臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三二０四號
原 告 乙○○訴訟代理人 戊○○原 告 丙○○兼 右一 人訴訟代理人 甲○○被 告 基隆市政府代 表 人 丁○○市長）訴訟代理人 己○○右當事人間因拆遷補償事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年六月七日環署訴字第０九一００二二三八四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告機關依據行政院衛生署訂定「飲用水水源水質保護綱要計劃─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」相關規定，負責執行水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償執行小組（以下簡稱執行小組）原核定補償原告養豬場畜舍部份以○‧五倍計算補償費。嗣原告陳情提高補償倍率，被告機關乃提請衛生署水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償推動小組（以下簡稱推動小組）第十次會議討論，決議仍以○‧五倍計算補償費，被告機關乃將其決議以九十一年一月二十一日九一基府環字第○○八五六八號函回覆原告。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就原告所設之飼料室按每平方公尺新台幣（下同）一千八百元之基準予以補償。
⒊被告應就原告所有畜舍，其中基隆市○○區○○○段內寮小段第四一三之八地
號土地上畜舍未取得牧場登記，但已取得合法建物證明者，以一點四倍計算補償費，其中基隆市○○區○○○○段內寮小段第四一七地號土地上畜舍未取得合法建物證明，但已取得土地作畜牧設施容許使用者，以一點二倍計算補償費。
㈡被告聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈原告畜舍之補償倍率為何？及原處分有無否准原告請求補償其所謂之具有飼料混合機之飼料室﹖如有，可否要求以飼料室基準補償？㈠原告主張之理由：
⒈原處分及訴願決定意旨略以原告僅有必要之肉豬舍、廢水處理設備，而原告之
飼料餿水混和機僅是餿水攪拌機，無法認係飼料室，未予補償，其餘之肉豬舍則僅以零點五倍之補償率補償，其所為認定，固非無見。
⒉惟查原處分及訴願決定關於飼料室之認定顯有違誤，茲分述如後：
⑴原告所有之飼料室設有大型鍋爐、粉碎機及飼料餿水混合機，被告派員實地
勘察時亦不否認之事實，並有先做面積測量，且曾由被告於九十年三月七日以（九十）基府環字第一九四六四號函請環保署重新審認在案，合先敘明。
⑵次按環保署頒布之「養豬場依法拆除辦理補償說明手冊」並無飼料混合機之
詳細規範，也無任何標準可言，復未說明何謂飼料混和機，於處分前又未給予原告適當陳述意見之機會，顯然違背行政程序法「行政行為應明確」及應給予陳述意見或聽證機會之規定，故被告機關故意漏列飼料混合機之處分顯屬不當，訴願決定機關對此一明顯不符行政程序法之處分，竟略而不查，其訴願決定，顯有違誤。
⑶訴願決定書明指：「關於訴願人爭執應將渠餿水處理機認定為飼料混合機之
部份，查被告九十一年一月二十一日九一基府環字第００八五六八號函內容僅論及畜舍補償倍率，並未涉及飼料混合機部份，原告雖曾於九十年二月六日向被告環境保護局陳情將其養豬場處理使水飼料機械依飼料室補償標準列入補償，嗣被告以九十年三月七日九０基府環字第一九四六四號函建請本署放寬飼料室認定標準並提請推動小組研議，但被告並未針對此部份原告之請求做可否之表示，故不在本件訴願審議之範圍，併予指明」，揆諸該訴願決定理由，令人匪夷所思，蓋原處分既將原告主張之飼料室認為非飼料室而未予補償，本質即含有否決之意思，原告就此提出訴願，當然應予審議，訴願決定認此部分非屬訴願審議範圍，其所為決定，顯有違誤，應予撤銷。
⑷復查原告為解決飼養豬隻之飼料問題，乃於原告所有之建物內設置大型鍋爐
、粉碎機及飼料餿水混合機，以供混合飼料之用，其目的當然符合飼料混和機之用途，依系爭補償規定，自應按每平方公尺一千八百元之基準予以補償。
⒊次查原處分及訴願決定關於畜舍均按零點五倍補償之認定，顯有違誤，茲分述如後：
⑴按原告所有基隆市○○區○○○段內寮小段四一七地號土地，縱經基隆市於
七十二年間都市計畫通盤檢討編定為「住宅區」’惟農委會於八十二年五月一日又將系爭土地查定為「宜農牧地」，而農委會既屬中央機關，又係後決定，依此情形，一般民眾當然信賴此後決定之內容，相信其所有土地僅得作「宜農牧地」之使用，且該決定業經公告十餘年，被告若認該土地為住宅區，當應於公告時提出異議，卻未見有任何異議，則一般民眾依此公告及決定將所有土地作農牧之用，當然應予保護，故原處分及訴願決定機關不查，逕為認定不符合土地使用分區管制，顯已違背誠實信賴保護原則。
⑵按中央法規標準法第十六條規定「法規對其他法規所規定之同一事項而為特
別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」原告既依農委會公告「宜農牧地」之依據，使用系爭土地，自屬合於使用分區之規定，被告及原訴願決定機關不採「從新、從優」原則做為認定之依據，應予撤銷，是系爭四一七地號土地上之畜舍，應認係屬未取得合法建物證明，但已取得土地作畜牧設施容許使用（宜農牧地），自應以一點二倍計算補償費。
又系爭四一三之八地號土地上有合法建物，此有建物謄本可資為憑，則此部分畜舍雖未取得牧場登記，但有合法建物證明，依補償基準第四條第一項第五款第二目之規定，未取得牧場登記，但已取得合法建物證明者，應按一點四倍補償。
⒋綜右所陳，原處分及訴願決定，認事用法，顯有達誤，請判決如訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈查原告申辦「飲用水水源水質保護綱要計畫」水源保護區養豬戶（場）依法拆
除補償，被告依行政院頒佈之「水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償說明手冊」內各項補償原則予以判定原告適合補償之基準予以補償。原告位於基隆市○○區○○○段內寮小段第四一三之八、四一七地號兩筆土地在使用分區上係屬「住宅區」，依都市計畫法住宅區不得為馬廄、牛、羊、豬及家禽等畜禽舍使用，而原告於住宅區內養豬是屬不合土地使用分區管制規則。且依原告所提具之各項證明文件：無牧場登記證、無合法建物證明、無土地用作畜牧設施容許使用，僅具有土地使用權，故判定為○˙五倍計算補償費，並無違誤。原告稱四一三之八地號已取得合法建物證明，係以被告工務局所核發之住宅使用執照而言，此執照係被告核發作為住宅之用，與被告補償養豬戶所需具有之合法建物證明（如雜項使用執照、寮舍證明等等）係屬畜牧之用不可等同。另四一七地號土地既已編定為「住宅區」自不可另作他用或為養豬之用，此理甚明。
⒉依原告所述，因被告農林單位於六十九至七十四年間漏列原告養豬之事實，致
原告無法獲准「牧場登記證」。然據查養豬頭數調查係每年三、七、十一月底行之，由區公所與農林單位同時同步到現場，併同養豬戶進行抽查與調查，而經查閱安樂區公所養豬調查資料，原告原係於安樂區中和里飼養豬隻，七十四年始陸續遷移至現址養豬場繼續飼養，並採超過一百頭大規模養豬，如此之養豬調查資料豈能憑空捏造、任意填寫？原告雖一再陳稱，六十九年即已移至現址養豬，但從台灣地區養豬頭數調查報告顯示，始至七十四年七月後才有原告之一甲○○在現址養豬之記載。故依畜牧法規定，原告並未符合要件。
⒊根據「餿水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償說明手冊」所列：「飼料
室無「飼料混合機」不予補償」；又問答集中：「廚餘攪拌設施是否認定飼料室予以補償？」答：「不予補償」。原告所有之「餿水攪拌設備」在起訴均改稱為「飼料餿水混合機」，企圖混淆補償之認定標準。被告於九十年三月七日以基府環字第一九四六四號函請行政院環保署審認，乃體恤基隆市大多為餿水養豬戶之民眾，由於養豬頭數較少且與其他南部養豬大縣比較在設備使用上有所差異，故函請行政院環保署重新開會審認是否得以放寬標準。而行政院環保署也在於九十年四月二十七日召集各相關部會具體開會決議，並決議維持原補償方式。該補償基準既已由行政院各部會開會所議定，補償基準確定，不能由地方輕率逕予變更補償方式。原告之上開設施既為「餿水攪拌設施」，則被告不予認定其為具有「飼料混合機」之飼料室，原告要求以飼料室基準補償，於法不合。
理 由
一、按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指．．．五、以營利為目的之飼養家畜、家禽。．．．飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之」，飲用水管理條例第五條定有明文。又「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之」，自來水法第十一條及第十二條亦有明文。復按行政院環境保護署八十九年八月二十九日（八九）環署水字第００四九六三七號公告「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」（下稱補償基準）：「．．．二、適用範圍（二）淡水河支流基隆河六堵取水口以上集水區。．．．四、金額基準（一）各種畜舍及廢水處理設施補償費或救濟金．．．⒌畜舍及廢水處理設施符合下列條件時，其差別倍數如下：⑴已取得牧場登記且其有合法建物證明，或飼養規模未達登記條件但已取得合法建物證明者，以一﹒五倍計算補償費。⑵未取得牧場登記，但已取得合法建物證明者，以一‧四倍計算補償費。⑶未取得合法建物證明，但已取得土地作畜牧設施容許使用者，以一‧二倍計算補償費。⑷未取得土地作畜牧設施容許使用，但必須具有土地使用權證明，牧場用地需符合土地分區使用管制規則者，以一倍計算補償費。⑸僅具有土地使用權證明，但牧場用地不符合土地分區使用管制規則者，以０‧五倍計算補償費。．．．」。
二、查原告所有豬舍位於基隆市○○區○○○段內寮小段四一七及四一三之八地號土地上，此為兩造所不爭執，因此，本件須審究者，為上開畜舍之拆除補償，是否符合補償基準之規定，及補償倍率為何﹖㈠四一七地號土地部分：該筆土地經都市計畫通盤檢討編定為「住宅區」，此為
原告所承認，依都市計畫法第十五條第一項第一款、第十七條第七款規定，不得做為「馬廄、牛、羊、豬及家禽等畜禽舍」，不符合土地使用分區管制規則，原告主張四一七地號土地，縱經基隆市於七十二年間都市計畫通盤檢討編定為「住宅區」’惟農委會於八十二年五月一日又將系爭土地查定為「宜農牧地」，而農委會既屬中央機關，又係後決定，其依此公告及決定將所有土地作農牧之用，自屬合於使用分區之規定，原處分及訴願決定機關逕為認定不符合土地使用分區管制，顯已違背信賴保護原則及中央法規標準法第十六條之從新、從優規定云云。惟查，該筆土地於八十二年間，固由原台灣省政府農林廳水土保持局第一工程所依山坡地保育利用條例規定辦理可利用限度查定為「宜農牧地」，此有被告機關發給原告之山坡地土地可利用限度查定結果通知書影本乙紙附卷可稽。按農林單位對山坡地土地可利用限度查定，僅限於非都市土地內之山坡地，原告所有系爭土地雖於八十二年經農委會水土保持局第一工程所辦理可利用限度查定為「宜農牧地」，但該區域早於七十二年經被告依據都市計畫法進行都市計畫通盤檢討編定為「住宅區」，其土地使用分區為都市計畫「住宅區」，原告即應依都市計畫使用分區管制規則規定用途使用，因此，縱農林單位查定為「宜農牧地」，亦無法改變使用分區管制之限制，原告主張因信賴農林單位查定為「宜農牧地」而使用系爭土地應受保護一事，不足採信。又按中央法規標準法第十六條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用」，此係同一事項而有不同法規規定所為之設計，本件系爭土地經被告機關編定為「住宅區」與農林單位查定為「宜農牧地」，並非不同法規就同一事項為規定，自無上開法律「從新、從優」原則之適用，原告上開主張，亦不足採。原告坐落系爭土地之豬舍，因不符土地使用分區管制規則，不具合法建物證明亦無牧場登記證，因此被告核定按０．五倍計算補償費，並無不合，原告主張以一‧二倍之倍率計算補償費，揆諸前揭補償基準之規定，尚非有據。
㈡四一三之八地號土地部分：該筆土地使用分區為住宅區，現為原告住宅（二層
），原告將其一樓建物做為養豬使用，此為原告所是認，並有土地及建物登記謄本、被告機關工務局使用執照等為証，原告雖主張該筆土地上有合法建物，此部分畜舍雖未取得牧場登記，但有合法建物證明，依補償基準第四條第一項第五款第二目之規定，應按一‧四倍補償云云。但按原告所稱之合法建物證明，係指被告工務局所核發之住宅使用執照而言，然此執照係被告核發作為住宅之用，並非供養豬使用，此與被告補償養豬戶所需具有之合法建物證明，如雜項使用執照、寮舍證明等等，係屬畜牧之用不同，自不能視為其有合法畜舍建物證明。原告因無牧場登記證或合法建物證明，僅具有土地使用權證明，而原告於住宅區內養豬，不符土地使用分區管制規則，故被告就原告申辦養豬場拆除補償，豬舍部分補償倍率核定按０．五倍計算補償費，並無不合。原告上開主張仍不足採。
三、原告主張應將渠餿水處理機認定為飼料混合機，依飼料室補償標準列入補償部分：查被告九十一年一月二十一日九一基府環字第００八五六八號函，僅論及畜舍補償倍率，並未涉及飼料混合機部分，此觀之該函即明，原告雖於九十年二月六日向被告環境保護局陳情將其養豬場處理餿水飼料機械依飼料室補償標準列入補償，嗣被告以九十年三月七日九０基府環字第一九四六四號函建請行政院環境保護署放寬飼料室認定標準並提請推動小組研議，惟被告並未針對此部分原告之請求做可否之表示，原告主張原處分含有否准其此部分補償之請求，尚非可採，被告就此部分既尚未為准駁之處分，因此其訴請撤銷該處分，並按飼料室每平方公尺新台幣一千八百元之基準予以補償，自非合法。
四、綜上所述，被告機關就原告養豬場畜舍部份以○‧五倍計算補償費補償原告並無不合，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求判決如聲明第二、三項所示，其中聲明第三項關於養豬場畜舍補償部分，為無理由，聲明第二項關於飼料室補償部分，為不合法，均應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零七條第一項第十款，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 侯東昇右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十五 日
書記官 江金星