臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三三六六號
原 告 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 乙○○
丙○○蔡進良律師右當事人間因退休事件，原告不服教育部中華民國九十一年九月十三日台（九一）訴字第九一一一八八一四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係台北縣新莊市中港國民小學教師，至民國（下同）九十一年八月一日合計任編制內有給專任教職滿二十五年，乃依學校教職員退休條例第三條第一項第二款規定，由任教學校以九十一年五月六日北縣中港國人字第○九一○○○一三五六號學校教職員退休（職）事實表，向被告申請自願退休，案經被告以九十一年五月二十日北府人三字第○九一○二三七九九六號函復略以，原告申請自願退休一案，因九十一年度中央主管機關對被告退撫經費核列預算不足，且囿於被告財源短絀，故受理九十一年學校教職員退休案件之原則為須符合五十五歲自願提前退休或六十五歲屆齡退休，及專案退休須符合罹患重病或不適任現職人員之條件等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、命被告作成准予原告自願申請退休之處分。
二、陳述：
１、原告於六十六年八月一日起服務於公立國民學校，擔任教學工作至九十一年八月一日止已滿二十五年，其間並無中斷情事，符合學校教職員退休條例第三條第一項規定之要件，即得自願申請退休，此屬教師自由選擇自願申請退休與否之權利。按教師法第十六條第二款規定：「教師接受聘任後，依有關法令及學校章則之規定，享有下列權利：二、享有待遇、福利、退休、撫卹、資遣、保險等權益及保障。」，並參照司法院釋字第一八七號解釋：「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障。」之意旨，依刑法第十條規定，教師係依法令從事公務之廣義公務人員，其憲法上之基本人權，豈能經被告片面以預算不足、財政短絀及機關首長對准否學校教職員自願申請退休有行政裁量權為由據以否准，嚴重干預教職員退休之意願，強烈限制學校教職員之基本權。
２、參照監察院以八十九年五月十七日（八九）院台教字第八九二四○○一七一號函糾正雲林縣政府有關教師申請自願退休案，略以：「．．學校教師之自願提前退休申請，『得』或『不得』係由縣政府核定。財政局代表上開說明完全曲解『學校教職員退休條例』第五條有關自願提前退休之立法意旨，得自願提前退休主動權係在符合退休條件之申請教師，『學校教職員退休條例』有關自願提前退休之規定，對教師退休權益是作相同的規範與保障。由於雲林縣政府財政局等單位長期曲解『學校教職員退休條例』有關自願提前退休之規定，以致未能寬籌學校教師自願提前退休金財源，明顯影響教師依法辦理自願提前退休請領退休金之權益，亟待檢討改進。」等語，並參照同函明確糾正「雲林縣政府人事室及教育局未本於職責積極爭取編列教師自願提前退休金預算，長期漠視教師法定退休權益，行政作業顯有未當。．．依『學校教職員退休條例』第三條規定．．及同條例第四條規定．．同條例第九條規定．．『學校教職員退休條例施行細則』第二十六條規定．．準此，各縣市政府應依法逐年編列相關退休金（含自願退休金）預算，以應符合退休條件之教師申辦退休之需要，方為適法。」之意旨，被告以預算不足，囿於財源短絀及機關首長可裁量決定是否准其退休為由，否准原告申請自願退休，訴願決定亦以同一觀點駁回訴願，顯不如台灣省政府八十九年三月三日八九府訴二字第一二二一九一號訴願決定所載意旨，有違人民對新政府之期待。
３、參照監察院八十九年五月十七日（八九）院台教字第八九二四○○一七一號函所載，略以依財政收支劃分法第三十七條之一規定，地方政府編制內員額與經上級政府核定有案之人事費及相關費用，應由地方政府以其基準財政收入及其他經常性之收入，優先支應；其收入不足支應支出時，應由其所獲分配之統籌分配稅款予以優先挹注。是以，各縣市教師之退休經費，係屬縣市政府之基本支出，應由其基準財政收入及其他經常性之收入與所獲分配之中央統籌分配稅款予以優先挹注逐年編列。有關學校教師退休金預算編列之作業流程，應由教育局逐年調查統計當年度擬自願提前退休教師人數送交人事室，人事室於核算自願提前退休金需求概算後送交財政局及主計室彙整，再依法定程序完成編列。詎被告以預算不足、財源短絀為由，訂定牴觸上位法律保障教師退休權利之「受理九十一年學校教職員退休案件原則」，彰顯被告預算編列之草率，逕將此行政作業之瑕疵所生未能寬籌學校教師退休金財源之問題，不惜犧牲所有長年為教育奉獻之教師得依法辦理退休請領退休金之權益，漠視教師法定退休之權益，於法自有未當。
４、參照教育部八十七年三月十九日台人㈢字第八七○一五七五二號書函之意旨，所謂「學校教職員退休條例並未規定主管機關得以財政困難否准教職員申請自願退休生效案」，可知於法律適用上並無問題，乃各縣市政府於事實執行有無依法行政之問題。被告誤認上開書函意旨，顯曲解法令。另參照教育部九十二年一月十五日台訴字第○九一○一七二五二七號訴願決定書理由所載：「監察院八十六年十月二十二日（八六）院台教字第八六二四○○二七五號函復台灣省政府．．略以：學校教職員退休條例，係國家為照顧學校教職員退休安養而設之社會福利制度，而其第三條旨在賦予教職員申請退休權利之保障，亦係學校教職員本身之退休選擇權，而非主管機關之『得』、『否』准其退休之依據。」之內容，可知被告援引銓敘部八十五年十二月三日八五台特三字第一三八七四八四號函釋規定，認機關首長對學校教職員申請自願退休具有裁量權云云，顯係曲解法令。
５、參照教育部九十二年一月十五日台訴字第○九一○一七二五二七號訴願決定書理由所載：「參照銓敘部九十一年四月三十日部退三字第○九一二一四○八四五號書函略以：公務人員符合公務人員退休法規定之退休條件申請退休，係公務人員之權利，應准其退休。．．中央以補助退輔部分退休撫卹經費，不宜因財政困難而限制公務人員退休，仍請本於依法行政原則，配合編列預算支付退休給與。參照銓敘部八十六年五月二十六日八六台特三字第一四五五○七一號函釋略以：申請退休係屬憲法保障之權利事項，不得以財政困難，補助無著為由，拒絕其申請。」之意旨，且與原告有同一遭遇者，舉凡八十七年、八十八年間雲林縣政府所屬教師許龍彥申請自願退休案，經監察院八十九年五月十一日教育及文化、財政及經濟兩委員會第三屆第七次聯席會議決議抄調查意見函雲林縣政府切實檢討改善，監察院旋以八十九年五月十七日（八九）院台教字第八九二四○○一七一號函雲林縣政府糾正在案；教育部九十二年一月十五日台訴字第○九一○一七二五二七號訴願決定書理由所載，針對台中縣政府所屬教師楊再呈退休案，撤銷台中縣政府否准其退休之處分，由原處分機關另為適法之處分，均足證被告否准原告依法申請自願退休，顯誤解現行法令，即非妥當。
６、參照本件訴願決定之不同意見書：「．．依該條例第三項所謂之『得』，教職員有選擇退休與否之權利，與同法第四條用『應』，教職員並無選擇之權利，可相比對。至機關首長之准駁，並不在第一項，而在第二項，查同法第四條第二項有規定『教職員已達．．，而自願繼續服務者，得報經主管教育行政機關延長之．．．』，但第三條之自請退休並未賦予教育行政機關介入之權限，則上開銓敘部之解釋顯然於法無據，按增加人民權利之限制，非以法律不得為之，故上述解釋應屬違法而不得援用。」之意旨，上開崇尚法制之法律見解，惜無法獲取多數贊同，令人遺憾。
７、被告主張其係因經費編列不足致無法准許原告自願申請退休乙節。按有關教師退休預算之編列係屬被告依據地方制度法、預算法及財政收支劃分法等相關法令規定辦理之法定職權，參照財政收支劃分法第三十七條之一第一項第一款規定：「地方政府應就其基準財政收入及其他經常性之收入，優先支應下列各項支出：一、地方政府編制內員額與經上級政府核定有案之人事費及相關費用。」，該規定應解為一強制規定，被告自不得以其自行訂定之「台北縣政府所屬學校九十一年度罹患重病或不適任現職人員申請專案退休注意事項」限制原告自願申請退休之法定權益，如被告未依上開強制規定編列預算，亦屬其行政疏失，不可歸責於原告，更不得逕以行使行政裁量權之方式否准原告退休之申請。另參照台北縣教師會針對九十一年度各縣市教師退休狀況所提出之比較統計表，其中台北縣申請退休人數為一、二八五人，被告核准退休人數為三六二人，准退比率僅為百分之二
十八．一七，為各縣市倒數第三名，其中自願申請退休者准退比率更僅為百分之
十二．九二，益證被告對於自願申請退休之核准有濫用行政裁量權之虞。
８、有關原告依據學校教職員退休條例第三條第一項第二款提出退休申請乙案，原告早於九十年四月十九日即向所屬學校人事室表明於九十一年度申請退休之意願，惟查「台北縣新莊市中港國民小學九十一年自願（申請）退休調查表」係於九十年四月十七日發下，並要求於短短二日內擲回人事室，原告當時因請假並不在學校，嗣後繳交上開調查表時，卻遭承辦人員以逾期為由拒收，有台北縣政府九十年五月七日九十北府人三字第一六五五五三號函可稽，足證原告確實已於規定期限內表明申請退休之意願，被告所述原告違反誠信原則等情，與事實不符。
９、原告確已取得律師資格，並有為朋友及家族處理訴訟事件受委任出庭辯護之事實，對此不爭執。原告雖有執行律師業務處理訴訟事件，惟查原告係擔任中港國小專任美勞教師，並無兼任行政工作，從事上開訴訟事件之處理，均有向學校請假，並無影響教學情事，有關違反教育人員任用條例部分，業經中港國小於九十一年十一月二十一日作成記一大過懲處處分在案，與本件原告依據學校教職員退休條例第三條第一項第二款規定申請退休事件，兩者應無直接關涉，更無法直接推導出原告有何權利濫用情事。另原告因身體健康因素，業已另案向被告提出專案退休申請，亦遭否准在案，併予陳明。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「教職員有左列情形之一者，得申請退休：一、任職五年以上，年滿六十歲者。二、任職滿二十五年者。」學校教職員退休條例第三條第一項定有明文。是學校教職員符合上開規定得申請退休，至於是否准其退休，主管機關教育部及上開條例施行細則並無明文。另按銓敘部八十五年十二月三日八五台特三字第一三八七四八四號函釋：「依學校教職員退休條例第三條第一項規定，學校教職員合於自願退休要件『得』申請退休，故機關首長可裁量決定是否准其退休；核與公務人員退休法第四條公務人員合於自願退休要件，『應』准其自願退休之規定有別。」、教育部八十七年三月十九日台人㈢字第八七○一五七五二號書函：「查學校教職員退休條例第三條第一項第二款規定，『教職員』任職滿二十五年者，『得』申請退休。同條例並未規定主管機關得以財政困難否准教職員申請自願退休生效案。至各縣市政府因受限於政府財政預算，未能核准學校教職員申請自願退休案件，致影響教職員退休權益，係屬法律規定外之事實執行問題，並非法律適用問題。」之意旨，可資參照。
２、按地方制度法第十九條第四款第一目規定：「縣（市）學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理為縣（市）自治事項。」，預算法第九十六條規定：「地方政府預算，另以法律定之。前項法律未制定前，準用本法之規定。」，同法第三十一條規定：「中央主計機關應遵照施政方針，擬訂下年度預算編製辦法，呈報行政院核定，分行各機關依照辦理。」，財政收支劃分法第三十五條規定：「各級政府之一切支出，非經預算程序不得為之。」，政策係具體表現於預算之編列。被告因財政短絀，為持續推動縣政，須對有限預算為最適之分配。是除滿六十五歲之教職員依法應即退休外，基於機關首長對學校教職員申請自願退休具有裁量權，依地方制度法、學校教職員退休條例第三條、同條例施行細則第五條及第九條規定，訂定「台北縣政府所屬學校九十一年度『罹患重病』或『不適任現職人員』申請專案退休注意事項」，據以編列預算經台北縣議會審核通過。故被告得以上開注意事項，作為辦理被告轄內學校教職員申請退休准駁之依據。原告依學校教職員退休條例，申請自九十一年八月一日退休生效案，因不符上開退休注意事項，故被告未同意其退休之申請。
３、按誠信原則係指法律主體間於法律往來，彼此間依個別情形可能所生之信賴（或同理心），應予維護之法價值原則。誠信原則適用於私法關係，固無疑義，如今作為一般法律原則，即得適用於具體之行政法律關係（公法關係），具有修正形式法治僵化之功能，不僅拘束行政機關，亦拘束人民，是不論行政機關履行任務或人民主張行使防禦公權利均有適用，此為目前學理上之共識，亦為我國法制、司法實務所肯認，並有最高行政法院五十二年判字第三四五號判例、八十三年判字第七○八號判決、行政程序法第八條規定可參。另基於誠信原則（或法治國原則）而生之禁止權利濫用原則，於公法關係之當事人亦有其適用，有最高行政法院九十一年判字第二二八七號判決可參。又政府預算係政府對下一會計年度關於收入與支出之預測，不僅屬財政計畫，復為未來施政計畫之計數表現，有關預算之編製、審議及執行之行為，實質係屬行政行為之一種，依民主國家之通例，並基於民主憲政之原理，預算案須由立法機關審議通過，具有法律形式（或稱為措施性法律），至審議前之編製相關行為及審議後之執行等，仍屬行政行為，並有司法院釋字第三九一號及第五二○號解釋可資參照，而依預算法第九十六條及地方制度法第七十一條規定，上開性質於中央預算與地方預算並無不同。
４、預算編列須符合「預算覈實編列原則」，以避免預算編列浮濫。被告每年為編列下一年度關於公教人員退休所需經費之預算，均會函請縣轄各學校調查下一年度擬退休【含自願（申請）退休者】之教師，報被告人事室彙辦，以作為政策規劃及預算編列。舉凡原告申請退休之前一年，被告曾以九十年四月四日九十北府人三字第一二三二六九號函知各校，包括原告服務所在之台北縣新莊市中港國小，惟原告當時（九十年四月十九日）並未於該校「九十一年自願（申請）退休調查表」填載申請退休之意願，逕於九十一年五月六日提出申請，有違誠信原則【與原告在同一學校服務之教師，在期限內（九十年四月二十五日）填具九十一年自願（申請）退休調查表，表明申請退休之意願者共計有十一人（被證六參照），經被告承辦人以電話逐一確認，原告確實未於規定期限內（九十年四月二十五日）向其所屬學校表明申請退休之意願】。查被告上開調查行為，雖不生法強制效果（即學理所謂任意調查），惟基本上所生之法律連結（法律往來），足以使被告於預算籌編時產生某程度信賴而納入考量，儘可能符合預算覈實編列原則而避免浮濫。原告稱應由被告所屬機關逐年調查自願提前退休之人數，核算所需經費編列預算云云，惟原告未於前年度被告調查時，表明自願退休意願，原告所稱顯相矛盾。是原告存在可歸責事由或無正當理由，其後出爾反爾提出退休申請，顯違誠信原則，不因是否本有退休請求權而有不同，縱原告具有退休請求權，惟斯時行使主張該項權利，仍違反誠信原則。
５、按「專任教育人員，除法令另有規定外，不得在外兼課或兼職。」教育人員任用條例第三十四條定有明文，而教師法第十七第一項第十款：「其他依本法或其他法律規定應盡之義務。」亦有規定，且為教師聘約權義關係內容之一。另依教師法第十四條第一項第六款：「行為不檢有損師道經有關機關查證屬實者。」、第八款：「教學不力或不能勝任工作，有具體事實，或違反聘約情節重大者。」之規定，均構成得解聘、停聘或不續聘之事由。查原告自八十八年二月起登錄執行律師業務，此有律師公會會員名錄及台灣高等法院高雄分院函可稽，且多次未向服務學校請假，早有原告服務學校之同事與學生家長提出檢舉或於相關機關網站表述不滿原告服務之學校不予處理，進而向被告陳情，嗣經被告所屬教育局檢附民眾陳情資料函令原告服務之學校處理，原告服務學校始於九十一年十一月二十一日以北中港校字第○九一○○○三六八九號函作成記一大過懲處。姑不論該懲處處分是否過輕，抑或應提交教師評審委員會議決解聘、停聘或不續聘，原告既有上開可歸責事由並繼續存在，復未於前年度被告調查時表明退休意願，則原告退休之申請，已構成權利之濫用。
６、按地方政府所屬機關針對公教人員退休事項之執行，性質係屬委辦事項，地方政府依法得訂定委辦規則。按憲法第一百零八條第一項：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：．．十一、中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障。」，雖未明定退休事項屬中央事項，惟依憲法第一百零七條第十三款：「其他依本憲法所定關於中央之事項。」、憲法增修條文第六條第一項：「考試院為國家最高考試機關，掌理左列事項，不適用憲法第八十三條之規定：．．二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。」之規定，可知公務人員（含特別職公務員，如公立學校教師）之退休事項，係屬中央事項而非地方自治事項，則依上開規定之文義及體系解釋，該等公務人員退休事項不得由中央立法而交由省縣執行，應屬中央立法並執行（包含經費之支出）之事項。
７、按現行中央相關法令規定，有關退休事項涉及退休人員與國家或其他公法主體間公法職務關係之終止及財政支出等事項，其執行非全然由中央自行為之。舉凡退休金之給付，依現行學校教職員退休條例第九條之規定，教職員退休金應由政府負擔之費用，在縣立學校，由縣庫支給；學校教職員退休條例施行細則第二十六條規定，縣立學校教職員退休案，由縣政府審定；同條例施行細則第三十三條第一項規定，教職員在本條例施行修正前任職年資之退休金等，依其最後服務學校，屬於縣立者，由縣庫支出，以縣政府為支給機關。故解釋上，此即財政收支劃分法第三十七條第二項規定委辦事項由委辦機關負擔之例外，故依現行中央法律及命令相關規定，有關地方政府所屬機關學校公教人員之退休事項，係屬中央立法並執行或交由地方政府執行之中央事項。
８、按學校教職員退休條例第三條第一項規定，學校教職員有主觀申請退休之權利，性質係屬公法上請求權，而公教人員退休後，即終止其與國家或公行政主體間公法職務關係（教育高權任務或相關行政任務之履行），故法理上，須經主管機關准許，惟相較於公務人員退休法第四條之明文，主管機關對申請人依上開規定請求退休，未明確規定應否准許或如何准許。按學校教職員退休係屬中央事項，惟地方政府所屬學校教師退休，依上開規定，卻由地方政府審定且負擔大部分經費之給付，該事項之性質核屬地方制度法第二條第三款規定之委辦事項，依同法第二十九條第一項規定，被告於不牴觸憲法、法律、中央法令範圍內，為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。
９、被告為辦理中央機關有關學校教職員退休之委辦事項，每年均依其法定職權訂定或修訂相關委辦規則，舉凡作為本案依據之「台北縣政府所屬學校九十一年度罹患重病或不適任現職人員申請專案退休注意事項」、於後一年度修正放寬之「台北縣政府所屬學校九十二年度申請專案退休注意事項」等。上開「台北縣政府所屬學校九十一年度罹患重病或不適任現職人員申請專案退休注意事項」係基於前一年之退休調查資料，衡酌財政支出負荷所訂定，既屬委辦規則，即屬通案或一般性規定，對不符該注意事項而與原告相同條件者，均一律否准，並未違反平等原則，合乎憲法保障地方自治（自主財政權）之精神及司法院釋字第四九八號及第五五○號解釋制度保障及財政自主權之意旨，亦未牴觸學校教職員退休條例等中央法令（銓敘部八十五年十二月三日八五台特三字第一三八七四八四號函釋規定）。況未經有權機關認定牴觸上位規範而宣告無效，即得援引作為本案處分之依據，縱將上開委辦規則（注意事項）解為僅係地方之職權命令或行政規則，惟該規定經被告反覆適用（慣行），亦基於平等原則而生行政自我拘束，間接對外生效。
、按縣之收入及支出，應依地方制度法及財政收支劃分法之規定辦理，地方制度法第六十七條第一項定有明文。另財政收支劃分法第三十五條規定，各級政府之一切支出，非經預算程序不得為之。被告每年對下一年度學校教師擬申請退休者，均作一般性調查，據以作為預算編製，再依法送由台北縣議會審議通過，始據以執行，故無違公法上民主統制或議會支配之理念，且辦理退休涉及退休金之給付，其法律關係一部分至少係屬給付行政領域，既有合乎預算法形式之授權，亦無違法治原則。綜上，原告之申請退休有違誠信原則，構成權利濫用，被告依委辦規則據以否准，並無違法，待被告逐年編列預算，擴大申請自願退休之門檻，即予以通案辦理。
、本件原處分確係以「退撫經費核列預算不足及財源短絀」為由否准原告退休申請，惟被告九十二年五月五日答辯（二）狀所述原告有違反誠信原則及構成權利濫用等情事之理由，係屬原處分理由之變更，並非理由之補正，應不受行政程序法第一百十四條規定須於訴願程序終結前補正之限制，且查本件原告確有違反誠信原則及構成權利濫用情事，已如前述，被告據此認為應否准原告之退休申請，是否足採，請鈞院審酌。
理 由
一、本件原告係台北縣新莊市中港國民小學教師，至九十一年八月一日合計任編制內有給專任教職滿二十五年，乃依學校教職員退休條例第三條第一項第二款規定，由任教學校以九十一年五月六日北縣中港國人字第○九一○○○一三五六號學校教職員退休（職）事實表，向被告申請自願退休，案經被告以九十一年五月二十日北府人三字第○九一○二三七九九六號函復略以，原告申請自願退休一案，因九十一年度中央主管機關對被告退撫經費核列預算不足，且囿於被告財源短絀，故受理九十一年學校教職員退休案件之原則為須符合五十五歲自願提前退休或六十五歲屆齡退休，及專案退休須符合罹患重病或不適任現職人員之條件等語。原告不服，提起訴願遭駁回之事實，為兩造所不爭執，並有上開資料及訴願決定書附處分卷及訴願決定卷可稽，自堪信為真實。
二、本案爭點厥為學校教職員退休條例第三條第一項第二款規定，是否單純係教職員選擇申請自願退休之權利？其權利之行使，是否應受行政法上原則之拘束？主管教育行政機關是否擁有准否自願退休之裁量權？如具有裁量權，其行使裁量權之範圍如何？得否以「退撫經費核列預算不足」、「財源短絀」、「符合五十五歲始得自願提前退休」之理由，否准自願退休之申請？又於行政訴訟程序中，被告得否追補處分之理由？本院就該追補理由是否得予斟酌？
三、本院綜合判斷認為：
１、按「教職員有左列情形之一者，得申請退休：一、任職五年以上，年滿六十歲者。二、任職滿二十五年者。」為學校教職員退休條例第三條第一項所規定。所謂「得」申請退休，係指教職員選擇申請退休與否之權利，此觀上開法條文義甚明，另參照同條例第四條所定「應」即退休事由，係指教職員並無選擇退休與否之權利，足知學校教職員退休條例第三條第一項規定，乃學校教職員本身之退休請求權，故主管機關僅得就申請退休之教職員是否符合該條所定「任職五年以上，年滿六十歲」或「任職滿二十五年」之要件加以審查，非謂主管機關依該條規定即直接取得裁量准否教職員退休之依據。訴願決定所援引銓敘部八十五年十二月三日八五台特三字第一三八七四八四號函釋：「依學校教職員退休條例第三條第一項規定，學校教職員合於自願退休要件『得』申請退休，故機關首長可裁量決定是否准其退休；核與公務人員退休法第四條公務人員合於自願退休要件，『應』准其自願退休之規定有別。」之意旨，逾越學校教職員退休條例第三條第一項之法意，應不得予以援用。另被告所主張機關首長對學校教職員申請自願退休案具有裁量權所依據之學校教職員退休條例施行細則第五條及第九條之規定，係該條例第四條第一項第二款所稱「心神喪失或身體殘廢」、「不堪勝任職務」以及該條例第五條第四項所稱「具有工作能力」之定義性規定，尚非被告得援為其得裁量准否教職員申請自願退休之依據。
２、本件原告之申請自願退休案，係經被告以九十一年五月二十日北府人三字第○九一○二三七九九六號函復略以，因九十一年度中央主管機關對被告退撫經費核列預算不足，且囿於被告財源短絀，故受理九十一年學校教職員退休案件之原則為須符合五十五歲自願提前退休或六十五歲屆齡退休，及專案退休須符合罹患重病或不適任現職人員之條件等語。依前所述，申請自願退休乃原告之權利，是被告僅得就原告之申請自願退休案究否符合該條所定「任職滿二十五年」之要件加以審查，從而，被告以「財源短絀」、「符合五十五歲始得自願提前退休」之理由，據以否准原告之自願退休案，要嫌無據。而被告否准原告自願退休之另一理由—退撫經費核列預算不足，雖如原告所主張退休金預算之籌編應由被告依法為之，惟被告在行政訴訟程序中，亦追補下列處分理由（該處分理由之追補，非屬行政程序法第一百十四條之違反程序或方式之瑕疵行政處分之補正）：㈠本案原告申請退休，違反誠信原則並構成權利濫用—⑴原告未在前年度被告調查時表明自願退休之意願，使被告於預算籌編時未能納入考量，則原告事後提出自願退休之申請，有違誠信原則、⑵原告擔任教師卻違法兼職多年且繼續狀態中，有關退休之申請，實已構成權利濫用；㈡原告依中央法律雖具有退休請求權，但被告本於職權為執行中央法律，並兼顧地方自治權（財政自主權），得訂定「委辦規則」予以規範，且辦理退休涉及退休金之給付，經編製預算並送由議會審議通過後才執行，已具有預算法形式之授權，合乎民主與法治精神。茲本部分應審究者，乃行政訴訟程序中，被告得否追補處分之理由？本院就該追補理由是否得予斟酌？按在國內行政法學上，有關行政處分理由追補之容許性，原則上係肯認在訴訟中容許追補處分理由【有陳敏所著「行政法總論」八十八年版第一二六○頁以下、刊載於月旦法學教室之李建良「行政處分的理由事後補充」一文、刊載於中原財經法學雜誌第九期之盛子龍「行政訴訟程序中行政處分理由追補之研究」可參】，德國一九九六年修正之行政法院法第一百十四條第二段，配合其實務情勢，並明文規定：「行政機關於行政訴訟程序中，仍得就行政處分補充其裁量斟酌。」，而我國行政法院對行政機關之高權行為，本應就一切可能之觀點進行審查（行政訴訟法第一百二十五條第一項及第一百八十九條第一項規定參照），行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟（訴願法第七十九條第二項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定即顯示相同之法理）；惟於此應注意者，為行政機關所追補的理由，必須在作成行政處分時即已存在，且不得改變行政處分的性質，同時不得妨礙當事人的攻擊防禦。經查，被告於行政訴訟程序中追補之上開處分理由，並未違反前述追補處分理由之限制，且業經兩造於本院九十二年五月八日行言詞辯論程序時攻防，本院自應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則為裁判。
３、按「教職員退休金應由政府負擔之費用，在國立學校，由國庫支給；在省（市）立學校，由省（市）庫支給；在縣（市）立學校，由縣（市）庫支給。」學校教職員退休條例第九條第一項亦有明定。查自願退休之申請固屬教職員之權利，然因退休案之核准涉及退休金之核發，而負擔教職員退休金之各級政府公庫，其收入及支出，應依地方制度法及財政收支劃分法之相關規定辦理【地方制度法第六十七條第一項：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。」及財政收支劃分法第三十五條：「各級政府之一切支出，非經預算程序不得為之。」等規定參照】，是被告為恪遵學校教職員退休條例第九條第一項及地方制度法、財政收支劃分法等相關規定，並且避免影響學校教職員之申請自願退休權利，乃於九十年四月四日以九十北府人三字第一二三二六九號函請所屬各機關學校於同年月二十五日前填妥退休調查表，以作為被告辦理該縣九十一年公教人員退休人數及所需經費之政策規劃及預算編列之參據（詳本院卷附被證五），嗣原告任教之台北縣新莊市中港國民小學於九十年四月十九日填妥「九十一年自願（申請）退休調查表」送交被告（詳本院卷附被證六），該調查表顯示該校九十一年自願（申請）退休人數共計十一人，而原告未於該校「九十一年自願（申請）退休調查表」上填載申請退休之意願，雖原告於本院九十二年五月八日言詞辯論時主張其早於九十年四月十九日即向所屬學校人事室表明於九十一年申請退休之意願，並提出原告函文及被告九十年五月七日九十北府人三字第一六五五五三號函為證，然查，原告所提出由其具名之函件日期，係書明九十一年四月三十日，非原告所指之九十年四月十九日，亦非被告九十年五月七日九十年北府人三字第一六五五五三號函說明欄所述之九十年四月三十日，縱認係原告誤繕日期，惟由該函文內容，亦不足以證明原告早於九十年四月十九日即向所屬學校人事室表明於九十一年申請退休之意願，而由被告九十年五月七日九十北府人三字第一六五五五三號函原告任教學校—台北縣新莊市中港國民小學以：「主旨：有關貴校教師甲○○擬申請於九十一年度辦理自願退休一案，請查明並函復處理情形，請查照。
說明：依據宋師九十年四月三十日函辦理。」等語，亦足知原告於被告九十年四月四日九十北府人三字第一二三二六九號函所定提出退休調查表之最後期限—九十年四月二十五日前，實際上並未填妥「九十一年自願（申請）退休調查表」經其任教學校送交被告以作為被告預算編列之參據，被告訴訟代理人乙○○於本院九十二年五月八日言詞辯論時，亦表示「經本人以電話逐一確認，原告確實未於規定期限內（九十年四月二十五日）向其所屬學校表明申請退休之意願」等語，則原告未於九十年四月二十五日前填妥退休調查表經其任教學校送交被告之事實，洵堪認定。職是，在原告未向被告表明其擬在九十一年自願申請退休前，被告自無從將是項退休金編列於預算中加以執行。按誠實信用原則，乃是公法與私法所共通的基本原理，在當事人雙方間具體的公法關係中，也如同私法關係，適用誠實信用原則，故不僅行政機關在執行其任務為行政行為時，應以誠實信用之方法為之（行政程序法第八條規定參照），而且人民就公法權利的行使或防禦，也應適用誠實信用原則（改制前行政法院八十三年判字第七○八號判決、最高行政法院九十一年度判字第二二八七號意旨可資參照），同理，基於法治國家原則所導出的權利濫用之禁止，在公法上亦有其適用，二者均具憲法層次之效力。按申請自願退休固屬學校教職員之權利，惟其權利之行使應以誠實信用之方法為之，查本件原告既未事先填寫「九十一年自願（申請）退休調查表」經其任教學校送交被告預先將是項退休金編列於預算中俾供未來退休金支出之執行，業如前述，則原告於一年後之九十一年五月六日始提出自願退休之申請，將使被告陷於「遵守學校教職員退休條例第三條第一項規定」及「違反財政收支劃分法第三十五條：『各級政府之一切支出，非經預算程序不得為之。』規定」之兩難處境，亦即，倘若准許原告之自願退休申請，則被告將因此違反財政收支劃分法第三十五條規定及具有法律形式之九十一年度預算案【預算案係由立法機關審議通過而具有法律之形式（或稱之為「措施性法律」），司法院釋字第三九一號、第五二○號解釋意旨參照】，而之所以導致被告違反法律規定，係因原告未能及時告知被告編列預算所致，是原告於九十一年五月六日之申請自願退休，係一權利濫用行為，基此，被告否准原告之申請自願退休，應非無據。
４、至被告追補處分理由中，關於原告擔任教師期間違法兼職執行律師業務（原告對此並未否認）且多次未向其任教學校請假部分，縱然屬實，亦係主管教育機關依相關法令規定，對原告加以懲處或予以解聘、停聘、不續聘之問題，與本件原告依其任職滿二十五年之事實而申請自願退休一案，尚不具直接關聯性。又被告主張得以其九十年十二月十八日九十北府人三字第四五九八七二號函發布之「台北縣政府所屬學校九十一年度『罹患重病』或『不適任現職人員』申請專案退休注意事項」否准原告自願退休之申請，惟上開注意事項係規範「罹患重病」或「不適任現職人員」之專案申請退休案件，核與原告係以其「任職滿二十五年」為由據以申請自願退休之情形不同，自無上開注意事項之適用。
四、綜上所述，本件被告否准原告申請自願退休之處分，於法並無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。從而，原告起訴聲明求為撤銷訴願決定及原處分，及請求被告作成准予原告自願申請退休之處分，均為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 五 月 十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 十五 日
書記官 方偉皓