體上有無違法之前，先予以檢討（由兩造的主張觀之，此部分亦是兩造重要的攻防論點所在）。此部分爭點包括：
Ａ、原告係一行政機關，同時為鄉鎮級地方自治團體之代表機關，是否具有訴訟能力，質言之，是否該當於行政訴訟法第四條之人民或利害關係人？同時
Ｂ、其次，要處理原告應該依據行政訴訟法第四條第一項或第三項請求撤銷原訴願決定？如是同法第四條第一項之類型，則尚應討論原訴願決定對原告是否構成行政處分？
Ｃ、最後，原告訴請撤銷原訴願決定是否具有權利保護必要？
二、本院認為原告提起本件撤銷之訴，已具備權利保護要件，因此在程序上應屬合法，理由如下：
Ａ、地方制度法第十四條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」，同法第二條第一款亦定義「地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。‧‧‧。」是以，鄉鎮就地方自治事項之辦理，為確保其除必須符合法律規定外，真正享有不受其他公權力團體干涉之自主權限，乃由地方制度法賦予其法律上人格，而成為權利義務之主體。按照目前公法學之多數見解，地方自治團體擁有之自主權限，主要區分為四個類型：
１、就自治事項訂自治法規（依地方制度法第二十五條以下之規定為：自治條例與自治規則）之自主權限，稱之「規範高權」（或稱「立法高權」）。
２、就執行自治事項之組織設計，包括任用執行人員之自主權限，稱之「組織高權」。
３、就自主財政資源之規劃與使用，享有自主權限，稱之「財政高權」。
４、對所轄地理範圍內，自主決定空間利用方式之「計劃高權」。
Ｂ、訴願法第一條第二項所以規定「各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」，即因為於自主權限雖亦必須受法律拘束，惟如自治監督機關違法行使監督權限，以致侵害地方自治團體之自主權限時，自必須透過行政救濟始能回復其自主性，並藉以確定行政責任之歸屬。此時實體法賦予之權利能力即轉化為救濟法上之訴訟（願）能力，循適當之救濟途徑加以彌補。司法院釋字第五五三號解釋：「台北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益，自得由該地方自治團體，依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷。」即屬適例。
Ｃ、本件原訴願決定命具有地方自治團體代表機關身分之原告就系爭擴大使用參加人土地部分辦理徵收補償，且先不論原告是否具有辦理徵收補償之權限、原訴願決定意見是否適法等實體爭議（本院將於以下理由中說明），就判斷原告於本訴是否具有「當事人適格」及「權利保護必要」之權利保護要件而言，由於該條北桃八三線道路屬原告所管理設置之道路，原告依該訴願決定見解，必須由其財政資源中劃出一部分辦理徵收補償，將影響原告對其自主財源之規劃使用，而有可能侵及原告之自治權限。因此就原告就鄉鎮級之地方自治團體所享有之「財政高權」而言，原告既屬具有權利能力公法人之代表機關，亦應認為原告擁有起訴及應訴之權能（為適格之當事人），又因為原告所屬地方自治團體公法人之自治權限（「財政高權」）可能因被告訴願決定而受侵害，則原告自有透過行政訴訟請求法院撤銷訴願決定，以排除此項侵害（或侵害之虞）之「權利保護必要」。
Ｄ、又在確認原告在本件訴訟具有權利保護要件後，原告本件行政訴訟，其訴之類型則應定性為行政訴訟法第四條第三項之「請求撤銷原訴願決定之訴」。，其理由如下：
１、原告並非原處分之相對人，本已不符合行政訴訟法第四條第一項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者‧‧‧，」之原告與原處分相對人同一之要件。
２、依照前揭說明，原告所屬地方自治團體之自治權限的確可能因系爭訴願決定而受侵害，亦符合第四條第三項「‧‧‧訴願決定，損害其權利或法律上之利益者‧‧‧」之要件。
３、原告本身為原處分之作成機關，在一般之情形不可能成為該項之「利害關係人」，惟本件涉及侵害自治權限之疑義，與行政訴訟法第四條第三項原以「第三人效力行政處分」作為規範對象之情形雖有不同，但在法律並無明文禁止之情形下，應認為原告符合該項要件，得依此提起撤銷訴訟。
４、原告提起撤銷訴訟之依據為行政訴訟法第四條第三項，則「原訴願決定對原告是否構成行政處分？」之爭點，自無續予檢討之必要。
Ｆ、原告依據提起行政訴訟法第四條第三項撤銷訴訟之權利保護要件既已合致，乃屬合法之起訴，則應就其請求內容，實體上有無理由，為進一步之審查。
三、依照本院向來之見解，人民並無請求國家徵收補償之主觀公權利，訴願標的（原告九十年八月二十日之九十北縣鶯建字第一一六四０、一０九四五、一０九五六號函）亦非行政處分，就此部分，理由說明如下：
Ａ、查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。次查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關則為本件之被告臺北縣政府，原告則屬應負擔徵收補償費用之需用土地人。
Ｂ、依照上述土地徵收程序之說明，土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
Ｃ、其次，誠如原告所言，核准徵收、發給補償本非其權限（參見前揭三、Ａ、之說明），原告就此徵收補償事項所為之意思表示，本無形成或變更參加人公法上權利義務關係之效果，而不構成行政處分。
Ｄ、實則本件參加人向被告陳情其所有（未徵收之）土地為原告開闢為道路使用，並非行使土地法二百十七條所定之「一併徵收殘餘地」之請求權，乃是請原告對實際擴大使用之其他七十一平方公尺部分辦理新的徵收及補償處分。在此觀點下，原告於九十年八月二十日以前揭號函回復參加人謂：「參加人未於公告徵收日起一年內向台北縣政府（即被告機關）申請會勘，不符土地法中有關畸零地徵收之規定」云云，不僅有違法之嫌，也未針對參加人之請求為實質之答覆，顯屬避重就輕之詞，實不足為則。但是不管如何，上開答覆對參加人而言，其答覆內容並非行政處分。
Ｅ、被告對原告作成之行政處分，固依訴願法第四條第一款具有訴願管轄權限，惟參加人對不構成行政處分之前揭號函，向被告提起訴願請求撤銷，被告本應適用同法第七十七條第八款「訴願事件有對於非行政處分之事項提起訴願者」，對參加人為不受理之決定，惟被告卻為實體決定，無論該實體決定之理由是否適法正確，該訴願決定均已屬違法。
Ｅ、原訴願決定既屬違法，即應由行政法院判決撤銷之，由被告機關依照前述法律理由，另為適法之決定。原告起訴之諸多主張，雖不盡符合本院前述法律意見，惟就起訴聲明以觀，原告訴請撤銷原訴願決定，即非無理由。
四、最後，基於行政訴訟制度應盡可能發揮保障人民權利、維護行政行為合法性之目的，本院認為尚應一併說明的是：
Ａ、按目前之作業程序是由需地機關擬具計劃報請中央之徵收核淮機關（內政部）行之（土地徵收條例第十三條、第十四條參照），而在人民請求辦理一併徵收之情形，依土地徵收條例第八條第一項之規定，也應向縣市政府申請。因此如果被告機關認為參加人初次陳情之意旨即為請求一併徵收，應依土地徵收條例第八條第一項之規定處理，而不應將陳情書發交原告機關處理。
Ｂ、又依國家賠償法第二條第二項之規定，本件爭議係北桃八三線道路之開闢，造成原告土地所有權受侵害，原告應得援引上開國家賠償法規定，循該法所定程序請求國家賠償。
Ｃ、其次，依據地方制度法第七十五條第七項「鄉（鎮、市）公所辦理自治事項違背憲法、法律、中央法規或縣規章者，由縣政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」，以及同法第七十六條第一項「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾時仍不作為者，得代行處理。但情況急迫時，得逕予代行處理。」之規定，被告如認為原告就系爭擴大使用參加人土地，應依前述土地徵收條例之規定擬定徵收計畫，報請徵收決定機關（即內政部）核准，以填補參加人之損失，而不享有於一般土地利用、道路規劃案件得享有之裁量權限時，被告仍得透過前揭地方制度法所授權之手段，進行地方自治監督，而毋庸迂迴透過訴願決定為之。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十六 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十六 日
書記官 李金釵