臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三五八六號
原 告 甲○○○訴訟代理人 乙○○輔 佐 人 丙○○被 告 臺北縣中和市公所代 表 人 丁○○市長）訴訟代理人 戊○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服臺北縣政府中華民國九十一年七月二十九日九十北府訴決字第四七四六七八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（以下同）九十年一月八日及同年二月二十六日向被告陳略以其所有坐落台北縣中和市○○段二八張小段土地（下稱系爭土地），已開闢為連城路，但未經徵收，亦未發放補償費，乃請求被告辦理徵收補償，經被告以內政部曾以六十七年七月十四日台內字第六三○一號函釋：日據時期既成道路仍依公用地役關係繼續使用一節，乃係顧及地方政府財政困難，一時無法籌措鉅額補償費，並非永久不予依法徵收等理由，否准原告之請求，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應給付原告新台幣壹仟捌佰陸拾玖萬陸仟參佰元整及自起訴狀送達翌日起，依中央銀行年息百分之五計算一之利息。（即以九十年七月之土地公告現值加百分之四十計算，以做為上述兩筆土地徵收補償費。）
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：原告主張：
一、緣台北縣政府訴願駁回理由既已稱本件系爭土地已開闢為連城路多年，為原處分機關及原告所不爭執，但其駁回理由第二項第三行‧‧‧惟查徵收之實乃國家統治權之作用，國家就徵收權之發動，自有其決策自主形成之空間，至國家作成徵收決定之要件、程序及補償等應依本條例及相關法令之規定，應不待言‧‧‧乙節。就此訴願機關實有違公平原則，依據原處分機關即被告中和市公所於九十年三月十六日以九○北縣中工字第九一六○號函告知原告土地已於六十九年間開闢，由前住都局施工。被告也承認開闢道路前無拍照存證，此已違背國家作成徵收決定之要件、程序及徵收、補償等。實有影響人民權益。對人民財產權受憲法之保障，被告竟然還引用內政部八十五年十一月二十八日內地字第八五一一三五三號函，以「函」作「令」就不必依法徵收補償，由此之行為已不符八十五年四月十二日大法官會議釋字第四○○號解釋揭示「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符合憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源，逐年辦理或以他法補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。如因此行政院六十七年七月十四日台六七內字第六三○一號函及同院六十九年二月二十三日台六九內字第二○七二號函與前述意旨不符部份，應不再援用」之主意旨。
二、上述解釋文至為明確無庸置疑，更何況被告在九十年一月三十日以九○北縣中工字第一二七六號函也明示因經費龐大，實無能力逐年編列預算。可見依法應辦理徵收、補償，但被告卻一再推託不負責任，本件原告先母傅黃逢嬌於五十九年三月就向台北縣政府提出陳情案至今已逾三十年還稱無能力逐年編列預算，由此就可知被告是企圖永久不予徵收之意甚明，以其原告系爭土地即已開闢經公眾使用已達二十餘年，以二十二年之時間言之並非「一時」，被告卻一再藉理由推託責任，企圖「永久不予徵收」之意甚明，履次以假託行政命令為藉口，達「永久免費使用私產」之目的，殊屬違法。被告的上級單位臺北縣政府袒護下屬機關仍做出駁回訴願處分，為民所不服。依法提起行政訴訟。
被告主張：
一、緣系爭土地為中和都市計畫一等四號（平和路口至一等一號路段）本道路屬行政院列管「三重、永和建設計畫第二期第二年工程」項目，用地徵收由被告辦理，工程施工則由前台灣省住宅及都市發展局設計開闢，並奉台灣省政府六十九年七月十九日府地四字第六八五二六號函准予徵收。惟原告請求徵收所有二筆土地係道路工程範圍內之既成道路，依台北縣政府六十六年八月十三日北府地四字第一八八一○二號函總登記時土地登記簿已登記為「道」地目始自日據時期即已作為道路供公眾通行。土地雖仍保有所有權，但其行使應受限制不得違反公眾通行之目的。又依台北縣政府六十六年六月二十日北府地四字第一四一九六三號函地目為「道」之既成道路此類土地甚多限於經費，擬仍照省令規定暫緩辦理補償。故六十九年未辦理徵收以致不予補償費。再依照改制前行政法院四十五年判字八號判例存在公用地役關係時，於政府尚未按計畫依法徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與養護。
二、被告受理類似申請案件不計其數，因經費龐大，以目前財政狀況，現階段實非地方政府所能負擔，更無法預設籌措財源期限，故被告有關既成道路，暫緩列入執行徵收計畫中。得俟中央再次辦理公設地徵收補償時再行配合辦理徵收。或依台北縣都市計畫（土地使用分區管制要點第十一項規定：「為加速公共設施用地取得及增進都市環境品質，凡基地面積超過一仟平方公尺自願無償捐贈公共設施用地者，得增加興建之樓地板面積‧‧‧」原告亦可以容積率獎勵移轉方式取得相當之補償。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條定有明文。
二、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而中和市公所僅係「需用土地人」之法律地位而已。則原告逕以非徵收主管機關之台北縣中和市公所為被告，對之訴請辦理系爭土地徵收，被告適格自有欠缺。再者，提起行政訴訟法第五條所規定之課以義務訴訟，必以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害，經依訴願程序後，始得為之。是該條之適用，係以人民對國家享有公法上之請求權為前提。查國家是徵收權之主體（改制前行政法院二十四年度判字第十八號判例參照），一般人民並無土地徵收之請求權，此觀土地徵收條例第三條規定「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收使用土地．．．」即可明瞭。本件原告既無向徵收核准機關請求徵收系爭土地之公法上權利，則原告所提起行政訴訟法第五條所規定之課以義務訴訟，亦難為妥適。
三、次按「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第十九條定有明文。經查本件被告僅係需用土地人，惟發給徵收補償費之機關，亦為該管直轄市或縣（市）主管機關即台北縣政府，而非為需用土地人之被告，則原告訴請被告應給付徵收補償費之被告適格亦有欠缺。且查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。原告雖主張其訴之聲明係依照司法院釋字第四○○號解釋作為請求權依據。惟按「關於人民權利權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十
七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟；而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因，原告之主張，亦無可採。
四、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十 月 十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 十五 日
書記官 楊子鋒