臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三二六八號
原 告 甲○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年六月二十日臺內訴字第０九一０００三０二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於台北市○○區○○○路○段○○○號十樓之三建築物都市計畫第四種商業區（特）（原屬第三商業區）內，開設「（無市招）個人工作室」，民國（下同）九十年十一月二十一日經被告所屬警察局中山分局查獲原告自九十年十一月十六日起於上址為不特定男客從事全身指油壓及色情半套服務，每八十分鐘收費新臺幣（下同）二千二百元，經查報為「正俗專案」之執行對象，被告所屬警察局乃以九十年十一月三十日北市警行字第九０三三八八六九００號函請被告所屬都市發展局依法卓處，被告審認系爭建築物違規使用為性交易場所，業已違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一及台北市土地使用分區管制規則第二十三條、第二十四條規定，乃依都市計畫法第七十九條，以九十年十二月十七日府都一字第０九０一八三一六七００號函處原告（建築物使用人）二十萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴頗，遭駁回，遂向本院依法提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：位於都市計畫第四種商業區內之系爭建物，是否由原告開設「（無市招）個人工作室」﹖如是，原告是否違規使用是否違規使用為性交易場所﹖㈠原告主張之理由：
本案被告以原告於九十年十一月二十一日被查獲媒介性交易，違規使用為性交易仲介場所，違反都市計畫法云云。其引據矛盾且未詳為認定事實，茲分述如下：
⒈被告引據之佐證資料為被告所屬中山分局九十年十一月二十一日之臨檢紀錄
表及偵訊調查筆錄，上開資料認原告已坦承於上址為不特定男客從事全身指油壓及色情半套服務，縱認上開資料內容屬實，此等行為亦與「媒介性交易」、「違規使用為性交易仲介業場所」無關，被告以其為處分理由，顯有不當。
⒉被告所屬警察局於九十年十一月三十日北市警行字第九０三三八八六九００
號函附之偵訊（調查）筆錄內容：「問：今（二十一）日十九時四十分警方．．．查獲你從事色情半套服務．．．你知道嗎？答：知道。」此外，別無其他有關「媒介」或「性交易仲介業」之相關證據。而上開筆錄內容亦不能證明有何媒介等事實，試問所指『查獲』，究於現場查獲什麼？又有何其他足以認定警方所指查獲之事證？警方果有查獲原告有何不法事實，何以不向原告提示，並請原告表示意見。而原告回答「知道」’如係出於原告之真意，必有相當之事證，然警方所指查獲色情服務，事事上均付之闕如。
⒊原告於警方之陳述內容，係受警方長時間留置及誤導所為之陳述，原告並未
從事任何違規行為，警方於九十年十一月二十一日亦無查獲原告任何不法事實，就一般經驗，警方如未誤導原告，原告何以於警方在上述時、地均未掌握任何事証之情況下，卻自陳於同年月十六日之違規情節，使原告自陷於不利之地位。
⒋依圓山派出所九十年十一月二十一日之筆錄，原告受詢問時間，是當日十九
時十二分惟員警查獲時間則於十九時四十分，前後矛盾，顯無任何處分書所指之事實。
⒌原告之自白係受員警誤導，該日員警無查獲任何事實，無端指稱原告觸犯刑
法妨害風化等重罪，原告矢口否認有何不法行為，惟仍受員警不斷詢問質疑，原告為配合員警之要求，誤以為受較輕之社會秩序維護法處分即可離開，而無奈地應員警之問題回答，但因全非事實且係配合員警之問題，故該筆錄之陳述不得作為唯一證據。被告未查，遂以原告出於非自由意志之陳述作為唯一證據，其認事用法顯有違誤。
⒍原告因未從事任何不法之事，且係配合員警，否則依筆錄記載，員警既稱於
九十年十一月二十一日查獲原告有不法之事實，以該查獲之事實業已觸刑事法律，警方依法處理或移送地檢署即可，又何必詢問原告最後一次從事色情係於何時？何地？顯然原告並無任何不法事實，且員警於筆錄所稱查獲原告之行為，亦非真實。
⒎依行政程序法第一百零二條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利
之行政處分前，除已依同法第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。被告對原告為上開處分前，未依上引規定通知原告陳述意見，而遽為行政處分，其處分顯有重大明顯之瑕疵，應為無效。
⒏縱原告有被告所指之事，惟原告已被依社會秩序維護法罰鍰六千元，本案被告再處原告二十萬元之罰鍰，有違一事不二罰之原則。
㈡被告主張之理由：
⒈按都市計畫法第三十五條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及
建築物之使用，不得有礙商業之便利」。都市計畫法臺北市施行細則第十條之一：「‧‧‧二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得有礙商業之便利、發展或有礙公共安全、衛生之使用。‧‧‧」台北市土地使用分區管制規則第二十三條：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。．．．。（三二）第五十一組：公害最輕微之工業。二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。．．．。（六）第五十二組：公害較輕微之工業。」臺北市土地使用分區管制規則第二十四條：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。．．．。（三二）第五十一組：公害最輕微之工業。二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。．．．。（六）第五十二組：公害較輕微之工業。」都市計畫第七十九條規定明揭：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，．．．，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。．．．」⒉查原告所負責之「個人工作室」，位於都市計畫第四程商業區（特）內（原
屬第三種商業區），未經許可，即於系爭建築物內經營猥褻性交易，違規使用為性交易仲介業場所，案經被告所屬警察局於九十年十一月三十日以北市警行字第九０三三八八六九００號函查報在案，按實施臨檢紀錄所示：「昔日慧玲稱其是於九十年十一月十六日開始於系爭建築物內，幫不特定男客從事色情半套服務（搓揉男性性器官直到射精），每八十分鐘收費貳仟貳佰元，均為其所有．．．。」上述事證經被告於臨檢紀錄表簽章，違法事實明確。
⒊再查原告所負責之系爭建築物，位於都市計畫第四種商業區（特）（原屬第
三種商業區）內，使用組別及使用項目，自應符合臺北市土地使用分區管制規則第二十三條、二十四條之規定，然該條內並無規定土地或建築物可允許或有條件允許使用為性交易仲介業，故今查獲於系爭建築物內從事猥褻性交易，違規使用作為性交易仲介業場所，已明顯違反臺北市土地使用分區管制規則之規範。觀諸原告之違法情節既已明確，被告援引都市計畫法第七十九條之規定，於九十年十二月十七日以府都一字第０九０一八三一六七００號函，處原告二十萬元罰鍰並勒令停止使用，並無違誤。
⒋次查臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別
內之允許使用項目或附條件允許使用項目，本案系爭建築物位於第四種商業區內，依前揭規定其允許使用及附條件允許使用項目，皆無可供性交易仲介業場所之項目，再查都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則等對「商業區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而臺北市土地使用分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對台北市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反台北市土地使用分區管制規則，被告所屬援引都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則之相關規定，裁處原告，其間並無疑義。
⒌按法務部九十年三月十二日（九十）法律字第００七六五二號解釋函，對警
察機關依法實施臨檢時，可否對於非主管業務之違法（規）事項製作調查筆錄及其效力部分，依前揭解釋函所示：「．．．按警察人員於調查證據時，針對該違法（規）構成要件之重要事項已予以調查，並於調查證據時，依行政程序法第三十九條規定給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者，該法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符合同法第一百零二條除外規定，無庸於作成處分前給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則」，故被告據其所屬警察局查報之臨檢筆錄作成負擔性行政處分，並有原告之問訊筆錄，應符合行政程序法第三十九條規定，並無違誤。
⒍查警察局查報函檢附之臨檢紀錄表及偵訊（調查）筆錄所示，均依刑事訴訟
法相關規定告知權利、告知夜間訊問等。規定移送法院檢察署，故原告所述受警員誤導云云，應為無據。
⒎續查行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義
務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用，從而，原處分並無不合。
理 由
一、按都市計畫法第三十五條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」同法第七十九條第一項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又都市計畫法臺北市施行細則第十條之一第二款規定：「前條各使用分區使用限制如左：‧‧‧二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」，同細則第二十六條規定：「本府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理」。又都市計畫第三種商業區及第四種商業區內之建築物或土地，依台北市土地使用分區管制規則第二十三條、第二十四條規定，並無允許使用或附條件允許使用作為性交易場所之組別。
二、查原告於台北市○○區○○○路○段○○○號十樓之三建築物都市計畫第四種商業區（特）（原屬第三種商業區）內，開設「（無示招）個人工作室」，此為原告所是認。惟否認以上開地點作為性交易場所云云。然按原告自九十年十一月十六日起於上址為不特定男客從事全身指油壓及色情半套服務，每八十分鐘收費二千二百元，於九十年十一月二十一日經被告所屬警察局中山分局查獲，原告於警訊時亦坦承不諱，此有被告所屬警察局中山分局臨檢紀錄表及偵訊調查筆錄可稽，原告主張其於警察局之供述，係因受警方長時間之留置及誤導所致等情，但原告對此並未舉証以實其說，自不足採。原告又主張依上開警訊筆錄所載，原告受詢問時間，係九十年十一月二十一日十九時十二分，而員警查獲時間則於同日十九時四十分，前後矛盾，顯無被告所指之事實云云。惟查，偵訊調查筆錄記載詢問時間為九十年十一月二十一日十九時十二分，而警方於同日十九時四十分查獲，惟觀之上開臨檢紀錄表所載查獲時間則為同日十七時五十分，足見偵訊調查筆錄所載查獲時間為該日十九時四十分係誤載，尚難憑上開誤載，即認定該份偵訊調查筆錄所載不實，原告上述主張不足採。
四、原告復主張被告為上開處分前，未依行政程序法第一百零二條規定，通知原告陳述意見，遽為行政處分，其處分顯有重大明顯之瑕疵，應為無效云云。按「警察人員於調查證據時，針對該違法（規）構成要件之重要事項已予以調查，並於調查證據時，依行政程序法第三十九條規定給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者，該法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符合同法第一百零二條除外規定，無庸於作成處分前給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則」（法務部九十年三月十二日（九十）法律字第００七六五二號函參照），本件被告依其所屬警察局查報之臨檢筆錄、訊問筆錄作成負擔性行政處分，符合行政程序法第三十九條規定，自無庸於作成上開處分前再通知原告陳述意見，原告上述主張仍不足採。原告另主張其已遭被告所屬警察局中山分局依社會秩序維護法罰鍰六千元，被告再處原告二十萬元之罰鍰，有違一事不二罰原則云云。
查行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，而社會秩序維護法之立法意旨，為維護公共秩序，確保社會安寧為目的，與都市計劃法之立法意旨，為改善居民生活環境，並促進市鄉有計劃之均衡發展為目的，足見兩法規範目的、處罰目的皆不同，原告主張被告處原告二十萬元之罰鍰，有違一事不二罰原則一事，自難採信。
五、本件原告既有於系爭建築物違規使用為性交易場所，顯已違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一及台北市土地使用分區管制規則第二十三條、第二十四條規定，被告依都市計畫法第七十九條，以九十年十二月十七日府都一字第０九０一八三一六七００號函處原告（建築物使用人）二十萬元罰鍰，並勒令停止使用，並無不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 三十 日
書記官 江金星