臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三六○八號
原 告 甲○○○訴訟代理人 陳哲宏律師（兼送達代收人）
羅淑瑋律師右 一 人複 代理 人 鄭伯禹律師被 告 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 丁克華（主任委員）訴訟代理人 乙○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年七月十二日台財訴字第○九一○○二六○六○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告係南港輪胎股份有限公司（下稱南港輪胎公司）董事國強大科技股份有限公司（下稱國強大公司）之前任代表人，八十九年九月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票二一○、○○○股（下稱系爭股票），未依規定於股票轉讓前向被告機關申報，經被告機關查獲，認其違反證券交易法第二十二條之二第一項之規定，而依同法第一百七十八條第一項第一款規定，於九十一年三月十九日以（九一）台財證㈢第一一○○八六號處分書處以罰鍰新台幣（下同）十八萬元。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
二、被告求為判決如主文所示。
叁、兩造之主張：
甲、原告之主張：
一、訴願決定依被告七十七年八月二十六日（七七）台財證㈡第○八九五四號函釋，以「政府或法人為股東，由其代表人當選為董事、監察人時，該當選為董事、監察人之代表人之持股得適用證券交易法第二十二條之二」為由，認原告應適用證券交易法第二十二條之二。然原告係南港輪胎公司之法人董事國強大公司之前任代表人，並非以國強大公司代表人之身分當選為南港輪胎公司董事，訴願決定適用法規顯有錯誤。
二、行政罰乃為維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上義務者，所科之制裁；民法之規定，旨在確定私法關係上權利義務之狀態。兩者目的顯有不同，訴願決定以原告為私法關係上之出賣人為由，即認原告係違反行政上義務，而科以原告罰鍰，實嫌率斷。
三、退步言，縱認被告七十七年八月二十六日（七七）台財證㈡第○八九五四號函釋得適用於本件，將原告納入證券交易法第二十二條之二的適用範圍，惟原告已將所持有之系爭股票設定質權予第一商業銀行新店分行，亦無證券交易法第二十二條之二之適用。蓋：㈠證券交易法第二十二條之二規定之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平，此點亦為訴願決定機關所肯認。換言之，適用證券交易法第二十二條之二的前提是「內部人得依己意轉讓自己所有之股票」，否則其如何藉由轉讓持股來影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平？原告所有之系爭股票既已設定質權予第一商業銀行新店分行，按照臺灣證券集中保管股份有限公司業務操作辦法第七十五條第一款之規定，出質之股票應由出質人之參加人保管劃撥帳戶客戶帳或自有帳，撥入質權人之參加人保管劃撥帳戶設質帳。另依同辦法七十二條第二項之規定：「參加人保管劃撥帳戶設質帳下之有價證券，於其質權存續期間，不得辦理領回、賣出、轉撥及匯撥」，故於質權存續期間內，原告實無法依己意出賣所有之系爭股票，自無法以轉讓持股方式，影響市場交易之公平。況質權之實行，亦非原告所得掌握，更談不上藉公司內幕消息轉讓持股，是故本件內部人將所有之股票設定質權予質權銀行之情形，並非證券交易法第二十二條之二原欲加以規範的範圍，應無該條之適用。㈡證券交易法第二十二條之二規定，要求內部人在轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之目的，在於藉由事前揭露資訊，以達交易之公平。惟質權人第一商業銀行新店分行並未通知原告確於何時處分系爭股票，原告自無法做到「事前」揭露資訊，而達該條所規範交易公平之立法本旨。簡言之，在內部人將其所屬公司股票設定質權予質權銀行之情形下，欲使證券交易法第二十二條之二規定發揮其應有之意義，非質權銀行於出賣質押股票前先行通知出質人不可，故本件原告將系爭股票設定質權予第一商業銀行新店分行，遭質權銀行實行質權賣出，原告未事前向被告申報乙節，應無證券交易法第二十二條之二規定之適用。且原告既無法事先知悉質權人第一商業銀行新店分行之處分系爭股票時間，原告應無故意、過失，自無可歸責。
乙、被告之主張：
一、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：㈠經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。㈡依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。㈢於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」、「違反第二十二條之二第一項．．之規定者處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」分別為證券交易法第二十二條之二、第一百七十八條第一項第一款所明定。次按「依公司法第二十七條第一項及第二項規定，政府或法人為股東，以政府或法人身分當選為董事、監察人時，其所指派代表行使職務之自然人，或由其代表人當選為董事、監察人時，該自然人、代表人除其持股外，其配偶、未成年子女及利用他人名義持有之股票，及該政府或法人之持股，亦有前開證券交易法（第二十二條之二、第二十五條、第一百五十七條、第一百五十七條之一）有關董事、監察人持股規定之適用。」，被告曾以七十七年八月廿六日（七七）台財證㈡第○八九五四號函釋在案。另人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰，亦經大法官釋字第二百七十五號解釋無訛。
二、原告既係南港輪胎公司之法人董事國強大公司之前任代表人，依前揭規定及函釋，即應有證券交易法第二十二條之二規範之適用。原告主張其非以國強大公司代表人之身分當選為南港輪胎公司董事，應無證券交易法第二十二條之二規定之適用，自屬誤會。
三、原告又主張其所有系爭股票已設定質權予質權銀行，故於質權存續期間內，原告無法出賣系爭股票，自無法以轉讓持股方式，影響市場交易之公平；且質權之實行，亦非原告所得掌握，更談不上藉公司內幕消息轉讓持股等情，本件並非證券交易法第二十二條之二規範之範圍等語。查，證券交易法第二十二條之二之立法目的在貫徹證券交易法之資訊即時公開原則，使投資大眾及被告能瞭解公司內部人持股異動之情形，並藉以監督，以避免各該人員為自己之利益，從事不法交易，進一步達到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標，是前揭規定立法意旨本在落實資訊公開原則，故不以公司股價之異常、有無重大消息或內部人獲有利益等為要件。原告既未依規定於股票轉讓前向被告申報，致其轉讓股份之資訊未能即時向投資人及被告公開，實已違背前揭規定之立法意旨，自屬違反證券交易法第二十二條之二規定。
四、按金融機構實行質權，依民法第八百九十二條規定，係以拍賣之方式為之，且依民法債編施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。又質權銀行於系爭股票價值由設定質權時價位下跌至原告必須部分還款或補提擔保品之價位時，會通知原告，此時原告當應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分而生損失。況本案設質之系爭股票為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，故即使銀行未依法或依約履行拍賣前通知之義務，出質人倘善盡對自有財產管理之注意，自應知其設質股票之擔保價值是否適足，有無遭債權人處分之可能，並適時補足擔保品，以免自有財產遭受損失，當無置之不顧之理，故原告未據此依法事前申報轉讓持股，應屬「按其情節應注意並能注意而不注意」之情形，顯有過失，依大法官釋字第二百七十五號解釋，自當受行政處分，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責。原告既為出質人，依法即為出賣人，其於八十九年九月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票二一○、○○○股，即應依規定於股票轉讓前向被告申報，而竟未為之，自有違反證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定之情形，被告依同法第一百七十八條第一項第一款規定裁罰，洵無不合。
理 由
一、被告代表人原為朱兆銓，九十二年二月十四日變為丁克華，此有被告提出之行政院令在卷足憑，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：㈠經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。㈡依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。㈢於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」、「違反第二十二條之二第一項．．之規定者處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」分別為證券交易法第二十二條之二、第一百七十八條第一項第一款所明定。次按「依公司法第二十七條第一項及第二項規定，政府或法人為股東，以政府或法人身分當選為董事、監察人時，其所指派代表行使職務之自然人，或由其代表人當選為董事、監察人時，該自然人、代表人除其持股外，其配偶、未成年子女及利用他人名義持有之股票，及該政府或法人之持股，亦有前開證券交易法（第二十二條之二、第二十五條、第一百五十七條、第一百五十七條之一）有關董事、監察人持股規定之適用。」，被告曾以七十七年八月廿六日（七七）台財證㈡第○八九五四號函釋在案。另人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰，亦經大法官釋字第二百七十五號解釋無訛。
三、本件原告係國強大公司之前任代表人，八十九年九月間國強大公司係南港輪胎公司之法人董事，其時原告以國強大公司代表人之身分行使國強大公司之董事職權，嗣原告將所持有之系爭股票設質予第一商業銀行新店分行，而八十九年九月間原告所有之系爭股票未經向被告申報即於集中交易市場轉讓股票二一○、○○○股等情，有被告提出之南港輪胎公司變更登記表、有價證券解除／實行質權帳簿劃撥申請書、第一商業銀行證券經紀商賣出報告書等資料附卷可稽（見本院卷準備程序筆錄後附、訴願卷第四三、四四頁），復為兩造所不爭執，自堪信為真實。被告以原告未依規定於股票轉讓前為申報，遂以其違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，衡酌違章情節，依同法第一百七十八條第一項第一款規定裁罰；原告則依如事實欄之理由，主張被告據以裁罰，訴願決定維持原處分，適用法律均有違誤等語。
四、按證券交易法第二十二條之二之立法目的在貫徹證券交易法之資訊即時公開原則，使投資大眾及被告能瞭解公司內部人持股異動之情形，並藉以監督，以避免各該人員為自己之利益，從事不法交易，進一步達到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標，是前揭規定立法意旨本在落實資訊公開原則；次按「依公司法第二十七條第一項及第二項規定，政府或法人為股東，以政府或法人身分當選為董事、監察人時，其所指派代表行使職務之自然人，或由其代表人當選為董事、監察人時，該自然人、代表人除其持股外，其配偶、未成年子女及利用他人名義持有之股票，及該政府或法人之持股，亦有前開證券交易法（第二十二條之二、第二十五條、第一百五十七條、第一百五十七條之一）有關董事、監察人持股規定之適用。」，被告曾以七十七年八月廿六日（七七）台財證㈡第○八九五四號函釋在案，被告身為證券交易之主管機關，上該函釋係被告為達到股權管理、健全證券市場機能、落實資訊公開保障投資大眾之權益而頒布之行政命令，核與證券交易法第二十二條之二之立法目的相符，應予適用。原告既以國強大公司之代表人身分至南港輪胎公司代表國強大公司行使董事職權，自有證券交易法第二十二條之二規定之適用，原告主張其非該條款之規範主體，亦屬誤會。
五、末按金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，另依民法債編施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，出賣股票者仍為提供股票質押之出質人。證券交易法第二十二條之二第一項規定既強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，則此一資訊事前揭露之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出有所不同。原告雖將所有系爭股票提供予第一商業銀行新店分行作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生損失。況本件設質之系爭股票屬上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，原告基於對自有財產管理之注意，應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分之結果；況本件受質之第一商業銀行新店分行曾於八十九年九月一日以新店郵局第五三一號存證信函催告原告應補足質物價值變動之差額，否則將處分設質擔保之南港輪胎公司股票（見原處分卷附之存證信函），原告對其設質股票若因擔保價值不足，將遭債權銀行予以處分之情形，即不能諉為不知，則其對系爭設質股票擔保價值是否適足，可能遭債權銀行處分之結果，自應隨時保持客觀之注意義務，茍事後系爭股票遭處分，未依規定於事前向被告申報轉讓持股，自已違反作為義務，依首揭司法院釋字第二百七十五號解釋意旨及被告七十七年八月二十六日（七七）台財證㈡第○八九五四號函釋，原告縱無故意，亦有過失。原告主張設質股票之行為類型，不在證券交易法第二十二條之二第一項之規範範圍內，且其無法掌控質權銀行何時處分設質股票故無可歸責等語，均屬無據。
六、綜上所述，原告未依規定於股票轉讓前向被告申報，自與證券交易法第二十二條之二第一項規定相背，被告衡酌違章情節，依同法第一百七十八條第一項第一款規定，裁罰一八○、○○○元，認事用法，並無違誤，訴願決定予以駁回，亦無不合。原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 十七 日
書記官 陳淑萍