臺北高等行政法院裁定 九十一年度訴字第三五七八號
原 告 財團法人臺灣電信協會代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃瑞明律師
范纈齡律師倪伯萱律師複 代 理人 趙儷玲律師被 告 行政院交通部代 表 人 乙○○部長）訴訟代理人 蘇遠成律師複 代 理人 蔡玉雪律師右當事人間因有關人民團體事務事件，原告不服行政院中華民國九十一年七月八日院臺訴字第０九一００八五九八九號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第四條第一項規定人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。從而提起訴願，自以有行政處分之存在為前提要件。而所謂行政處分，依訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項規定，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，亦即行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為。行政機關所為單純事實之陳述（或事實通知）或理由之說明，既不因該敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，前行政法院 (民國八十九年七月一日改制為最高行政法院)四十四年度判字第十八號、六十二年度裁字第四十一號著有判例可稽。
二、被告曾於民國九十年七月廿三日以交郵九十字第０七九九九號函原告，略以依九十年六月六日立法院第四屆第五會期第十七次會議決議，原告應於半年內修改章程，董監事由被告交通部派任，但其中五分之一席次由員工推派代表擔任之；並請原告速提出章程修正草案，同時研提董事、監察人推薦名單到部。嗣原告於九十年十月三十日九十年第四次董事會，會中決議修改捐助章程，並於九十年十一月十三日將該次董事會議事錄併捐助章程修正草案陳報被告備查。惟就原告所提修正章程部份，被告於九十年十二月十八日以交郵九十字第０一三０九七號函原告，建議：（１）於修正章程中明訂解散時之賸餘財產歸屬於被告。（２）修正有關基金來源相關規定。（３）應依交通部主管財團法人設立許可及監督準則第八條第二項規定、九十年六月六日立法院第四屆第五會期第十七次會議之決議及被告九十年七月廿三日交郵九十字第０七九九九號函，於捐助章程中載明應由被告指（改）派之董事、監察人員額及方法，併研提董監事名單到部等。詎原告逕主張其非屬政府捐助之財團法人，無前開監督準則第八條第二項規定之適用，而於九十一年一月十四日就前開交郵九十字一三０九七號函向行政院提起訴願請求撤銷，經行政院九十一年七月八日以院臺字第０九一００八五九八九號訴願決定不受理。原告猶表不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告起訴意旨略以：㈠程序部分：
⒈原處分符合行政處分之要件，且確已損害原告之權利或法律上利益，原告自得提起訴願及行政訴訟：
⑴原處分已對原告發生法律效果，自屬行政處分：
根據行政程序法第九十二條第一項之定義，行政處分係指「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」而言。按原處分說明第二點明文表示：「本案請就下列事項於文到兩週內儘速辦理見復‧‧‧３、貴會既屬政府捐助的財團法人，應依本部主管財團法人監督準則第八條第二項規定『有政府捐助之財團法人之捐助章程‧‧‧應載明其應由政府指派或改派之董事、監察人員額及方法』、本（九十）年六月六日立法院第四屆第五會期第十七次會議之決議‧‧‧暨本部九十年七月二十三日交郵九十字第Ｏ七九九九號函，於捐助章程中載明應由本部指（改）派之董事、監察人員額及方法‧‧‧」，已對原告產生規制作用，理由如下：
前開函文係「應為」之規範，並要求原告儘速辦理，則該函文內容雖不
具備違反義務應如何予以處罰之規定，惟其本身即課予原告應為特定行為之不利負擔，自有發生一定法律關係之效果。
添 依前開函文可知，被告於原處分作成前，即曾於同年七月二十三日作成
交郵九十字第Ｏ七九九九號函，要求原告應依監督準則第八條第二項辦理。實則，被告於原處分後，又分別於九十一年一月二十八日以交郵字第Z000000000號函，及於九十一年七月二十六日以交郵字第Z000000000號函，命令原告「儘速改善」，否則被告「將依本準則第三十六條第一項規定撤銷貴會許可」等語。由前開被告一連串之行為觀之，足證原處分絕非單純之勸告或建議，而係行政機關具有權利義務規制作用之行政處分，對原告實已產生相當之拘束力（請參照釋字第四二三號解釋）。
抑有進者，原處分不僅對原告形成特定之法律義務，也同時確認原告之
財產係屬政府捐助之公產，而非私產之法律關係，從而影響原告賸餘殘產之歸屬、被告對原告之監督程度（即是否適用監督準則中被告對公有財團法人之特別規定）等權利義務關係。是故，依釋字第四五九號解釋之同一意旨，應認定原處分具有法效性，而為行政處分無誤。
⑵原處分確實損害原告之權利或法律上利益：
原處分基於原告之財產係以國有財產提撥成立之公益法人財產，符合監督準則第三條第一項規定，故認定原告屬於政府捐助之財團法人云云。此項認定並不合法（詳於後述之實體部分），且因此使原告須額外負擔監督準則第八條第二項、第十六條等義務，而承受相當程度之不利負擔；倘不遵守該規定辦理，甚至將致原告遭撤銷許可之處分（請參照監督準則第三十二條與第三十六條）。是原處分對於原告之權利或法律上利益，實造成相當之損害。
⑶原處分致原告就其所有之土地無法自由為使用或處分：
原告單獨所有臺北市○○區○○段三小段二四五、二四七、二四八、二五
一及七八八等五筆地號之土地，擬與現行住戶協商改建，並向被告報請核准。原告另與財團法人臺灣郵政協會共有臺北市○○區○○段一小段二一六之二地號、及臺南縣○○鄉○○段○○○○號之部分土地，均屬畸零地，無法單獨使用，兩會已協議擬將共有土地轉售，亦陳請被告核准。
⑷惟查，被告分別以九十一年十二月二十六日交總字第Z00000000
0號函及九十二年一月十日交總字第Z000000000號函表示：原告之請求「將俟貴會捐助章程修訂完成後再議」而予以拒絕。換言之，由於原處分課予原告「應」依被告指示修改捐助章程之「義務」，被告並以原告未履行義務作為拒絕請求之理由，從而使原告無法獲得轉售土地或協商改建之利益，甚至必須支付龐大之稅捐負擔。
⑸原處分作成並送達原告後，被告曾多次要求原告應儘速依原處分及立法院
決議辦理，否則相關人員將遭到懲處。被告甚至以九十年十二月十八日交郵九十字Ｏ一三Ｏ九七之一號函致訴外人中華電信股份有限公司，明白表示：「若於文到兩週內未見該協會（指原告）修正捐助章程有關規定，及同時推薦董監事名單到部，請貴公司懲處相關人員‧‧‧若因此招致立法院追究，本部將另再連帶予以議處」等語。益足證原處分係對原告有拘束力及規制作用之行政處分，絕非單純之建議或勸告。
⒉本件情況不該當訴願法第七十七條第八款之事由，被告之指摘洵屬無理：
被告指摘原告提起本件行政訴訟不合法云云，其理由無非基於：依民法第六十二條及六十三條規定，捐助章程中有關組織、重要管理方法之變更，應向普通法院聲請裁定准許；且原處分乃被告基於財團法人主管機關之職權所為之監督，為政府機關（構）內部行政倫理事項，屬於訴願法第七十七條第八款所稱「非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項」，故原告不得提起行政救濟云云。惟查：本件爭議乃肇因於被告作成之行政處分誤用監督準則第八條第二項之規定，不法強令原告限期修改章程關於董監事員額及其指派方法，並因此造成原告權利或法律上利益之損害。原告就該違法且不當之行政處分提起行政救濟，請求將其撤銷，核無不當。
⒊由上可知，原處分確實已對原告產生法律效果，且有損於原告之權利或法律
上利益，自得以其為標的而提起行政救濟。被告辯稱本案應由普通法院管轄，且原處分係屬行政機關內部監督事項云云，均無理由。從而，原告提起本件行政訴訟並無任何程序違法可言，謹請 鈞院逕就本案實體部分加以審酌。
㈡實體部分：
⒈「遞信協會」之財產並非日產：
最高法院三十九年臺上字第一一六二號判決要旨明白揭示：「上訴人固係臺灣光復前依日本商法所組織登記之合資會社，其於臺灣光復後，雖未依法為公司登記，但亦未在外國登記其事務所，且上訴人會社設在臺中豐原鎮，自非外國法人‧‧‧」，足證依日本法組織設立之法人未必即為日本法人，法人國籍之認定應以其登記地及主事務所所在地等為判斷標準。本案中「遞信協會」及「共濟組合」雖係於日治時期依日本法律設立之法人，然因其設立登記係向前臺北地方法院為之，且主事務所設在臺灣，依最高法院三十九年臺上字第一一六二號判決要旨，自屬我國法人，其財產即非日產。
⒉不論「遞信協會」之財產是否為日產，均非我國政府所能接收：
「遞信協會」之財產並非原為日僑所有或已歸日偽出資收購之財產，不論其
是否為日產，政府均不得依「收復區敵偽產業處理辦法」第四條第三項之規定取得其產權。且依「（三九）四字第Ｏ七三三號代電」，我國政府所得接收之公益社團法人之財產，係以「目的或事業與我國法律牴觸，不能依我國法改組或合併者」為限。由於遞信協會之目的或事業未與我國法律牴觸，其亦非不能依我國法改組或合併之臺省日治時代法人，故我國政府自不得依前開代電逕予接收。
⒊揆諸前開說明可知：「遞信協會」及「共濟組合」之財產並非日產，且其目
的或事業並無與我國法律牴觸之情形，故非我國政府得逕行接收並納為國有者。再者，我國政府實際上亦從未將該財產接收，原告及財團法人臺灣郵政協會之財產乃承受「遞信協會」及「共濟組合」而來，並非由政府捐助成立者，自不受監督準則第八條第二項之規範。
㈢綜上所陳，原告提起本件行政訴訟在程序上並無瑕疵，在實體上亦洵為有理，
原處分之認事用法諸多違誤，應予撤銷。為此狀請 鈞院鑒察，撤銷原處分，以維權益，並彰法制。
四、經查：㈠按內政部八十四年八月三日台內民字第八四八七六三五號函略以：「按備查係下
級機關或公私機構、個體、對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂。」又「備查之目的，在於知悉事實經過為何，且原則上權責仍在陳報者，尚非表示事前為請示之意。是由上開說明可知，主管機關就人民呈送之文件所為之備查，應僅就書面為形式之審核，並無由就文件內容真實與否作實質認定。」「備查係一種觀念通知，並未產生任何公法上法律效果，而主管機關亦無否准其備查之權限。」 (最高法院八十七年度台上字第四八五號刑事判決，最高行政法院八十九年度裁字第一三二五號裁定參照)。從而可知備查涵意係指下級機關或公私機構、團體，對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮或監督或主管之事項，知悉其事實之謂，僅係一種觀念通知，並未產生任何公法上法律效果，而主管機關亦無否准其備查之權限。
㈡被告於九十年七月二十三日以交郵九十字第０七九九九號曾函原告，略以請原告
依九十年六月六日立法院第四屆第五會期第十七次會議決議，原告應於半年內修改章程，董監事由該部派任，但其中五分之一席次由員工推派代表擔任。請速提出章程修正草案，同時研提董事、監察人推荐名單到部。嗣原告將捐助章程修正草案提經九十年度第四次董事會會議討論通過後，送被告備查。被告於九十年十二月十八日以交郵九十字第０一三０九七號函原告，略以修正章程部分：（一）修正條文第十六條雖已依該部九十年八月九日交郵字第００八六三０號函意見及民法第四十四條第一項規定，明訂原告解散時，賸餘財產不得歸屬於自然人或營利團體，但依民法第四十四條第二項規定，如章程未規定賸餘財產之歸屬時，則歸屬於法人住所所在地之地方自治團體，即臺北市政府，因原告基金係屬政府捐助，建議於章程中明訂解散時之賸餘財產歸屬於被告。（二）財團法人臺灣遞信協會（以下簡稱遞信協會）及遞信職員共濟組合產業（以下簡稱共濟組合）為原告及財團法人臺灣郵政協會之前身，在三十四年十月二十五日臺灣光復後六個月內，其代表人因未依民法總則施行細則第六條第一項及第七條規定向法院聲請登記，依臺灣省政府轉奉行政院三十九年三月二日（三九）四字第０七三三號代電規定，其財產應按各項敵產處理法令之規定辦理，由臺灣省政府代表國家予以接收，臺灣省政府並交給臺灣郵電管理局暫行管理。其後臺灣郵電管理局歷經改組，政府再移撥該等財產予原告及財團法人臺灣郵政協會。是原告財產係以國有財產提撥成立之公益法人財產，依該部主管財團法人設立許可及監督準則（以下稱監督準則）第三條第一項規定，原告應屬政府捐助之財團法人，建議修正有關基金來源之相關規定。（三）原告既屬政府捐助之財團法人，應依監督準則第八條第二項規定、九十年六月六日立法院第四屆第五會期第十七次會議決議及被告九十年七月二十三日交郵九十字第０七九九九號函，於捐助章程中載明應由該部指派或改派之董事、監察人員額及方法，併研提董監事名單到部等語。惟查備查之目的，再於主管機關知悉事實經過，其性質僅屬觀念通知，已如前述，從而縱本件被告不同意備查，仍不影響原報請備查已生之法律效力，況被告上開函亦僅建議原告修正捐助章程，亦未涉及原告實質上之權利義務，難謂發生法律效果，自非行政處分，至原告固稱被告於該函中敘及原告財產係屬政府捐助，故建議原告於章程中明訂解散時之餘財產應歸屬被告，涉及原告權利義務；又原告擬將原告所有之土地與地上住戶協商改建及與台灣郵政協會共有土地出售，報請被告核准，卻遭被告以「俟貴會捐助章程修訂完成後再議」函復原告，損及原告權益云云，惟查被告上開前函僅述及建議，且被告之備查僅就原告陳報而就書面為形式之審核，並無由就真實與否作實質認定，亦即原告之權利義務關係本即應依實體法而定之，尚非被告上開函即能予以認定，從而自難依此即謂該函已生法律效果。至被告後函乃屬獨立之函，亦與本件函無關，原告倘認該函影響及其權利，自可另循行政程序以濟之。至被告固以九十年十二月十八日交郵九十字Ｏ一三Ｏ九七之一號函致訴外人中華電信股份有限公司，明白表示：「若於文到兩週內未見該協會（指原告）修正捐助章程有關規定，及同時推薦董監事名單到部，請貴公司懲處相關人員‧‧‧若因此招致立法院追究，本部將另再連帶予以議處」等語。惟該函應僅對中華電信股份有限公司發生法律效果，尚與原告無涉。至被告本件函作成後復於九十一年一月二十八日以交郵字第Z000000000號函，及於九十一年七月二十六日以交郵字第Z000000000號函，命令原告「儘速改善」，否則被告「將依本準則第三十六條第一項規定撤銷貴會許可」等語。固有使原告於未依被告指示為行為，遭受不利益之處分，影響及原告權利，惟此乃事涉原告應對該函為行政救濟，亦與本件無涉，尚難依此即可謂先前之函為行政處分之依據，附此敘明。
五、查本件原告於九十年十月十三日以電協總（九十）字第０八０號函將其九十年度第四次董事會會議紀錄送請被告備查，被告以九十年十二月十八日交郵九十字第０一三０九七號函建議原告修正捐助章程，未准予備查，僅屬觀念通知而非行政處分，並不發生法律效果，已如上述，從而原告自不得作為行政訴訟之標的而起訴。原告就僅為觀念通知之被告未准予備查起訴即為不合法，自應予以駁回。至訴願決定以本件函雖具行政處分性質，惟原告之權利或利益並未因而受有損害，原告對之提起訴訟，於法不合，為不受理之決定。理由固有不同，惟結果並無二致，本院認無予以撤銷之必要，併此敘明。
五、本件事實已臻明確，二造其餘實體法上之爭執，與本件裁定結果無涉，本院自無庸另予審酌，附此敘明。
據上論結，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內，向本院提出抗告訴狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十六 日
書記官 黃倩鈺