臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三六二七號
原 告 甲○○
乙○○丙○○右三人共同訴訟代理人 林吉雄律師被 告 台北市政府代 表 人 丁○○市長）訴訟代理人 戊○○右當事人間因都市計劃法事件，原告不服內政部中華民國九十一年七月九日台內訴字第○九一○○○三七九四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告甲○○等所有坐落於台北市○○區○○段二小段一四三、一四五、一四六等三筆地號土地（下稱系爭土地），由前陽明山管理局擬訂，經台灣省政府以民國（下同）四十二年二月二日府建三字一二○五○二號公告實施之「天母新邨計畫圖」劃設為道路用地，歷經多次都市計畫通盤檢討仍維持原道路用地。九十年十一月十二日原告等以系爭土地未按計畫開發使用，於六十九年間由滿園村社區以欄柵圍堵占用，並經台北市稅捐稽徵處士林分處會同地政處人員現場勘查，認定系爭土地為天母東路八十一巷二十弄一號等建物社區以欄柵圍堵占用，非供公眾使用，仍應課稅為由，向被告台北市政府申請將系爭土地變更為一般用地使用，被告以九十年十二月六日府都二字第○九○一八三一二七○○號函復原告不宜檢討廢除。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告將座落台北市○○區○○段二小段一四三、
一四五、一四六地號土地變更為一般用地。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、查本件系爭土地，原由前陽明山管理局擬具「天母新村計劃圖」經台灣省政府以四十二年二月二日府建三字第一二○五○二號公告編定為道路用地在案，惟上述「天母新村」計劃並未按圖開發使用，並於六十九年由被告所屬工務局核准興建滿園村社區，上述土地已被該區以欄柵圍堵佔用，未供公眾使用。蓋系爭土地既經編定為道路用地，依法應免徵地價稅，惟本件事實上仍由稅捐機關多年來持續課徵，原告等發現後乃向台北市稅捐處士林分處查詢，並經該處八十八年十二月二日北市稅士林乙字第○○○二五九四○○○號函復以：經會同地政處人員現場勘查，系爭土地為天母東路八十一巷二十弄一號等建物社區以欄柵圍堵占用，非供公共使用，仍應課稅云云。原告等繼向被告所屬工務局查詢結果，經養護工程處函復以系爭土地位於天母東路八十一巷內，目前尚無開闢計畫云云。準此，系爭土地既已無法供公眾使用，則系爭土地仍編定為道路用地已不符實際，原告等訴請命被告將系爭土地變更為一般用地，自屬有據。
㈡、按都市計劃法第二十六條規定：「都市計劃發布實施後，不得隨時任意變更，但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用」，本件系爭土地屬非必要之公共設施用地，已如前述，且亦影響原告等權益至鉅，故原告等依同法第二十五條規定申請變更該項細部計劃並撤銷公共設施用地，並變更其使用，自為合理。
㈢、次按九十二年十月二十一日系爭土地現場履勘查指界結果，計畫圖內之囊底圓環系爭土地，確為台北市○○區○○○路○○○巷滿園村社區建築所包圍，經勘查確認該社區為封閉式建築○○○區○○○道路內之囊底圓環範圍土地視為社區中庭，私設中庭圓環花圃，並於地面漆劃停車格，該社區管理委員會按月向住戶收取管理費，且在囊底圓環系爭土地範圍內設有警衛室、電動柵欄、錄影監視器、漆寫禁止外車進入欄柵等設施，藉以管制非居住該社區人、車進入；然事實上，非居住於該社區之不特定人、車，若非該社區住戶之親友，或須進入該社區內尋人洽商等事由，根本不會也勿須進入該「天母新邨計畫圖」內囊底圓環內。故該囊底圓環範圍土地，事實僅有該社區之住戶人、車進出使用，亦即已淪為該特定社區住戶之中庭及停車之用而已，顯無供公共使用之事實，亦無實現為公共使用之公用地役之可能。而依司法院大法官會議釋字第四○○號解釋意旨、土地法第十四條及都市計畫法第二十六條等規定，被告顯然疏於審視「天母新邨計畫圖」細部計畫道路，有關位於滿園村社區內之囊底圓環範圍，已因地理環境改變，無法供公共使用之客觀事實，遲未修正台灣省政府四十二年二月二日府建字一二○五○二號公告實施之「天母新邨計畫圖」，對於非必要之公共設施用地，五十年來未辦理細部計劃廢止及變更，又昧於現地環境，將滿園村社區內之囊底圓環範圍系爭土地，編為公共設施用地（道路用地），無異給予滿園村社區之特定住戶，有合法使用系爭土地之權利，且剝奪系爭土地所有權人排除滿園村社區非法佔用之財產處分權益，要非妥適。
二、被告主張之理由：
㈠、查台北市○○○路○○○巷○○弄○號等建物社區之使用執照存根（七四使字○一一五號），前揭社區建築範圍為天山段二小段九八、一○七、一四○、一四一、一四四及一四九地號等六筆土地，且業依都市○○道路留設囊底路，故本案天山段二小段一四三、一四五、一四六地號土地並非該建築之一部分，被告所屬工務局亦未核准其變更使用，此有該局七四使字○一一五號使用執照存根及附表影本附卷可稽。依「都市計畫法」第四十四條規定，本案道路用地○○○區○○道路之功能，且道路兩側住宅區歷年來皆以此條道路指定建築線，故本案自陽明山管理局擬定「天母新邨計畫圖」，經台灣省政府於四十二年二月二日府建三字第一二○五○二號公告劃設為道路用地，復經被告六十八年六月十四日府工二字第一八七七八號公告之「擬定天母舊市區（磺溪以東、三、四號道路以北）細部計畫暨配合修訂主要計畫案」、七十四年三月三十日府工二字第一○四九七號公告之「修訂天母舊市區（磺溪以東、二、三號道路以北）細部計畫（通盤檢討）案」以及八十年七月五日府工二字第八○○三九四五五號公告之「修訂天母舊市區（磺溪以東、天母東路、天母西路以北）細部計畫（第二次通盤檢討）案」，經被告檢討仍宜維持道路用地，不宜檢討廢除，且前開通盤檢討案經被告及內政部等二級都市計畫委員會審議，亦均維持道路用地，先予敘明。
㈡、另系爭土地因遭圍堵佔用，無法供公眾通行使用，故依「地價稅減免規則」第九條「無償供公眾使用之私有土地，經查明屬實者，在使用期間內，地價稅或田賦全免」，有關地價稅免徵之依據，係依現況之使用情形為準，並不得據以作為該公共設施用地存廢與否之依據。另原告訴稱「僅有該社區之住戶人、車進出使用，亦即已淪為該特定社區住戶之中庭及停車之用而已，顯無供公共使用之事實，亦無實現為公共使用之公用地役之可能」乙節；經查該地區之建築開發案業依都市計畫規定留設囊底路，且查天母東路八十一巷毗鄰地區申請建築情形，亦多以系爭道路指定建築線。另於九十二年十月廿一日之現場勘查，亦可發現建築物（如天母東路八十一巷廿弄七號、十二號、十四號等）樓梯間以及地下停車場出入口均以系爭道路為進出道路，並有人員進出，故其為供道路使用並無疑義。
㈢、原告另稱被告疏於審視「天母新邨計畫圖」細部計畫道路，致遲未修正台灣省政府於四十二年二月二日府建三字第一二○五○二號公告實施之「天母新邨計畫圖」，對於非必要之公共設施用地，五十年來未辦理細部計畫廢止及變更云云乙節。經查系爭道路用地因○○○區○○道路之功能，故依「都市計畫法」第四十四條規定劃設為道路用地；且道路兩側住宅區歷年來皆以此條道路指定建築線，為免影響其他土地所有權人之權益，以及建築物人車之進出，故系爭土地仍宜維持原道路用地，不宜檢討廢除。故本案自台灣省政府於四十二年二月二日府建三字第一二○五○二號公告劃設為道路用地以來，復經被告數次公告及計劃檢討後維持道路用地，已如前述。是本件原告所訴應無理由，且本案辦理過程並無違失之處，則原告之訴自應駁回。
理 由
壹、本件兩造所不爭執之事實及爭執要點：
一、原告甲○○等所有坐落於台北市○○區○○段二小段一四三、一四五、一四六等三筆系爭土地，由前陽明山管理局擬訂，經台灣省政府以四十二年二月二日府建三字一二○五○二號公告實施之「天母新邨計畫圖」劃設為道路用地，歷經多次都市計畫通盤檢討仍維持原道路用地。九十年十一月十二日原告等以系爭土地未按計畫開發使用，於六十九年間由滿園村社區以欄柵圍堵占用，並經台北市稅捐稽徵處士林分處會同地政處人員現場勘查，認定系爭土地為天母東路八十一巷二十弄一號等建物社區以欄柵圍堵占用，非供公眾使用，仍應課稅為由，向被告台北市政府申請將系爭土地變更為一般用地使用，被告以九十年十二月六日府都二字第○九○一八三一二七○○號函復原告不宜檢討廢除等情，有上開申請書及函可稽，堪認為實。
二、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：系爭土地確為台北市○○區○○○路○○○巷滿園村社區建築所包圍，經勘查確認該社區為封閉式建築○○○區○○○道路內之囊底圓環範圍土地視為社區中庭，私設中庭圓環花圃，並於地面漆劃停車格，該社區管理委員會按月向住戶收取管理費，且在囊底圓環系爭土地範圍內設有警衛室、電動柵欄、錄影監視器、漆寫禁止外車進入欄柵等設施，顯無供公共使用之事實，亦無實現為公共使用之公用地役之可能。而依司法院大法官會議釋字第四○○號解釋意旨、土地法第十四條及都市計畫法第二十六條等規定，被告顯然疏於審視「天母新邨計畫圖」細部計畫道路，有關位於滿園村社區內之囊底圓環範圍，已因地理環境改變，無法供公共使用之客觀事實，遲未修正台灣省政府四十二年二月二日府建字一二○五○二號公告實施之「天母新邨計畫圖」，且又昧於現地環境，將滿園村社區內之囊底圓環範圍系爭土地，編為公共設施用地（道路用地），無異給予滿園村社區之特定住戶，有合法使用系爭土地之權利，且剝奪系爭土地所有權人排除滿園村社區非法佔用之財產處分權益云云。
貳、本件應適用之法規：
一、經查，本件原告係以都市計畫法第二十六條：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」為法律依據請求本件課予義務訴訟，惟查，該條之規定係關於都市計畫之通盤檢討，此通盤檢討應為都市計畫主管機關之職權，人民應無請求都市計畫通盤檢討之權利，此觀之本條前段規定「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。」規定自明，人民應俟主管機關為通盤檢討此一般處分發布後，再依釋字第一五六號解釋為不服之表示，人民應無聲請通盤檢討之權利，此從通盤檢討之性質自屬當然。本件自被告於八十年七月五日府工二字第八○○三九四五五號公告之「修訂天母舊市區（磺溪以東、天母東路、天母西路以北）細部計畫（第二次通盤檢討）案」，經被告檢討仍宜維持道路用地，不宜檢討廢除後，原告並未為不服之表示，且被告亦未再為任何都市計畫通盤檢討，則原告引用都市計畫法第二十六條為本件課予義務訴訟之請求權基礎，顯有誤解。
二、雖原告又有提及都市計畫法第二十五條規定云云，依都市計畫法第二十四條：「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣 (市)( 局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」同法第二十五條始延續前條之意旨規定：「土地權利關係人自行擬定或申請變更細部計畫，遭受直轄市、縣 (市)( 局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所拒絕時，得分別向內政部或縣 (市)( 局)政府請求處理；經內政部或縣 (市)( 局)政府依法處理後，土地權利關係人不得再提異議。」依都市計畫法第二十五條規定不服者，係就土地權利關係人自行擬定或申請變更細部計畫，遭否准時之救濟，是以本件原告有申請權者，僅都市計畫法第二十四條之規定，本院自不受原告法律主張，逕以本件應適用之法律論述之。至於都市計畫法第二十五條之異議規定，係屬內部自我省察程序，並非訴願前之必要程序，此觀之該條文規定係「得」分別向內政部或縣 (市)( 局)政府請求處理之文字自明，原告未提異議逕提起本件訴願及行政訴訟，應為合法。
參、本院判斷如下：
一、按都市計畫法臺北市施行細則第七條：「依前二條規定申請之計畫，本府認為其計畫不當或有礙公共利益時，得請其修改。其應具備之書圖及附件與本法或本細則之規定不合者，得令其補足或不予受理」；本件原告向被告為本件課予義務請求時，並未附有符合都市計畫法第二十四條規定之土地權利關係人自行擬定或申請變更細部計畫，並附具事業及財務計畫，向被告申請，其申請之要件已有未合，被告以原處分予以否准，自屬合法。
二、退萬步言，縱認都市計畫法第二十四條規定：「土地權利關係人自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫」並非該申請之要件，僅係訓示規定，則本件就都市計畫法第原告之申請亦無理由：
㈠、按都市計畫法第二十四條係規定：「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更‧‧‧‧‧」足見得變更都市計畫者以促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫為要件，依同法第四十四條規定：「道路系統、停車場所及加油站，應按土地使用分區及交通情形與預期之發展配置之。鐵路、公路通過實施都市計劃之區域者，應避免穿越市區中心」。
㈡、經查，台北市○○○路○○○巷○○弄○號等建物社區之使用執照存根（七四使字○一一五號），前揭社區建築範圍為天山段二小段九八、一○七、一四○、一
四一、一四四及一四九地號等六筆土地，且業依都市○○道路留設囊底路，故本案天山段二小段一四三、一四五、一四六地號土地並非該建築之一部分，被告所屬工務局亦未核准其變更使用，此有該局七四使字○一一五號使用執照存根及附表影本附卷可稽。足見本案道路用地○○○區○○道路之功能，且道路兩側住宅區歷年來皆以此條道路指定建築線，此觀之上開使用執照附圖可稽，為免影響其他土地所有權人之權益，以及建築物人車之進出，故系爭土地仍宜維持原道路用地，自不宜檢討廢除。故依「都市計畫法」第四十四條規定，本案自陽明山管理局擬定「天母新邨計畫圖」，經台灣省政府於四十二年二月二日府建三字第一二○五○二號公告劃設為道路用地，復經被告六十八年六月十四日府工二字第一八七七八號公告之「擬定天母舊市區（磺溪以東、三、四號道路以北）細部計畫暨配合修訂主要計畫案」、七十四年三月三十日府工二字第一○四九七號公告之「修訂天母舊市區（磺溪以東、二、三號道路以北）細部計畫（通盤檢討）案」以及八十年七月五日府工二字第八○○三九四五五號公告之「修訂天母舊市區（磺溪以東、天母東路、天母西路以北）細部計畫（第二次通盤檢討）案」，經被告檢討仍宜維持道路用地，不宜檢討廢除，且前開通盤檢討案經被告及內政部等二級都市計畫委員會審議，亦均維持道路用地，足見配合當地分區發展計畫，本件並無變更都市計畫之必要。原告主張被告疏於審視「天母新邨計畫圖」細部計畫道路，致遲未修正台灣省政府於四十二年二月二日府建三字第一二○五○二號公告實施之「天母新邨計畫圖」，對於非必要之公共設施用地，五十年來未辦理細部計畫廢止及變更云云，自非可採。
㈢、原告雖又主張系爭土地僅有該社區之住戶人、車進出使用，亦即已淪為該特定社區住戶之中庭及停車之用而已，顯無供公共使用之事實，亦無實現為公共使用之公用地役之可能云云，經查該地區之建築開發案業依都市計畫規定留設囊底路，且查天母東路八十一巷毗鄰地區申請建築情形，亦多以系爭道路指定建築線。另於九十二年十月廿一日之現場勘查，系爭一四五地號土地係在滿○○○區○○道路用地上，其餘一四三及一四二號地土地固在該社區內，但為留設之囊底路，該社社區全部之建築物均以該留設囊底路為出入道路，其中天母東路八十一巷廿弄七號、十二號、十四號等建築物之樓梯間以及地下停車場出入口均以系爭道路為進出道路，並有人員進出，故被告主張該土地為供道路使用，自屬無訛。又土地是否成立公用地役關係，與是否經都市○○○設○道路用地係屬二事，原告以不足以成立公用地役關係主張，應不足採。
㈣、至於系爭土地因遭圍堵佔用，無法供公眾通行使用，稅捐稽徵主管機關認為不符「地價稅減免規則」第九條「無償供公眾使用之私有土地，經查明屬實者，在使用期間內，地價稅或田賦全免」，免徵地價稅之規定，係依現況之使用情形為準，據以判斷是否應免徵地價稅，此有台北市稅捐稽徵處士林分處八十八年十二月二日此市稅士林乙字第八八○二五九四○○號函可稽，乃稅捐稽徵之問題，尚不得據以作為該公共設施用地存廢與否之依據。原告等如對稅捐稽徵處之地價稅課稅處分不服，應以該處分為對象進行爭訟，尚難據為本件有利之證據。
肆、從而，被告否准原告檢討廢除系爭土地道路用地之編列，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十六 日
書記官 黃明和