臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三二六六號 九十一年度訴字第三二六六號
原 告 花東電力股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林富村律師被 告 經濟部代 表 人 林義夫部長）訴訟代理人 顧立雄律師
黃慧萍律師乙○○右當事人間因電業法事件，原告不服行政院中華民國九十一年六月十四日院臺訴字第○九一○○八五一九六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實事實概要：
原告之前身花東電力股份有限公司籌備處申請於花蓮市籌設發電廠案，經被告於民國（下同）八十四年七月二十八日以經（八四）能字第八四二六一七一二號函准予登記備案（下簡稱系爭核准備案函）。嗣被告以原告迄未取得環保主管機關有關環境影響評估核准文件，已逾原告送被告備查之「花東電力股份有限公司（發電業）籌備處建廠計畫書（修正版）」所載預訂取得環保主管機關核准文件日期八十七年一月三十一日及預定商轉日期九十年七月一日，乃以九十年十二月二十八日經（九○）能字第○九○○○二七九五八○號函送處分書（下稱原處分），廢止系爭核准備案函。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
兩造之爭點：被告得否逕以原告逾期未取得環保署環境影響評估核准文件廢止核准備案。
㈠原告主張之理由：
⒈按「經營電業應備具左列計畫圖說，申請中央主管機關核准備案：一供電目的
。二供電區域圖。三設施計畫。四財務預算估計；又前項備案，經過六個月尚未進行施工之籌備者，除有正當理由申請准予延展者外，得撤銷之。」電業法第十八條第一項、第三項定有明文。原告申請於花蓮市籌設發電廠，經被告以八十四年七月二十八日系爭核准備案函核准登記備案，並請依該函說明二所列事項辦理，其中二之（二）略以：違反左列規定者取消備案，一、依電業法規定，應於六個月內進行施工之籌備；並專營發電事業。二、依設立發電廠申請須知相關規定，建廠計畫書內應載明預期取得環保主管機關有關環境影響評估核准文件之日期，實際取得日期不得逾期六個月：：。足見電業法第十八條第三項規定，籌設發電廠之核准備案，於經過六個月尚未進行施工之籌備者，除有正當理由申請准予延展外，亦僅得撤銷而已，並非一律應予撤銷之。又命令不得牴觸法律，被告函准登記備案僅係行政命令，依上開說明，自不得牴觸電業法第十八條第三項規定，即縱令有關環境影響評估核准文件之日期，超過實際取得日期六個月以上，亦不得依電業法第十八條第三項規定撤銷。
⒉原告擬遷移至花蓮縣壽豐鄉水璉廠址曾向被告聲請廠址變更，經被告邀集環保
署、內政部營建署等相關機關召開審查會，同意原告之廠址由美崙移至花蓮縣壽豐鄉水璉廠址，此有被告八十六年五月十四日經（八六）能字第八六二六○五四二號函可稽。原告始依預約給付鉅資購入上開水璉廠址三十五點八六八公頃土地。此亦有已移轉登記予原告或已辦理抵押權設定予原告之土地登記簿謄本佐證。足證原告已依電業法第十八條第三項規定，已進行施工之籌備，被告自不得撤銷原告已取得之籌設發電廠之核准登記備案權。況原告另覓替代廠址，自須一段長時間，且已於八十九年十月十二日以花東（八十九年）企字第○九○三○一號函向被告申請延展原核定商轉日（九十年七月一日）至九十一年六月三十日止，自屬電業法第十八條第三項規定之有正當理由申請延展，被告亦應准予延展，而不得撤銷之。又行政院環境保護署（下簡稱環保署）以原告計畫基地位於自然保護區，且未取得主管機關同意，不符該署八十六年十二月三十一日（八六）環署綜字第八○四七九號令發布之開發行為環境影響評估作業準則規定，於八十七年六月一日以（八七）環署綜字第○○二七四七五號函復原告，就原告檢送之發電廠開發計畫環境影響說明書不予進行實體審查，請其另覓替代方案。係行政官署之行為，非原告所能控制，亦不可歸責於原告。⒊按土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政
府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。非都市土地使用管制規則第八條第一項定有明文。花蓮縣壽豐鄉水璉廠址嗣雖經內政部頒布「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」，就花蓮縣壽豐鄉水璉至琦磯間海岸列為自然保護區，但該計畫亦明定「已為農牧使用者除外」之規定。又花蓮縣壽豐鄉水璉廠址土地，係原地主於六十五年間依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法放領，此有各該土地登記簿謄本可稽，又按該辦法第二條規定，放領之耕地限於國有或省有之耕地為限，亦可證明其已供農牧用地之使用，且該項土地於地主承領後即於其上從事放牧牛群、種植農作物迄今，亦有臺灣花蓮地方法院八十四年度易字第一二號刑事判決認定於五十七年至八十三年間確有從事農業及牧業使用，並經鄰長出面證實無誤，足徵該項水璉廠址土地確已供農牧用地使用之事實，依臺灣省沿海地區自然環境保護計畫規定已有農牧使用者不在此限，足以證明該花蓮縣壽豐鄉水璉廠址土地不受自然保護區之限制。內政部營建署竟未查證原告已提供有農牧用地使用之各種事實及證據，逕行認定花蓮縣壽豐鄉水璉廠址為自然保護區，已有不當。況依上開非都市土地使用管制規則第八條第一項規定，土地使用編定後，其原有使用，：：，不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用前，得為從來之使用：：，從而，上開水璉廠址土地，既早供農牧用地之使用，嗣雖經編定為自然保護區，仍得為從來之使用，即仍得為農牧用地之使用，亦得建置發電廠。
⒋縱認系爭核准備案函係授予利益之處分，被告保留廢止權。惟依行政程序法第
一百二十四條規定「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」是廢止二年之除斥期間，不論是自八十五年一月二十七日或八十七年七月三十一日起算，屆至八十九年七月三十一日止，已經消滅，被告遲至九十年十二月二十八日始廢止系爭核准備案函，顯然違法。
⒌按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二
、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第七、八條定有明文。原告擬遷移至花蓮縣壽豐鄉水璉廠址既經被告邀集環保署、內政部營建署等相關機關召開審查會同意，事後被告又以原告遲未能確定廠址，以取得影響評估核准文件，且已逾原核准商轉日期九十年七月一日，予以廢止原籌設發電廠備案之原處分，被告顯然違反誠信原則、信賴保護原則及比例原則，而內政部營建署、行政院環境保護署之前開所為顯然亦均違反誠信原則、信賴保護原則及比例原則。
⒍「行政機關做成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條
規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第一百零二條定有明文。又行政程序法已於八十八年二月三日公布，並自九十一年一月一日施行，被告之原處分顯係限制或剝奪原告權利之行政處分，而上開程序法早已施行，被告未給予原告陳述意見或舉行聽證，程序顯然違法。
㈡被告主張之理由：
⒈系爭核准備案函為保留廢止權之行政處分，是被告撤銷原告設立電廠之核准備
案並無任何不當或違法。按行政程序法第九十三條規定「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行，而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下：：四、保留行政處分之廢止權。」即行政機關對於行政處分是否作成有裁量權時，得於行政處分中為保留廢止權之附款。又按電業法第十八條第一項規定「經營電業應備具左列計畫圖說，申請中央主管機關核准備案。」可知電業之經營屬特許事業，非得主管機關之特許，不得為之。所謂「特許」，即主管機關將法律一般性禁止之行為，例外許可人民為之，因此，對於人民請求特許之申請，主管機關是否給予特許，須視不同公益間之競爭與考量等因素決之，主管機關對此具有裁量權，而無給予人民特許之義務。電業之經營既為特許事業，則對於原告核准備案之申請（即請求特許之申請），被告自具有裁量之權。準此，被告自得依行政程序法第九十三條規定，於同意民眾經營電業之特許行政處分（即核准備案）中，附加保留廢止權之附款。本件被告於開放民眾申請設立發電廠時，即在所公告之「設立發電廠申請須知」中，清楚載明「四、５取消備案：未按核定時程取得環保主管機關核准文件者，取消備案。」等文字，明白公告被告將於核准備案之行政處分中附加保留廢止權之附款，原告對此自知之甚詳。嗣被告於八十四年七月二十八日以系爭核准備案函同意原告設置電廠，並於函文說明二第（二）項記載「違反左列規定者取消備案：：２依『設立發電廠申請須知』相關規定，建廠計畫書內應載明預期取得環保主管機關有關環境影響評估核准文件之日期，實際取得日期不得逾期六個月。」等文字，明白規定倘原告違反上開附款將取消其核准備案，故系爭核准備案函乃一附加保留廢止權之行政處分，自屬無疑。依原告提出之「花東電力股份有限公司（發電業）籌備處建廠計畫書（修正版）」所載，原告預定於八十七年一月三十一日前提出環保主管機關出具之環境影響評估報告核准文件。因此，依系爭核准備案函說明二第（二）項第２點之規定，原告應至遲於八十七年一月三十一日後之六個月內即八十七年七月三十一日前提出環境影響評估核准文件。惟原告並未於上開期日前提出此等核准文件，則被告依系爭核准備案函說明二第（二）項第２點保留廢止權之附款，以原告未按法定時程取得環評核准文件為由，撤銷（應是廢止）其核准備案，並無不當，更無違法可言。
⒉按行政程序法第一百二十三條規定授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。
二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。：：」是除法規另有規定外，倘授益行政處分附有保留廢止權之附款者，行政機關亦可廢止授益行政處分。系爭核准備案函乃附有廢止權之行政處分，被告廢止之，並無任何違法或不當。事實上，被告廢止系爭核准備案函之原處分亦未違反電業法第十八條第三項之規定。蓋電業法第十八條第三項規定「前項備案（即核准備案），經過六個月尚未進行施工之籌備者，除有正當理由申請准予延展者外，得撤銷之」，而所謂「施工之籌備」係指提出工程計畫書、初步圖樣及規範書、與台電公司簽定之購售電合約書、環境影響評估報告之核准文件及環保主管機關核發之設置許可證等程序，對此，「開放發電業作業要點」第十點已有規定，而鈞院九十年度訴字第四八八○號判決亦採此見解。本件被告於八十四年七月二十八日為系爭核准備案函之行政處分，依電業法第十八條第三項規定，原告最遲應於取得系爭核准備案後六個月內（即八十五年一月二十七日前）提出環評核准文件，惟原告至今仍未提出上開文件，是原處分亦無違反電業法之該項規定。
⒊被告作成廢止系爭核准備案函之處分，係基於八十四年七月二十八日系爭核准
備案函所保留廢止權之行使，惟當時行政處分廢止權並無除斥期間之規定，縱其後九十年一月一日新施行之行政程序法第一百二十四條就行政處分廢止權之行使定有除斥期間之限制，亦不能將法律割裂而為適用，且亦未特別規定該法第一百二十四條除斥期間之規定得例外地溯及既往，否則將導致已發生之廢止權，早於行政程序法施行前，即因適用尚未生效之行政程序法第一百二十四條規定而喪失之荒謬結果。本件被告廢止權，縱認有行政程序法第一百二十四條所定行政處分廢止權除斥期間規定之適用，解釋上亦僅得自行政程序法施行生效之日即九十年一月一日起算二年除斥期間，是被告於九十年十二月二十八日行使廢止權並作成原處分，並無行政處分廢止權除斥期間經過之問題。
⒋被告於八十六年五月二日召開會議，同意原告將廠址遷移至花蓮縣壽豐鄉水璉
地區，被告並未表示倘原告逾期未提出環評核准文件將不廢止其核准備案，是被告以原告逾期未提出環評核准文件為由，廢止其核准備案，自無違反誠信原則。至於行政院環保署以花蓮縣壽豐鄉水璉地區屬自然保護區為由，未審查原告之環境影響評估報告，而將其退件駁回，是否違反誠信原則乙事，原告應另行與行政院環保署以行政訴訟程序決之，與本件無涉。
⒌被告於九十年十二月二十八日對原告施以原處分前，已於同年十月十九日請原
告提出陳述書，原告亦於同年十一月七日提出陳述書。被告並無未給予原告陳述意見之機會即對其施以原處分之情形，是被告並未違反行政程序法第一百零二條之規定。
理 由原告主張：原告申請於花蓮市籌設發電廠，經被告以系爭核准備案函核准登記備案
，嗣原告擬遷移至花蓮縣壽豐鄉水璉廠址，亦經被告邀集環保署、內政部營建署等相關機關召開審查會同意，原告即已進行施工之籌備，並向被告申請延展原核定商轉日，事後環保署就原告檢送之發電廠開發計畫環境影響說明書不予進行實體審查，亦不可歸責於原告，被告廢止系爭核准備案函之原處分，顯有違誠信原則云云。
被告則以：被告於系爭核准備案函之行政處分中附加保留廢止權之附款，因原告至遲應於八十七年七月三十一日前提出環境影響評估核准文件，逾期迄未提出，則被告依法廢止原處分並無違誤云云。
首開事實概要欄所述之原告之前身花東電力股份有限公司籌備處申請於花蓮市籌設
發電廠案，經被告以八十四年七月二十八日系爭核准備案函予登記備案，嗣被告以原告迄未取得環保主管機關有關環境影響評估核准文件，已逾原告送被告備查之「花東電力股份有限公司（發電業）籌備處建廠計畫書（修正版）」所載預訂取得環保主管機關核准文件日期八十七年一月三十一日及預定商轉日期九十年七月一日，乃以原處分廢止被告系爭核准備案函，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回之情，為兩造所不爭，並有系爭核准備案函、「花東電力股份有限公司（發電業）籌備處建廠計畫書（修正版）」內容節錄附原處分卷及原處分、訴願決定附卷可稽，為可確認之事實。
按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規
定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。：：」行政程序法第九十三條、第一百二十三條定有明文。第按「經營電業應備具左列計畫圖說，申請中央主管機關核准備案：一、供電目的。二、供電區域圖。三、設施計畫。四、財務預算估計。：：前項備案，經過六個月尚未進行施工之籌備者，除有正當理由申請准予延展者外，得撤銷之。」電業法第十八條第一項、第三項定有明文。即電業之經營為特許事業，必須經中央主管機關核准備案始得為之，而是否核准備案，應考量不同公益間之競爭與衡平等因素而決之，中央主管機關作成核准備案之行政處分自具有裁量權；而該項核准備案之行政處分係給予經營電業之特許，性質上屬於授益行政處分，自得附加保留廢止權之附款；又，經核准備案後，自不能允許籌設民營電廠者遲遲未進行施工，倘經過六個月尚未進行施工之籌備，除非有正當理由申請准予延展者外，即得廢止該項核准備案。
經查：
㈠本件被告依電業法第六條規定為電業之中央主管機關，對於原告籌設發電廠（經
營電業）依同法第十八條第一項之申請所作核准備案之行政處分，揆諸首揭說明，具有裁量權，且該核准備案之行政處分性質上為授益行政處分，被告自得依行政程序法第九十三條、第一百二十三條規定，於同意原告經營電業之系爭核准備案函中，附加保留廢止權之附款。
㈡觀諸原處分卷附本件被告於開放民眾申請設立發電廠時，於八十四年一月一日公
告之「設立發電廠申請須知」中載明「四、５取消備案：未按核定時程取得環保主管機關核准文件者，取消備案。」等文字，明白公告被告將於核准備案之行政處分中附加保留廢止權之附款，符合行政程序法第九十三條、第一百二十三條及電業法第十八條之規定，人民申請設立發電廠及行政機關辦理相關案件，自得據之適用。被告以八十四年七月二十八日系爭核准備案函同意原告設置電廠，其函文說明二第（二）項記載「違反左列規定者取消備案：：２依『設立發電廠申請須知』相關規定，建廠計畫書內應載明預期取得環保主管機關有關環境影響評估核准文件之日期，實際取得日期不得逾期六個月。」等文字，規定倘原告違反上開附款將取消其核准備案，故系爭核准備案函乃一附加保留廢止權之行政處分甚明。
㈢依原告提出之「花東電力股份有限公司（發電業）籌備處建廠計畫書（修正版）
」所載，原告預定於八十七年一月三十一日前提出環保主管機關出具之環境影響評估報告核准文件。因此，依系爭核准備案函說明二第（二）項第２點之規定，原告應至遲於八十七年一月三十一日後之六個月內即八十七年七月三十一日前提出環境影響評估核准文件，但原告並未於上開期日前提出此等核准文件，且迄核准備案行政處分被廢止前，均未為提出，此為兩造所不爭。至於原告主張其擬遷移至花蓮縣壽豐鄉水璉廠址曾向被告聲請廠址變更，並經被告同意，此有被告八十六年五月十四日經（八六）能字第八六二六○五四二號函可稽，則原告另覓替代廠址，自須一段長時間，且已於八十九年十月十二日以花東（八十九年）企字第○九○三○一號函向被告申請延展原核定商轉日（九十年七月一日）至九十一年六月三十日止，自屬電業法第十八條第三項規定之有正當理由申請延展云云，惟查原告之申請，業經被告以九十年三月二十八日經（九○）能字第○九○二○○八○三一○號予以否准，理由說明二以「貴公司（即原告）擬向海渡電力股份有限公司分租使用其向臺中港務局承租位於臺中港電力專業區之土地興建花東電廠，並檢附海渡電力股份有限公司原則同意函，申請延展電廠商轉日期一節，經查本部業已取消海渡電力公司之籌設許可，且臺中港務局業於八十九年六月五日寄發存證信函終止其與海渡電力公司間之電廠及碼頭承租契約，貴公司所送建廠規劃書之內容顯非可行，本部礙難同意」，有該函附訴願卷（第十八頁）可稽；況原告申請延展電廠商轉日期亦非電業法第十八條第三項規定之六個月除斥期間之延展，上開主張云云，自非可採。
㈣所謂「進行施工之籌備」，電業法並未明文規定。經濟部八十三年九月三日（八
十三）能字第○八九六三七號函公告之開放發電業作業要點第九點及第十點規定「申請籌設發電業者，應檢具左列計畫圖說，報由發電設施所在地縣（市）政府、省（市）政府建設廳或主管局加具審查意見後，核轉經濟部審核。㈠發電目的。㈡發電廠區域圖。㈢設施計劃。㈣財務預算估計。㈤台電公司同意其使用發電專營權之同意書。㈥台電公司同意購電之證明文件。㈦所需用地所有權人同意使用之證明文件。」「依前條規定獲准備案者，應於六個月內進行施工之籌備，並於施工前檢具左列計畫圖說，報請經濟部核發工作許可證：㈠工程計畫書。㈡初步圖樣及規範書。㈢與台電公司簽定之購售電合約書。㈣環境影響評估報告之核准文件。㈤環保主管機關核發之設立許可證。」核與電業法第十八條之規定無違，行政機關辦理相關案件，自得以為依據。故所謂「進行施工之籌備」之定義，依上開要點第十點之規定，原告即申請籌設發電業者，應於六個月內至少應已準備妥當檢具作業要點第十點之計畫圖說（即：包括工程計畫書、初步圖樣及規範書、與台電公司簽定之購售電合約書、環境影響評估報告之核准文件、環保主管機關核發之設立許可證），並報請被告核發工作許可，始可謂已「進行施工之籌備」。如前㈢所述，本件原告所提出之「花東電力股份有限公司（發電業）籌備處建廠計畫書（修正版）」所載，預定於八十七年一月三十一日前提出環保主管機關出具之環境影響評估報告核准文件，依系爭核准備案函說明二第（二）項第２點之規定，應至遲於八十七年一月三十一日後之六個月內即八十七年七月三十一日前提出環境影響評估核准文件，但原告逾期迄未提出，即難謂原告已符合電業法第十八條第三項「進行施工之籌備」，被告以原處分廢止該核准備案（或稱廢止該核准備案），與法自無不合。被告既係依法行使行政處分之廢止權，自與誠信原則、信賴保護原則及比例原則無關，原告以此主張，顯係誤解，不足採取。
㈤至於原告主張內政部營建署未查證水璉廠址為自然保護區土地，早供農牧用地之
使用，逕行認定該廠址為自然保護區，有所不當，且行政院環保署以花蓮縣壽豐鄉水璉地區屬自然保護區為由，不符開發行為環境影響評估作業準則規定，不予進行實體審查原告之環境影響評估報告，而將其退件駁回，均違反誠信原則云云，查此部分主張，均非指摘本件被告行政行為，不能以此否定原處分之合法性。
又，原告主張行政程序法第一百零二條規定行政機關為行政處分前應給予受處分人陳述之機會，惟被告並未給予原告任何陳述之機會即對原告施以原處分云云。
惟查被告於九十年十二月二十八日對原告施以原處分前，已於同年十月十九日請原告提出陳述書，原告亦於同年十一月七日提出陳述書，有經濟部九十年十月十九日經（九○）能字第○九○○二六一三四○○號函（請原告提出陳述書）及原告九十年十一月七日提出之陳述書附原處分卷可憑。是被告並無未給予原告陳述意見之機會即對其施以原處分之情形，被告並未違反行政程序法第一百零二條之規定。又本件被告作成廢止系爭核准備案之原處分，係基於八十四年七月二十八日系爭核准備案函所保留廢止權之行使，雖九十年一月一日新施行之行政程序法第一百二十四條就行政處分廢止權之行使定有除斥期間之限制，然未特別規定該除斥期間之規定得例外地溯及既往，則本件被告廢止權，解釋上應自該條文施行生效之日即九十年一月一日起算二年除斥期間，是被告於九十年十二月二十八日行使廢止權並作成原處分，並無不合，均附此敘明。
從而，被告依首揭規定，以原處分廢止系爭核准備案，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 黃本仁法 官 王碧芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 三十 日
書記官 陳幸潔