臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三三○六號
原 告 甲○○訴訟代理人 陳哲宏律師
羅淑瑋律師被 告 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 丁克華（主任委員）訴訟代理人 乙○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年六月二十日台財訴字第○九一○○二六五五九號（案號：00000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實事實概要：
原告係南港輪胎股份有限公司（下稱南港輪胎公司）常務董事智凱投資企業股份有限公司（下稱智凱投資公司）之代表人，其配偶賴秋貴以其持有之南港輪胎公司股票一、三五○、○○○股（下稱系爭股票），向中興商業銀行股份有限公司（下稱中興銀行）板橋分行質借，嗣遭中興銀行於九十一年一月份行使質權賣出。被告認原告未依規定於股票轉讓前向被告申報，違反證券交易法第二十二條之二第一項，而依同法第一百七十八條第一項第一款規定，以民國（下同）九十一年四月十日（九一）台財證（三）第○○二四七六號處分書處以罰鍰新臺幣（下同）三八○、○○○元，原告不服，提起訴願，經財政部九十一年六月二十日台財訴字第○九一○○二六五五九號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
兩造之爭點：原告配偶出質之股票遭其債權人出售抵債，是否該當證券交易法第二
十二條之二第一項第二款之規定？㈠原告主張之理由：
⒈行政罰乃為維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上義務者，
所科之制裁；民法之規定，旨在確定私法關係上權利義務之狀態。兩者目的顯有不同，訴願決定機關以原告為私法關係上之出賣人為由，即認原告係違反行政上義務者，而科以制裁，實嫌率斷。
⒉證券交易法第二十二條之二規定之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場
秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平。換言之，適用第二十二條之二的前提是「內部人得依己意轉讓自己所有之股票」。惟本件原告配偶所有之系爭股票已設定質權予中興銀行，按照臺灣證券集中保管股份有限公司業務操作辦法第七十五條第一款之規定，出質之股票應由出質人之參加人保管劃撥帳戶客戶帳或自有帳，撥入質權人之參加人保管劃撥帳戶設質帳。另依同辦法第七十二條第二項之規定：「參加人保管劃撥帳戶設質帳下之有價證券，於其質權存續期間，不得辦理領回、賣出、轉撥及匯撥」，故於質權存續期間內，原告之配偶賴秋貴實無法出賣其所有之南港公司股票。既無法出賣其所有之股票，如何轉讓持股，影響市場交易之公平？況且質權之實行，亦非原告所得掌握，更談不上藉公司內幕消息轉讓持股，是故本件內部人將其所有之股票設定質權予質權銀行之情形，並非證券交易法第二十二條之二原欲加以規範的範圍，應無該條之適用。
⒊證券交易法第二十二條之二規定，要求內部人在轉讓所屬公司股票前，須向被
告申報之目的，在於藉由事前揭露資訊，以達交易之公平。惟質權人中興銀行並未通知原告之配偶賴秋貴何時處分系爭股票，原告自無法做到「事前」揭露資訊，而達該條所規範交易公平之立法本旨。簡言之，在內部人將其所屬公司股票設定質權予質權銀行之情形下，欲使證券交易法第二十二條之二規定發揮其應有之意義，非質權銀行於出賣質押股票前先行通知出質人不可，故本件原告之配偶賴秋貴將系爭股票設定質權予中興銀行，遭中興銀行實行質權賣出，原告未事前向被告申報乙節，應無證券交易法第二十二條之二規定之適用。
⒋原告非證券交易法第二十二條之二之規範主體，被告不當擴大證券交易法第二十二條之二之適用範圍：
⑴按證交法第二十二條之二第一項規範之主體為已依證券交易法發行股票公司
之⒈董事；⒉監察人；⒊經理人；⒋持有公司股份超過股份總額百分之十之股東。而本件原告係南港輪胎公司之法人董事智凱投資公司之代表人，不論原告或原告之配偶皆非南港公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，並非證券交易法第二十二條之二之規範主體，應無證券交易法第二十二條之二之適用。
⑵依被告七十七年八月二十六日（七七）台財證（二）第○八九五四號函釋（
以下簡稱七十七年函釋），依公司法第二十七條第二項規定，政府或法人為股東，由其代表人當選為董事、監察人時，除當選為董事、監察人之代表人持股外，其配偶、未成年子女及利用他人名義持有之股票，及該政府或法人之持股，亦有證券交易法第二十二條之二、第二十五條、第一百五十七條及第一百五十七條之一有關董事、監察人持股規定之適用。該號函釋本身實有違憲之虞。根據司法院釋字第四四三號解釋，涉及人民其他自由權利之限制者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發佈命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。證券交易法第二十二條之二明文規定限於「已依證券交易法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東」始需依法定方式轉讓其所有之股票，若違反該條規定時，將由主管機關依照同法第一百七十八條或一百七十九條科處罰鍰。今被告以一紙欠缺法律授權依據之行政函釋擅自擴大證券交易法第二十二條之二之適用主體範圍，導致不當擴張行政罰範圍，嚴重限制人民其他自由權利，實有違憲之虞。
⒌原告之配偶已將其所有之南港公司股票設定質權予中興銀行，應無證券交易法第二十二條之二之適用：
⑴內部人將其所有之股票設定質權予銀行之情形，因已無法自行轉讓，故無與
證券交易法第二十二條之二規定之立法目的相抵觸之可能性。按在進行法律構成要件要素之解釋時，應考慮法律本身之規範功能及立法目的對解釋活動所產生之制約作用。適用第二十二條之二的前提是「內部人得依己意轉讓自己所有之股票」，若內部人無法依己意轉讓股票，如何藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平？惟本件原告配偶所有之系爭股票已設定質權予中興銀行，按照臺灣證券集中保管股份有限公司業務操作辦法第七十五條第一款之規定，出質之股票應由出質人之參加人保管劃撥帳戶客戶帳或自有帳，撥入質權人之參加人保管劃撥帳戶設質帳。另依同辦法七十二條第二項之規定：「參加人保管劃撥帳戶設質帳下之有價證券，於其質權存續期間，不得辦理領回、賣出、轉撥及匯撥」，故於質權存續期間內，原告之配偶賴秋貴實無法出賣其所有之南港公司股票。既無法出賣其所有之股票，如何轉讓持股，影響市場交易之公平？況且質權之實行，亦非原告配偶或原告所得掌握，更談不上藉公司內幕消息轉讓持股，是故本件原告之配偶將其所有之股票設定質權予質權銀行之情形，並非證券交易法第二十二條之二原欲加以規範的範圍，應無該條之適用。證券交易法第二十二條之二之立法目的固然在貫徹證交法之資訊即時公開原則，但實際上仍是以科予人民一法定作為義務為手段，使人民自行向被告申報，以達前揭立法目的。於本件情形因原告之配偶已將系爭股票設質，實不具有作為可能性，縱令被告科處原告鉅額罰鍰亦無法達證券交易法第二十二條之二之立法目的。
⑵縱令原告或原告之配偶欲向主管機關申報，亦屬事實上不能。公開發行股票
公司董事、監察人、經理人及大股東欲轉讓其所有之股票時，需依證券交易法第二十二條之二所定之方式為之，而依據八十九年當時有效之財政部證券暨期貨管理委員會（九○）台財證（三）第○○○一九六號函釋所示，需填具「公司內部人預定於集中交易市場或證券商營業處所轉讓持股申報書」，其中一欄即為「預定轉讓持股情形」，根據該申報書填表須知五所載，預定轉讓持股情形欄需填明「本次申報欲轉讓股票之數量」及「預定採用交易方式」，且每次申報轉讓之有效期間為一個月。惟揆諸目前銀行之實際作業情形：銀行接受客戶股票質押時，係以該股票最近三個月（或六個月）平均價與其前一日收盤價孰低做為評估標準，其放款額原則不高於百分之六十，若其擔保品價值低於約定價值（例如：放款值一點五倍）時，即要求客戶補提擔保品或做部分償還。惟股價漲跌瞬息萬變、無法隨時精確預測股票價值，且質權銀行基於本身利息收入、與客戶間來往關係、股價之看好回升及客戶是否另有其他擔保品或保證人等因素考量，並非必然於設質股票低於約定價值時即實施質權出賣設質股票。質權銀行自通知客戶補提擔保品或做部分償還時以迄實行質權出賣質押股票時，往往亦有相當時日。且縱質權銀行於系爭股票價值由設定質權時之價位下跌至出質人必須部分還款或補提擔保品之價位時，會通知出質人，惟其確實實行質權之時點、實行質權賣出股票所採用之轉讓方式，則非出質人所得知悉。在原告之配偶無法確實知悉相關資訊的前提下，不論是原告或原告之配偶實無從依規定申報。
⒍原告及原告之配偶主觀上無故意過失：
⑴從質權銀行通知客戶補提擔保品或做部分償還時起至實行質權出賣質押股票
時，往往需相當時日，若質權銀行未於實行質權出賣質押股票前另行告知原告之配偶，原告之配偶實無法知悉系爭股票轉讓之確實時點，原告或原告之配偶即無法於轉讓前向被告申報。轉讓系爭股票既非出於原告或原告之配偶之所欲，原告或原告之配偶亦不知質權銀行何時實行質權轉讓該批股票，何來故意、過失之有？民法第七百六十五條之規定，所有人於法令限制之範圍內得自由使用收益處分其所有物，並排除他人之干涉。設定質權供作擔保亦不外乎係所有權人基於所有權之權能而加以使用、收益、處分其所有物之結果。物之所有人基於所有權之權能，本得對其所有之物自由加以使用、收益、處分，縱令嗣後因擔保價值不足，遭債權銀行予以處分，亦是原告之配偶基於所有權權能所為處分之結果，綜觀民法條文並無要求出質人需避免質物遭質權人處分之規定。今訴願決定機關在無法令依據之情況下，自行認定原告之配偶將所有系爭股票設定質權予銀行，即應注意其擔保價值是否適足，甚至需適時補足擔保品之價值以免其財產遭到處分，科予原告配偶法律所無之注意（注意其擔保價值是否適足）及作為（適時補足擔保品之價值）義務，實與法有違。而其他根據該錯誤之前提所衍生之推論，自亦非適法。
⑵退步言，縱認該注意及作為義務確實存在，惟該等義務之義務人究竟為誰？
訴願決定機關主張原告之配偶賴秋貴負有一注意及作為義務在先，卻認原告違反作為義務在後，顯見其論理之矛盾。
⑶至於被告認「：：質權銀行於系爭股票下跌至原告必須部分還款或補提擔保
品之價位時，會通知原告，而此時原告當應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分而生損失」為由，認原告「應屬『按其情節應注意並能注意而不注意』之顯有過失」一節：被告認原告應注意其擔保價值是否適足，係以「為免其財產遭到處分而生損失」為理由。惟如前所述，設定質權供作擔保係所有權人基於所有權之權能而使用、收益、處分所有物之結果，縱質物遭到質權人處分而生損失，亦屬其於法令限制範圍內自由使用、收益、處分之必然結果，並非法之所禁。被告科予原告之配偶一法律所無之義務─「應注意其擔保價值是否適足，以免其財為遭到處分而生損失」，顯屬違法。
㈡被告主張之理由：
⒈按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份
總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：㈠經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。㈡依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。㈢於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」「違反第二十二條之二第一項：：之規定者處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」分別為證券交易法第二十二條之二、第一百七十八條第一項第一款所明定。次按被告七十七年八月二十六日（七七）台財證（二）第○八九五四號函釋：依公司法第二十七條第二項規定，政府或法人為股東，由其代表人當選為董事、監察人時，除當選為董事、監察人之代表人持股外，其配偶、未成年子女及利用他人名義持有之股票，及該政府或法人之持股，亦有證券交易法第二十二條之二、第二十五條、第一百五十七條及第一百五十七條之一有關董事、監察人持股規定之適用。另按司法院釋字第二百七十五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰：：。」⒉原告稱其所有系爭股票已設定質權予質權銀行，故於質權存續期間內，原告無
法出賣其所有之南港輪胎公司股票，既無法出賣其所有之股票，如何轉讓持股，影響市場交易之公平？且質權之實行，亦非原告所得掌握，更談不上藉公司內幕消息轉讓持股，是故本件並非證券交易法第二十二條之二規範之範圍，應無該條之適用等語，查證券交易法第二十二條之二之立法目的在貫徹證券交易法之資訊即時公開原則，使投資大眾及被告能瞭解公司內部人持股異動之情形，並藉以監督，以避免各該人員為自己之利益，從事不法交易，進一步達到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標，是前揭規定立法意旨本在落實資訊公開原則，則其不以公司股價之異常、有無重大消息或內部人獲有利益等為要件至為顯然。是原告未依規定於股票轉讓前向被告申報，致其轉讓股份之資訊未能即時向投資人及被告公開，實已違背前揭規定之立法意旨，故原告違反證券交易法第二十二條之二規定，無法據以免責。
⒊按金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，且
依民法債篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。又質權銀行於系爭股票價值由設定質權時價位下跌至原告必須部分還款或補提擔保品之價位時，會通知原告，而此時原告當應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分而生損失。且本件設質之標的物為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，故即使銀行未依法或依約履行拍賣前通知之義務，出質人倘善盡對自有財產管理之注意，自應知其設質股票之擔保價值是否適足，有無遭債權人處分之可能，並適時補足擔保品，以免自有財產遭受損失，當無置之不顧之理，故原告未據此依法事前申報轉讓持股，應屬「按其情節應注意並能注意而不注意」之顯有過失，依司法院釋字第二百七十五號解釋，自當受行政處分，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責。本件原告之配偶賴秋貴既為出質人，依法即為出賣人，其於九十一年一月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票一、三五○、○○○股，即應依規定於股票轉讓前向被告申報。是故原告未依規定申報，違反證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定，被告依同法第一百七十八條第一項第一款規定處以原告罰鍰三八○、○○○元，於法洵無不合。
理 由原告主張：原告配偶賴秋貴將持有之南港輪胎公司系爭股票，質押於中興銀行，嗣
遭中興銀行實行質權賣出，惟因股價漲跌瞬息萬變、無法隨時精確預測股票價值，且質權銀行基於本身利息收入、與客戶間來往關係、股價之看好回升及客戶是否另有其他擔保品或保證人等因素考量，並非必然於設質股票低於約定價值時即實施質權出賣設質股票，縱質權銀行於系爭股票價值由設定質權時之價位下跌至出質人必須部分還款或補提擔保品之價位時，會通知出質人，惟本件出質人賴秋貴並不知悉中興銀行確實實行質權之時點、實行質權賣出股票所採用之轉讓方式，因此原告或原告之配偶賴秋貴均無從依規定於轉讓前向被告申報，原告及原告之配偶主觀上無故意過失，對原告處罰，難謂公允云云。
被告則以：本件設質之標的物為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，故
即使銀行未依法或依約履行拍賣前通知之義務，出質人倘善盡對自有財產管理之注意，自應知其設質股票之擔保價值是否適足，有無遭債權人處分之可能，並適時補足擔保品，以免自有財產遭受損失，當無置之不顧之理，故原告未據此依法事前申報轉讓持股，應屬「按其情節應注意並能注意而不注意」之顯有過失，依司法院釋字第二七五號解釋，自當受行政處分，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責，原告之配偶賴秋貴既為出質人，依法即為出賣人，其於九十一年一月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票一、三五○、○○○股，即應依規定於股票轉讓前向被告申報，因此原告未依規定申報，違反證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定，被告依同法第一百七十八條第一項第一款規定處以原告罰鍰三八○、○○○元，並無違誤等語。
按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額
百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：違反第二十二條之二第一項、第二項、第二十五條第一項、第二項：：之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」分別為證券交易法第二十二條之二、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。：：」復為司法院釋字第二七五號解釋在案。
經查：
㈠本件原告為南港輪胎公司常務董事智凱投資公司之代表人，原告配偶賴秋貴將持
有之南港輪胎公司系爭股票，因所設質之債權人中興銀行，在九十一年一月份實行質權，在集中交易市場轉讓一、三五○、○○○股，原告未於股票轉讓前向被告申報，有原告配偶賴秋貴九十一年一月份轉讓持股資料可稽，事證明確。
㈡按證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須
向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而此一資訊事前揭露之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出有所不同。是本件原告配偶賴秋貴持有之南港輪胎公司股票雖因設質擔保品不足，而經金融機構中興銀行於九十一年一月份予以賣出，惟賴秋貴所持有之南港輪胎公司股票既有轉讓之事實，且原告並未依前揭規定事前向被告申報，其已違法，至為顯然。
㈢再金融機構接受客戶股票質押作為債務擔保品時，其係以最近三個月（或六個月
）平均價與其前一日收盤價孰低做為評估標準，而放款額原則不高於百分之六十，若其擔保品價值低於約定價值（例如：放款值一點五倍）時，即要求客戶補提擔保品或做部分償還，否則在通知客戶後（如依民法第八百九十二條、第八百九十四條規定，於拍賣前通知出質人），即將其股票賣出。故於本件，鑒諸一般人對自有之財產均克盡相當之管理注意義務，而原告及原告配偶賴秋貴對於將南港輪胎公司系爭股票提供金融機構作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生損失。本件設質之標的物既為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，無論金融機構是否未依法履行拍賣前通知出質人之義務，基於對自有財產管理之注意，亦應知其設質股票擔保價值不足，將遭票券公司處分之結果。況原告復係從事商業經濟活動之人，其對市場股價之波動，其注意力亦應高於常人，故本件原告未據此依法事前申報轉讓持股，應屬「按其情節應注意並能注意而不注意」而顯有過失，依前揭司法院解釋，自當受行政處分，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責。
㈣至本件中興銀行是否於處分質物時通知出質人一節。按金融機構處分質物時，其
是否通知出質人，係屬當事人契約約定事項，如質權人未依約通知，違反誠信原則，致其受損害，亦屬當事人間契約責任問題，與本件行政處分無關，且審諸證券交易法第二十二條之二規定，金融機構是否通知出質人賣出股票，本非公司內部人踐行申報義務之必要條件，否則內部人將以此卸責而無法達到前揭規定之管理目的，並影響證券市場之健全發展，是原告上開所辯其配偶賴秋貴並不知悉確實實行質權之時點及所採用之轉讓方式云云，自無可採。
綜上所述，被告以原告違反證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定，依同法
第一百七十八條第一項第一款規定處原告罰鍰；而按證券交易法第一百七十八條第一項就違反相關規定，可處十二萬元以上六十萬元以下罰鍰，係法律賦予被告得依違規情節之輕重處罰之裁量權，被告經衡酌證券交易法第二十二條之二之立法目的及原告之配偶賴秋貴轉讓系爭股票數額，在法定範圍內處以原告罰鍰三八○、○○○元，洵無不合，訴願決定，予以維持，亦屬妥適，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 黃本仁法 官 王碧芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十五 日
書記官 陳幸潔