臺北高等行政法院判決
91年度訴字第3571號原 告 一翔建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 徐南城律師複代 理 人 王秋滿律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國91年7月9日台內訴字第0910003221號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於86年6月19日，向被告申請坐落台北縣汐止市○○段825、839、840、842、908、909、910之8筆地號土地（以下簡稱系爭土地）之建築執照，經被告於同年7月
31 日以86北工建字第A2744號函（以下簡稱第A2744號函）通知補正，原告乃於同年12月5日第2次送請復審，被告又於
87 年7月3日以87北工建字第A5826號函（以下簡稱第A5826號函）通知補正，惟因系爭土地坐落於被告87年5月13日87北府工都字第115178號函（以下簡稱第115178號函）公告變更汐止都市計畫禁建兩年之範圍內，被告遂於88年8月12日以88 北工建字第A3062號函（以下簡稱第A3062號函）准予系爭建照申請案保留至禁建公告期滿1個月內即89年6月17日前須依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，逾期或復審仍不合規定者，當依建築法第36條規定將系爭建照申請案予以註銷。嗣被告於88年6月22日以88北府工都字第196055號函（以下簡稱第196055號函）公告上開變更汐止都市計畫，並於同年6月24日發布實施，系爭建照申請案之部分基地○住○區○○○○路用地。迨89年8月17日，原告以系爭土地部分基地變更為鐵路用地部分正與台北市區○○○路工程處協議中，系爭申請案無法送請復審為由，向被告申請保留續審建照申請案，被告於90年9月14日以90北工建字第X6283號函註銷系爭建照申請案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告可否註銷系爭建照申請案？㈠原告主張之理由：
⒈按「起造人應於接獲第1次通知改正之日起6個月內，依照
通知改正事項改正完竣送請復審，屆期未送復審或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以駁回」，為92年6月5日修正之建築法第36條所明定。其修法理由乃「人民有請願、訴願及訴訟之權」為憲法第16條所保障，主管機關倘以逾期不改正為由註銷申請案不無有侵害人民上開權利之嫌，故於該法條規定修正前縱申請人未依限改正或申請復審主管機關亦無權將申請案予以註銷，是被告之註銷行為違反憲法本旨，應屬無效。查被告係以建築法第36條作為註銷系爭申請案之依據，然建築法第36條規定註銷之要件有三，一為主管建築機關應通知改正且改正期限為6個月，二為通知內應載明改正事項，三為起造人逾6個月未申請復審或復審仍不合規定者，而參酌同法第35條「直轄市縣（市）（局）主管建築機關對於申請建照執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨害當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處所，詳為列舉，依第33 條所規定之期限，一次通知起造人令其改正」之規定，其要件亦應與第36條相同。本件被告於87年7月3日以A5826 號函通知原告改正「結構計算書、節能設計（本案請辦理環境影響評估）」，但據被告通知之補正事項為「建築師簽證負責項目表、設計圖、結構平面及詳圖、其他（註：本案請辦理環境影響評估）」，二者差異在於結構計算書與設計圖、結構平面及詳圖，其中結構計算書、設計圖、結構平面及詳圖於送件時即已附卷，工務局上開通知函中就結構計算書打勾註記顯有違誤，至於環境影響一項，因禁建關係，原告認為再作評估尚無實益，應等到使用完畢，回復原住宅使用分區後再作評估才符合當時之需求，遂未提出。而被告於88年8月12日第A3062號函陳文龍建築師略以「主旨：有關申請保留依原掛號時法令續審一節，本局同意所請．．．說明：⒈依貴事務所86年6月21日申請書辦理。⒉惟請於旨述變更都市計畫公告禁建期滿1個月內，依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，逾期或復審仍不合規定者，本局當依建築法第36條規定將貴建照申請案件予以註銷。
」云云（按原告並未收到該函），可知，工務局同意原告之申請建照案保留依原掛號時法令續審，不依新法令辦理（新舊法之容積率相差達348%），且禁建變更都市計畫公告禁建期滿1個月內應依變更後之細部計畫等相關計畫等修妥復審，然該函並未指出變更都市計畫禁建期滿之日期，亦未再公告或通知原告，故原告確實不知何時期滿。查經被告第115178號函明示自87年5月17 日起禁建2年，則公告期滿日期應為89年5月18日，惟依第196055號函公告之內容，於88年6月24日起即解除禁建，解禁之日期提前11個月，試問若被告不通知，原告如何知悉？況原告於88年12月7日向被告陳情要求解除禁建，又如何於變更都市計畫公告禁建期滿1個月內依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審？是被告以原告未於禁建期滿1個月內申請復審而註銷系爭申請案，不合法理。
⒊次查被告第115178號函公告變更汐止都市計畫禁建案自87
年5月19日起公告禁建2年，以配合鐵路地下化南港專案工程關於鐵路地下化南港專案工程交通部台北市區地下鐵工程處（以下簡稱地鐵處）計畫徵收相關土地做為汐止臨時車站之用地，被告以第196055號函告自88年6月24日起發布實施。該禁建案雖於88年6月2解除，然被告隨後以88年6月22日88北府工都字第196055號公告變更汐止都市計畫發布實施，亦即於解除禁建之同時變更都市計畫，將系爭土地變更為鐵路用地，並附鐵路禁限建範圍圖。嗣被告於91年9月26日公告徵用，期間自91年9月26日至95年12月底，並核發徵用補償費予廖月鳳即系爭土地之地主等人，且於土地登記簿謄本記載「依台北縣政府91年9月26日91北府地用字第0910555342號函辦理公告徵用，徵用期限自
91 年9月26日起至95年12月底止，禁止土地或土地改良物相關權利人有妨礙徵用目的之行為，用地機關：交通部鐵路改建工程局。」，惟其中908地號土地所有人陳桂林故意不同意徵用，並請求地鐵處專案徵收其土地。經查地鐵處原提案徵收系爭土地，因原告及土地所有人陳情，內政部於90年6月5日以台 (90)內地字第9061101號函交通部說明「案經內政部地徵收審議委員會第26次會議決議駁回，其決議理由以『本件係興辦臨時性之公共建設工程，依土地徵收條例第58條規定，應循徵用程序取得用地為宜。』」等語，地鐵處及被告並多次召開協調會欲處理系爭建照事宜。經被告與原告、工程處及相關單位於89年10月12日開協調會結論如下：㈠因起造人同意將基地變更為鐵路用地部分無償提供地鐵處使用，地鐵處現正配合檢討於案地使用完畢後（約4、5年），辦理變更都市計畫回復為原住宅使用分區。㈡地鐵處洽詢城鄉局相關變更部分計畫程序。隨後於89年11月17日、28日之會議亦維持相同之結論，被告更於90年1月11日之會議記錄記載「⒍結論：．．．
請地鐵處儘速洽城鄉局辦理變更都市計畫事宜，並請一翔建設於都市計畫變更完成法定程序後1個月內備齊資料重新申請建築線指示，於核發指示後1個月內修妥申請復審（變更后道路寬度若有增加，建築物高度應依原掛號時面前道路寬度核算），另建築工程基地需提供地鐵處施工時使用，工期約4年，故本件建築工程期限於建照審查時依規定酌予增加。」，是被告仍同意原告於都市計畫變更完成法定程序後1個月備齊資料重新申請建設線指示，並於核發指示後1個月內修妥申請復審。系爭土地雖經公告解禁，卻又遭公告徵用而限制使用，被告自認系爭土地為鐵路用地，縱申請復審及改正，申請建照案無法核准，原告亦無法施工，故原告縱依被告所主張之6個月申請復審，仍不被准許，則被告以復審未依期限辦理為由註銷系爭申請案，對原告顯失公平。
⒋按「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依
法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政機關之信賴，特制定本法。」，為行政程序法第1條所明定。故行政程序法係規範行政機關作成行政行為應遵循一定程序之法律，司法院大法官會議釋字第488號、第491號解釋，亦揭示政府對人民權利之限制，應踐行正當法律程序，而為講求行政程序之透明及人民之參與，容許當事人與利害關係人閱覽卷宗、資訊公開及當事人得申請調查事實及證據，對於限制級剝奪人民自由權利之行政處分，原則上給予當事人事先表示意見之機會，並辦理公開之聽證程序，復為行政程序法第36條、第102條、第117條所明定。次按「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人，書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。」、「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會」、「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見，通知書中應記載詢問目的、時間、地點，得否委託他人到場及不到場，所生之效果」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容，對其發生效力」、「送達，除法規另有規定外，由行政機關依職權為之」、「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達」，分別為行政程序法第100條第1項、第39條、第102條第1項、第110條第1項、第67條、第68條所明定。本件被告於93年4月13日北府城規字第93185號函檢送之「88年6月20日北府工都字第196055號公告同年6月24日發布實施之變更汐止都市計畫案」所附之變更都市計畫審核摘要表記載「本案公開展覽起訖日期：公開展覽：87年12月5日起公開展覽30天，刊登青年日報。公開說明會：87年12月22日，地點汐止鎮公所。人民或團體對本案反應意見：無」，而地鐵處於87年9月9日召開之南港專案工程用地都市計畫逕為變更協調會會議紀錄，有台北市、台北縣、基隆市之工務局、都市發展局、地政事務所之人員參與會議，並無人民或團體，又被告第196055號函公告「主旨：變更汐止都市計畫（部分工業區、保護區、住宅區、綠地、廣場用地、學校用地、公園用地、為鐵路用地及道路用地兼供鐵路使用）（配合鐵路地下化南港專案工程）案，自88年6月24日起發布實施。」，檢送之單位為「本局都市計畫課、汐止鎮公所、內政部、省建設廳、省都市計畫委員會、省住都處、交通部台北市區○○○路工程處、縣都委會、汐止地政事務所、本府地政局、工務局（建管課、土木課、都計課）」，亦未檢送人民或團體。系爭汐止都市計畫就私有土地變更為鐵路用地或道路用地（配合鐵路地下化南港專案工程）之土地計有台北縣汐止市○○段○○○○號等22筆土地，涉及所有權人廖月鳳等共48人之重大權益，其中提供土地與原告有合建關係，而由原告申請建造執照者計有廖月鳳、唐文森、唐建中、唐建雄、唐建民、鄭關王、林金忠、陳桂林8人；此等利害關係為被告所知悉，並為應送達之相對人，揆諸前揭法條規定，被告非不能以其他適當方法通知或使其知悉，顯不符公告要件，其公告應為無效。況「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」，為行政程序法第102條前段所明定；被告之處分並無該條所定得不予陳述意見機會之情形，惟汐止都市計畫變更案卻未通知原告等相對人陳述意見或決定舉行聽證，原告因而無從知悉亦無陳述意見之機會，是被告原處分顯屬違法。添⒌再按「行政行為，應依下列原則為之．．．2.有多種同樣
能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3.採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益顯失均衡者。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，行政程序法第7條、第8條分別定有明文。被告於91年9月26日辦理公告徵用系爭土地，但交通部鐵路改建局實際使用系爭土地係於88年12月間即被告公告禁建之後不久，而被告88年6月24日公告變更汐止都市計畫亦係在禁建期滿前，故即使禁建期滿，依被告公告仍無法興建，即被告所稱「系爭申請案件並無保留之必要」，而非「依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，逾期或復審仍不合規定者」之故，是被告主張有權按照建築法第36條規定處理僅為藉口而已；被告又稱「徵收使用問題，權屬交通部台北市區○○○路工程處」，似指土地徵收與其無關，然查公告徵用並禁止土地或土地改良物相關權利人有妨礙徵用目的之行為者係被告，被告辯解之詞，實欠公允，又原告與交通部鐵路改建局及被告數次開會協商，開會結論又豈是被告所辯稱之「此為原告與改建局之借貸契約而已，對其無拘束力。」等語？是被告之行為顯然違反前揭規定，於法不合。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「．．．起造人應於接獲第一次通知改正之日起6個月
內依照通知改正事項改正完竣送請復審，逾期或復審不合規定者，主管建築機關得將該申請案件註銷．．．」，為建築法第36條所明定。
⒉原告分別於86年6月19日及同年12月5日就系爭土地之建築
執照提出第1次及第2次掛號申請，而被告依建築法第36條規定分別以86年7月3日86A2744號函及87年7月31日87A5826號函退請原告補正，嗣因系爭基地坐落於被告第115178號函公告變更汐止都市計畫禁建兩年之範圍內，被告遂以第A3062號函准予保留至公告期滿1個月內依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，惟至89年5月18日公告禁建期滿，原告仍未按公告實施之都市計畫修妥圖說送請復審，被告爰於90年9月14日以90北工建字第X6283號函註銷系爭建照申請案。查本件被告因考量建築執照註銷處分對原告權益影響重大，故放寬建造執照期限至2年之禁建時間亦即延後至89年6月19日，而89年9月29日89北府工建字第373857號開會通知所列逾時期間為2個餘月，實已逾越解除禁建期限1年2個多月，矧且原告自始即知系爭土地禁建期限僅2年，超過2年即解除禁建，原告至遲應依此期限辦理復審，茲竟曲意利用被告協助渠辦理建築執照而放寬期限之善意作為訴訟基礎，應屬乏據。
⒊次查系爭土地之徵收使用問題，權屬交通部台北市區○○
○路工程處，而系爭土地之都市計畫變更，則屬被告所屬城鄉局之權限，前後分別為不同之處分且所依據之法規亦與被告依據建築法規定執行註銷之程序無涉，是原告徒憑使用借貸契約即交通部台北市區地下鐵工程處與地主間之協議內容恣意指摘被告依建築法第35條規定所為之處分於法不合一節，應無理由。而原告於89年8月17日以基地變更為鐵路用地部分正與台北市區○○○路工程處協議為由，提出申請續予保留建築執照申請案等語，經查都市計畫變更有其法定程序，都市計畫發布實施後即應依都市計畫規定實施建築管理，故原告與台北市區○○○路工程處間所作之私權協議應不得逾越都市計畫法及建築法規定及以建照保留作為交換條件或承諾，揆諸前開說明，被告之原處分尚無違誤。
⒋又系爭土地都市計畫之變更案已於87年12月5日起公開展
覽30天，同時刊登於青年日報，並於87年12月22日於汐止鎮公所舉行公開說明會，係依都市計畫法第19條、同法施行細則第5、6條規定辦理。因公開展覽及說明會前即行文汐止鎮公所，併請於有關村里張貼公告，且責成里幹事散發說明會傳單至區內有關住戶，既經已完成程序上之公告，則原告所稱不知禁建解除時間一節，實屬卸責。另原告主張系爭都市計畫變更不合理及土地徵收使用之問題，核與依建築法第36條規定註銷處分無涉。另被告第A3062號函同意保留續審與90年9月14日90北工建字第X6283號函註銷申請案處分，分屬都市計畫完成程序具法定效力之前後處分，併予說明。
理 由
一、本件起訴時被告之代表人為蘇貞昌，嗣於本件訴訟程序進行中變更為乙○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「．．．起造人應於接獲第一次通知改正之日起6個月內依照通知改正事項改正完竣送請復審，逾期或復審不合規定者，主管建築機關得將該申請案件註銷．．．」，行為時建築法第36條定有明文。
三、本件原告於86年6月19日向被告申請系爭土地之建築執照，經被告於同年7月31日以第A2744號函通知補正，原告乃於同年12月5日第2次送請復審，被告又於87年7月3日以第A5826號函通知補正，惟因系爭土地坐落於被告87年5月13日第115178號函公告變更汐止都市計畫禁建兩年之範圍內，被告遂於88年8月12日以第A3062號函准予系爭建照申請案保留至禁建公告期滿1個月內即89年6月17日前須依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，逾期或復審仍不合規定者，當依建築法第36條規定將系爭建照申請案予以註銷。嗣被告於88年6月22日以第196055號函公告上開變更汐止都市計畫，並於同年6月24日發布實施，系爭建照申請案之部分基地○住○區○○○○路用地。迨89年8月17日，原告以系爭土地部分基地變更為鐵路用地部分正與台北市區○○○路工程處協議中，系爭申請案無法送請復審為由，向被告申請保留續審建照申請案，被告於90年9月14日以90北工建字第X6283號函註銷系爭建照申請案等情，有原告建照執照（設計）申請書及前揭函、公告等影本附於原處分卷可稽，並為兩造所不爭，自堪認為真實。原告雖主張被告第196055號變更汐止都市計畫之公告未依法通知原告，且系爭土地部分基地既○住○區○○○○路用地，自無從送請復審等語。然查系爭建築執照申請案乃依法據以申請案件，行政機關之處分違法判斷基準點係以法院言詞辯論時之法律狀態為準。經查系爭建照申請案之部分基地已變更為鐵路用地，非惟有土地登記謄本影本在卷足憑外，復為原告所是認，故原告原以該等土地為建築執照申請之標的，於該「鐵路用地」未解編或變更回建築用地之前，在法律上及事實上，被告均無從准許，其申請案自應予以註銷或逕予駁回，甚為灼然，徵之行為時建築法第36條規定，原告之復審申請於法不合，被告以原告未依期限辦理復審為由而予註銷，理由雖有不同，然結論並無二致，要難謂於法有違。且系爭建築執照申請案既係存續進行中，本應依法定程序為之，原告所為保留續審系爭建照申請案之請求，乏其法律依據；況基於公益，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，此觀司法院大法官會議釋字第513號解釋即明，故原告所稱被告未依行政程序法規定函知及予以陳述意見機會等，亦無解於系爭都市計畫之效力；再參以被告於上揭禁建兩年期滿後之89年6月19日、89年9月29日、89年11月17日及同年月28日、90年1月11日等均召開會議討論系爭建照申請案之相關事宜等情，是自難指被告未就系爭建照申請案之復審為相當之通知與進行相關程序，原告所言委無可採。至原告所稱其信賴利益之保護一節，核屬其私益因公益而受損是否容許損害賠償之問題，與本件係屬二事，併此敘明。從而本件被告所為處分，揆之首揭條文規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告之訴難認有理由，自應予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 3 日
第二庭審判長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 2 月 3 日
書 記 官 林惠堉