臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三七四號
原 告 甲○○○訴訟代理人 郭宏義律師
李元德律師被 告 經濟部水利署台北水源特定區管理局代 表 人 乙○○（局長）訴訟代理人 戊○○
己○○庚○○被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○右當事人間因有關徵收補償事務事件，原告請求被告對其墾植地內之農林作物查估並發放補償金，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣政府為於臺北縣境內興建翡翠水庫，行政院於民國（下同）七十四年四月八日以臺七十四經字第五九五五號函轉知被告經濟部水利署臺北水源特定區管理局（改制前為臺北水源特定區管理委員會），有關第一九二七次院會提示：水庫集水區內標高一七一公尺以上部分之農舍、果樹收購問題，請管理委員會會同興建委員會辦理。臺北水源特定區管理委員會依照行政院該項指示，遂根據臺灣省政府七十六年六月二十二日府北水字第一五一三二八號公告「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計劃」有關地上物查估補償事宜，補償救濟標準係依照「臺北縣辦理徵收農林作物及魚類、畜類補償遷移費查估標準」辦理，並以五十八年頒布之「臺灣省國有林事業區濫墾地清理計劃」清理有案之林班解除地為處理對象。
二、八十九年十月四日原告甲○○○函請被告經濟部水利署臺北水源特定區管理局就伊坐落於臺北縣○○鄉○○村○○段後坑子小段四六之七地號墾植地（下稱系爭土地）之農林作物予以查估及發放補償金，案經該會以八十九年十月十三日經北水一字第○六七六六號函略以：「．．．二、本案前開土地業經吳培榮、劉萬廷會同原告於七十七年九月二十一日領取在案。
三、另卷查五十八年解除國有森林用地土地調查清冊同地段四六及四六之九地號土地現使用人為林務局。四、本會前辦理翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計劃有關地上物查估補償事宜業於八十三年六月結束。」等情。原告不服前函，提起訴願，經經濟部以九十年三月五日經訴字第○九○○六三○四五○○號作成訴願不受理決定。原告乃向本院提起行政訴訟，請求被告臺北縣政府依照臺灣省政府七十六年六月二十二日七六府北水字第一五一三二八號公告辦理查估系爭土地上之農林作物，並請求被告經濟部水利署臺北水源特定區管理局應依查估結果給付其系爭土地上農林作物之補償金暨利息。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、被告經濟部水利署臺北水源特定區管理局應給付原告新臺幣伍拾貳萬陸仟貳佰捌拾伍元整，暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
㈡、被告臺北縣政府應對於五十八年解除國有森林用地宜土地調查清冊所載之臺北縣○○鄉○○村○○段後坑子小段四六之七地號地上農林作物，於扣除七十七年七月二十日載明原告為土地使用人之「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地地上農林作物調查表暨比照徵收土地地上農林作物查估補償清冊」所示之已查估部分外，依照臺灣省政府七十六年六月二十二日七六府北水字第一五一三二八號公告辦理查估。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、程序事項：
１、查行政訴訟法第八條規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。．．．。」本件原告係請求被告等就原告於翡翠水庫集水區內系爭土地上所墾植之地上物予以查估並依查估結果發放補償金，核其性質係屬請求行政機關作成行政處分以外之非財產上及財產上之給付，而此種公法請求權之行使，並不採訴願前置程序，故被告自得依前開規定提起行政訴訟。
２、又被告經濟部水利署台北水源特定區管理局訴稱其辦理本計劃有關補償事宜，均採「協議價購」，係以一般民事買賣契約之方式收購，僅僅補償之價格，比照徵收之標準而已。本質上，並非「因公法上原因發生財產上之給付」，亦非「請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」，更非「因公法上契約發生之給付」，均不該當於行政訴訟法第八條規定之情形云云，惟查：
①、於八十七年十月廿八日修正前之行政訴訟法，只有撤銷訴訟乙種，並無給付訴訟
之類型，是以有關公法性質之給付案件，為使權利有救濟之途，當時均推定係民事事件，由民事法院管轄，而新行政訴訟法公布施行之後，既有增加給付訴訟之類型，從而，公法上之給付事件，自應回歸由行政法院管轄。
②、被告等辦理本件翡翠水庫集水區墾植地處理計劃地上物查估補償，所依據之法令
為行政院七十四年四月八日台七十四經字第五九五五號函轉第一九二七次院會提示，以及臺灣省政府七十六年六月廿二日府北水字第一五一三二八號公告，政府為貫徹此一政策所為之處分，於處理計劃內之土地所有人及各墾植人，並無拒絕政府辦理收購或補償之權利，本案絕非一般民法上之買賣契約行為，被告經濟部水利署台北水源特定區管理局主張本件訴訟應由民事法院管轄，實無足取。
３、另本件原告請求之查估行為，乃要求被告臺北縣政府至列冊之清理有案土地實地進行清查種植農作物之種類及數量之行為，其非屬具體事件所為之決定或公權力措施，故非行政處分。而清查農作物之種類及數量後，即單純依現成之「臺北縣辦理徵收農林作物及魚類畜類補償遷移費查估標準」計算土地使用人得為領取之補償費數額，易言之，被告臺北縣政府為本案之查估作業程序，並無須依土地法第二百四十二條及同法第二百四十七條之規定（按本案事實發生當時尚無土地徵收條例）估定或評定農作物改良物補償價值，故本案之查估作業自非屬行政處分，自當符合行政訴訟法第八條之規定，而得提起本件一般給付訴訟。
４、末按司法院釋字第四六九號解釋曾明確闡示「保護規範理論」之精意，其意旨略以：法規之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法規對主管機關應執行職務行使公權力事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得確定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地時，應認為人民對於國家機關依該法規亦生請求為一定作為或不作為之權利，國家機關不得以法規無明定人民公法上請求權，認為人民僅因該法規之規定生反射利益，而否認人民得依據該法規請求國家機關為一定作為或不作為之權利。查本件系爭臺灣省政府公告，乃係針對翡翠水庫集水區標高一七一公尺以上清理有案土地，就現有地上物查估其價值後，予以補償救濟之行政命令，依該命令之內容顯非僅授予被告等機關推行公共事務之權限，其目的乃在保護該地理區域內特定人民之財產法益，且依該命令規定事項第五項載明，系爭土地地上物查估補償之查估作業由被告臺北縣政府辦理，就被告台北縣政府應執行之職務事項規定明確，被告臺北縣政府依此規定，對於在系爭土地上種植地上物之人民（即原告）所負作為義務，已無不作為之裁量餘地，揆諸前開司法院解釋意旨，被告臺北縣政府自負有進行查估作業之義務，被告臺北縣政府怠於為之，則原告自得依行政訴訟法第八條第一項前段之規定，提起本案一般給付訴訟，請求被告台北縣政府為此查估行為，併此敘明。
㈡、實體事項：
１、按位於臺北縣翡翠水庫集水區造林計劃內之系爭土地，早年即由案外人鍾思憲墾用而種植農作物，而鍾思憲復將上開權利轉讓予原告，雙方訂有申報地使用權及地上物買賣契約書，原告於受讓後墾用至今，是該地墾用至少已達卅餘年，其上植有橘樹約八百棵，櫻花約一百餘棵，檳榔樹約三百棵。又鍾思憲於五十九年元月十一日依五十八年頒布之「臺灣省國有林事業區濫墾地清理計劃」之規定向林業管理處提出申報，並經主管機關審核後將該申報以四十六之七地號列入清理計劃土地內，是該四十六之七地號係屬臺灣省七十六年六月廿二日府水字第一五一三二八號公告「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計劃」有關地上物查估補償之處理對象，委無庸疑。
２、查政府因興建翡翠水庫，依法徵收水庫集水區內標高一七一公尺以上部分之地上作物，並由被告經濟部水利署台北水源特定區管理局依據臺灣省政府七十六年六月廿二日府北水字第一五一三二八號公告辦理，則被告等自應對原告於系爭土地上之農林作物為查估並予以補償。唯兩造於七十七年七月廿日排定日期查估時，被告經濟部水利署台北水源特定區管理局突謂系爭地號為四十六地號，依清冊所載非查估補償對象，而拒絕繼續查估及給付補償金，致使實際查估之數量及土地範圍，尚不足原告所墾植四十六之七地號作物全部之十分之一。按原告所墾植之系爭土地既於五十八年間經主管機關查核、測量後准編為「四十六之七地號」並以原告為使用人且列冊在案，該特定地域既未變更，自不應因嗣後客觀地形之變遷或測量人員之主觀因素或錯誤所造成誤差，而使原告既有之權利喪失，而損害人民應有之利益。
３、另本件被告訴稱：系爭地段四六及四六之九地號使用人為林務局，四六之七地號使用人為原告。又依被告臺北縣政府七十四年及七十六年兩函文所示：系爭地段四六之九地號之使用人則變更為案外人劉萬廷。本案自主管機關將原告以四六之七地號之使用人名義列入「臺北縣石碇鄉解除國有森林用地宜土地調查清冊」中，原告自始至終均在該「特定地域」從事懇植耕作及使用，位置從未變更，有四鄰可證，而案外人劉萬廷使用四六之九地號之情形亦然，是以，被告經濟部水利署台北水源特定區管理局於辦理本案地上物之查估補償時，原告及案外人劉萬廷亦係就自己所使用之上開「特定地域」向被告經濟部水利署台北水源特定區管理局指界請求查估補償，雖指界時被告經濟部水利署台北水源特定區管理局逕自將原告原為系爭地段四六之七地號土地改列為四六地號，並將案外人劉萬廷所有土地改列為四六之七地號，惟並未變更原告及案外人劉萬廷所使用該「特定地域」之同一性。被告經濟部水利署台北水源特定區管理局因兩次測量時間相隔久遠，地形地物變遷所造成測量上之誤差或測量人員本身之失誤，即否定原告長年使用該「特定地域」墾植而發生之權利，顯有違誤。按系爭地段四六及四六之九地號其使用人係為林務局，惟該兩地號並非五十八年頒布「台灣省國有林事業區濫墾地清理計畫」清理有案應查估補償之林班解除地，而案外人劉萬廷耕作於四六之九地號，於被告經濟部水利署台北水源特定區管理局查估時，竟將其使用之地號更改為四六之七地號，且發放補償金，劉萬廷本無權利卻受發放補償金，足見被告經濟部水利署台北水源特定區管理局之作業顯有疏誤。既然原告所種植作物之面積及座落位置範圍從未變更，且原告既已明列為查估補償清冊之補償對象，已如上述，則被告經濟部水利署台北水源特定區管理局自應就系爭清理有案之土地，於現有地上物已查估之五十二萬六千二百八十五元部分，給付補償費予原告，方符法制。
４、又被告經濟部水利署台北水源特定區管理局復稱：辦理前開計劃補償均以五十八年解除國有森林用地宜土地調查清冊現使用人姓名為補償對象，若有其他耕作者應由清理現使用人同意並共同領款云云。惟查：依被告經濟部水利署台北水源特定區管理局上開陳述，上開土地調查清冊既記載原告係四六之七地號之使用人，即應以原告為具領業主，如有其他耕作者，則由原告同意後共同領款，然依被告經濟部水利署台北水源特定區管理局所提出之具領收據，具領業主為劉萬廷、吳培榮，原告只是會同領款人而已，與其前揭所訴顯有不符。又當時被告經濟部水利署台北水源特定區管理局之承辦人員向原告表示，原告既曾短期受僱於劉萬廷在彼之「四六地號」土地上耕作，故就劉萬廷之墾植地，必須會同簽名始合法，而誘使原告簽名於該文書上，此觀之交還土地之「切結書」上並無原告之簽名即明，事實上該筆補償金原告分文未得，此僅須調查該國庫支票何人領取即明。被告等查估作業及補償金之發放既有錯誤，事關人民權益，在原告尚有爭執之情形下，遽謂本案補償事宜業於八十三年六月結束，置原告權益於不顧，要非妥適。
５、而關於系爭土地之記載，顯係參照當時文山事業區國有林解除地第四班林地地籍圖而來，且無論係五十八年解除國有森林用地宜土地調查清冊或文山事業區國有林解除地第四班林地地籍圖，顯然為公務員職務上所製作之文書，其具公文書之性質，無庸置疑。依行政訴訟法第一百七十六條準用民事訴訟法第三百五十五條第一項之規定：「文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正」則前揭清冊中，既載明系爭臺北縣○○鄉○○村○○段後坑子小段四六之七地號土地，面積零點五六三二公頃由原告為使用人，被告等自不得任意否認其效力。又如前所述，該清冊所載內容既係依前揭地籍圖而來，則未經地政機關依土地法第四十四條以下規定之地籍重測法定原因以及地籍重測法定程序完成地籍重測前，自不得逕為否認原地籍圖記載之效力。迺被告經濟部水利署台北水源特定區管理局竟於七十七年間，僅憑地政機關無法令依據且非依法定程序之指界行為，即以七十七年九月九日七七北水一字第四五七二號函任意推翻前開調查清冊及地籍圖之記載，指稱原告所使用土地非屬系爭臺北縣○○鄉○○村○○段後坑子小段四六之七地號、面積零點五六三二公頃之土地，其屬無理，彰彰明甚。是原告所種植作物之面積及座落位置範圍從未變更，此有系爭土地之四鄰可證，且原告既已明列為查估補償清冊之補償對象，被告自應就系爭清理有案之土地，於現有地上物已查估之五十二萬六千二百八十五元部分，給付補償費予原告。
６、被告經濟部水利署台北水源特定區管理局辦理本件翡翠水庫集水區墾植地處理計劃地上物查估補償，所依據之法令為行政院七十四年四月八日台七十四經字第五九五五號函轉第一九二七次院會提示，以及臺灣省政府七十六年六月廿二日府北水字第一五一三二八號公告，此為被告所不爭，政府為貫徹此一政策所為之處分，於處理計劃內之土地所有人及各墾植人，並無拒絕政府辦理收購或補償之權利，本案絕非一般民法上之買賣契約行為，被告經濟部水利署台北水源特定區管理局主張應由民事法院管轄者，實無足取。而系爭臺北縣○○鄉○○村○○段後坑子小段四六之七地號土地，於七十七年間進行實地查估前，既如前述，因地政機關人員於無法令依據下任意變更原地籍圖所載土地界址，被告臺北縣政府即停止對於系爭土地進行全面查估，僅就其中如查估補償清冊中所列部分為查估，故原告自得請求被告臺北縣政府再針對查估補償清冊以外尚未查估之地上農林作物進行查估，併此敘明。
二、被告主張之理由：
甲、被告經濟部水利署台北水源特定區管理局主張之理由：
㈠、程序事項：
１、按行政訴訟法第八條規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產之給付，得提起給付訴訟。」本件原告係請求被告等就原告於翡翠水庫集水區內系爭土地上之地上物予以查估並發放救濟金，被告經濟部水利署台北水源特定區管理局業於七十七年九月二十一日發放予原告。今原告就同一地號上地上物復請求發放救濟金，並不合法。如原告認被告經濟部水利署台北水源特定區管理局原先發放救濟金之處分有誤，原告亦應依程序訴請撤銷原發放救濟金之處分，其逕依行政訴訟法第八條提起給付之訴，顯有違誤。
２、又被告經濟部水利署台北水源特定區管理局辦理本計劃有關補償事宜，均採「協議價購」。換言之，係以一般民事買賣契約之方式收購，僅僅補償之價格，比照徵收之標準而已。本質上，並非「因公法上原因發生財產上之給付」，亦非「請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」，更非「因公法上契約發生之給付」，此經台北地院重訴字第五二一號、最高法院台上二三○七號、台灣高等法院重上更字第八十四號、重上更一六七號、最高法院台上九八七等號判決認定在案。顯見本案並不該當於行政訴訟法第八條規定之情形，原告依據上開條文提起本訴，亦於法有違。
㈡、實體事項：
１、按被告經濟部水利署台北水源特定區管理局辦理「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計畫」有關地上物查估補償事宜，係由被告臺北縣政府所屬農業、林業專業人員會同石碇鄉公所及被告所屬人員至現場清點，並由新店地政事務所專業人員現場指界確定原告所有之農林作物係種植於○○鄉○○村○○段後坑子小段四六地號，劉萬廷等人所有之農林作物係種植於四六之七地號。
２、另按臺灣省政府七十六年六月二十二日府北水字第一五一三二八號公告略以：主旨：公告翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計畫有關地上物查估補償救濟事宜。公告事項三、處理方式㈢清理有案之土地，就現有地上物查估其價值後酌予救濟，並收回土地。㈣清理後新增加之濫墾地，依法取締，不予任何補償或救濟，被告經濟部水利署台北水源特定區管理局奉示遵照辦理。另上開清理有案之濫墾地地上物之補償救濟對象，係依據五十八年｜六十二年間臺灣省政府地政處所決策辦理之「解除國有森林用地土地測量調查資料」為補償救濟對象。且上開調查資料清冊係由前臺灣省地政處、林務局、農牧局（現為水土保持局）及被告臺北縣政府等四單位聯合測量調查並由被告臺北縣政府彙編製作清冊，合先說明。
３、復查七十七年七月二十日翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地農林作物調查表暨比照徵收土地地上農林作物查估補償清冊，現場清點作物計有檳榔、柑桔等，對照原告所陳作物種類數量接近，惟五十八年解除國有森林用地宜土地調查清冊記○○○鄉○○村○○段後坑子小段四六地號及四六之九地號現使用人為林務局，地上物又有直營造林木，姑不論由誰種植在林務局造林地上均屬濫墾人，均非被告經濟部水利署台北水源特定區管理局前開計畫補償範圍，自然無法補償。按被告經濟部水利署台北水源特定區管理局辦理前開計畫補償均以五十八年解除國有森林用地宜土地調查清冊現使用人姓名為補償對象，若有其他耕作者應由清理現使用人同意並共同領款，前揭地段四六之七地號地上物既由清理現使用人原告會同其胞弟吳培榮及劉萬廷領取完竣，準此原告訴請就前揭地號上之地上物為補償，顯無理由。
４、又「解除國有森林用地土地調查清冊」內四十六之七地號係為文山事業區第四林班地，並非被告買受所述文一四○林班地，且調查清冊內亦無鐘思憲之列名，故該文一四○林班地地上物其後已轉讓於原告，原告自不得向被告提起給付之訴。又被告與原告間並無任何公法上或私法上契約，原告請求權基礎當不存在。則原告對被告經濟部水利署台北水源特定區管理局僅得於「解除國有森林用地土地調查清冊」範圍內主張權利，未列於上開清冊內並非被告經濟部水利署台北水源特定區管理局之權限，原告自不得對之主張權利。
５、末按原告在系爭土地上並未取得合法開墾權源，其濫墾種植農林作物本應依法送辦，惟因政府體恤民情，故酌予救濟。按補償金係對有合法權源之耕作者所種植之農林作物而給予之合理補償。本件原告係濫墾違法，自不適用大法官會議釋字第四六九號解釋，其訴請被告經濟部水利署台北水源特定區管理局發放系爭土地上之農林作物補償金，顯無理由。
乙、被告臺北縣政府主張之理由：
㈠、查行政院七十四年院會提示應由翡翠水庫管理委員會及興建委員會辦理翡翠水庫集水區一七一公尺以上部分農舍、收購等事宜，前臺灣省政府七十六年六月二十二日府水字第一五一三二八號公告「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計畫」，有關地上物查估工作係委由被告臺北縣政府辦理，補償救濟金標準係依照「臺北縣辦理徵收農林作物及魚類、畜類補償遷移費查估標準」計算，並以該計畫範圍內「臺北水源特定區計畫水庫保護區及水庫內獨立島之私有土地及各類公有土地」及「依據五十八年頒布『臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫』清理有案之林班解除地」為處理範圍。又該計畫於八十三年六月結束，被告臺北縣政府協助查估業務亦於委辦經費結清後即不再配合辦理。
㈡、按被告臺北縣政府協助查估地上農作物程存，係由被告臺北縣政府所屬地政局通知使用人依排定查估日期領勘，並由被告臺北縣政府所屬農業局農、林務人員會同需地單位、轄區鄉公所派員查估農林作物，同時請被告臺北縣政府所屬新店地政事務所派員指界，經勘查無誤由上開與會人員及耕作者於「農林作物查估補償清冊」內共同簽章，嗣後經「臺北水源特定區管理委員會」審核後再發款。系爭坐○○○鄉○○村○○段後坑子小段四六之七地號土地，依五十八年解除國有森林用地宜林土地調查清冊記載使用人為原告，且按臺北水源特定區管理委員會七七北水一字第五○二五四號農林作物補償費聯單，補償費業由原告會同吳培榮、劉萬廷於七十七年九月二十一日具領完畢，顯見使用人及耕作人對於系爭土地之農林作物查估結果應無異議。
㈢、又本案「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計畫」被告臺北縣政府並非需地機關，僅係依據前開臺灣省政府公告配合協辦查估業務，應屬事實行為。原告對於系爭土地查估結果若有疑義，除會勘當場立即異議外，並得於受通知領取補償費時拒領並表不服，不應逾兩次得請求行政救濟並領畢補償費全部行政程序完成後始提議重新查估。況且該項計畫作業於八十三年業已結束，被告臺北縣政府已無權依行政程序法第十九條規定查估，原告主張被告臺北縣政府有為查估行為義務，實對法令容有誤解。又本案既已完成應有之規定程序，所為處分應已確定，至需否重行查估應由需地機關認定，被告實無置喙之地。
理 由
甲、被告經濟部水署台北水源特定區管理局方面：
壹、程序方面：
一、 本件行政訴訟起訴後被告經濟部水利署台北水源特定區管理局之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件究係公法訴訟或私權爭議？本件補償或救濟金之發給，係經濟部水利署台北水源特定區管理局之前身臺北水源特定區管理委員會依照行政院該項指示，依據臺灣省政府七十六年六月二十二日府北水字第一五一三二八號公告「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計劃」有關地上物查估補償事宜，該公告三、㈡處理方式承租有案之造林地，就現有地上物查估補償後解除租約，收回土地㈢、清理有案之土地，就現有地上物查估其價值後酌予救濟，並收回土地，㈣清理後新增加濫墾地，依法取締，不予任何補償或救濟。其補償救濟標準係依照「臺北縣辦理徵收農林作物及魚類、畜類補償遷移費查估標準」辦理，並以五十八年頒布之「臺灣省國有林事業區濫墾地清理計劃」清理有案之林班解除地為處理對象。此有上開公告之記載可按。則本件補償或救濟顯係政府為貫徹翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計劃所為之處分，以符合上開處理計劃內之土地所有人及各墾植人為對象，而由主管機關依據調查及查估之結果給予補償或救濟，應屬單方公權力行為，本件係屬公法事件無訛，被告答辯稱本件應係協議價購之私法買賣行為云云，尚非可採，至於被告所提之民事判決係私有土地之協議價購與本件之情形不同，自不得比附援引，先此敘明。
三、本件究應提一般給付訴訟或課予義務訴訟？原告之起訴合法要件是否完備？
㈠、按行政訴訟法第八條規定之一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他以行政處分為標的之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質（行政訴訟法第八條第二項參照），若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。又依訴願法第二條第一項及行政訴訟法第五條之規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務，如其應作為而不作為，致人民之權利或法律上利益受損害者，人民須先循序訴願程序後，始得提起課予義務訴訟，不得直接提起一般給付訴訟，否則因起訴不備其他要件，自為法所不許。最高行政法院九十二年判字第一三七號判決釋示在案，此亦為目前實務上就課予義務訴訟與一般給付訴訟分野之見解，是以除公法之實體法規規定，人民得直接請求行政機關給付金錢或為一定行為之公法上給付請求權外，若行政機關對於人民申請案，仍應另經調查證據、並依據論理及經驗法則判斷事實真偽或為效果之裁量，行政機關始得為給付或一定行為者，人民均應提課予義務訴訟，而無許其提起一般給付訴訟之餘地。且一般給付訴訟訴訟並非為已逾行政救濟期間之課予義務訴訟或撤銷訴訟所設，人民提起行政訴訟期間之遵守，亦應依各該訴訟之規定辦理。
㈡、經查被告臺北縣政府協助查估地上農作物程序，係由被告臺北縣政府所屬地政局通知使用人依排定查估日期領勘，並由被告臺北縣政府所屬農業局農、林務人員會同需地單位、轄區鄉公所派員查估農林作物，同時請被告臺北縣政府所屬新店地政事務所派員指界，經勘查無誤由上開與會人員及耕作者於「農林作物查估補償清冊」內共同簽章，此有卷附原告及劉萬廷（原證五及被證四）「農林作物查估補償清冊」之記載可資佐證，在被告台北縣政府查估後，再經被告台北水源特定區管理局前身之「臺北水源特定區管理委員會」審核後再發款。足見台北水源特定區管理局之補償或救濟之發給，必經查估審核之工作，自係應經行政處分發放無訛。縱在行政訴訟法修正前，如原告認被告經濟部水利署台北水源特定區管理局原先發放救濟金之處分有誤，原告亦應訴請撤銷原發放救濟金之處分，惟查補償費業由原告會同吳培榮、劉萬廷於七十七年九月二十一日具領完畢，顯見原告於七十七年間已知悉四六之七地號土地農林作物補償費之情事，其逕依行政訴訟法第八條提起給付之訴，以規避前置程序應遵守之期間，已屬不合。經濟部以九十年三月五日經訴字第○九○○六三○四五○○號認本件應提起一般給付訴訟作成訴願不受理決定，顯係錯誤，附此敘明。
貳、實體方面：退萬步言，本件縱認訴願決定之見解係屬錯誤，但程序上之不利不應歸由人民負擔，而認本件行政訴訟係屬合法，亦無理由：
一、經查，政府為於臺北縣境內興建翡翠水庫，行政院於七十四年四月八日以臺七十四經字第五九五五號函轉知被告經濟部水利署臺北水源特定區管理局改制前臺北水源特定區管理委員會，有關第一九二七次院會提示：水庫集水區內標高一七一公尺以上部分之農舍、果樹收購問題，請管理委員會會同興建委員會辦理。臺北水源特定區管理委員會依照行政院該項指示，遂根據臺灣省政府七十六年六月二十二日府北水字第一五一三二八號公告「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計劃」有關地上物查估補償事宜，補償救濟標準係依照「臺北縣辦理徵收農林作物及魚類、畜類補償遷移費查估標準」辦理，並以五十八年頒布之「臺灣省國有林事業區濫墾地清理計劃」清理有案之林班解除地為處理對象。嗣八十九年十月四日原告甲○○○函請被告經濟部水利署臺北水源特定區管理局（改制前為臺北水源特定區管理委員會），就伊坐落於臺北縣○○鄉○○村○○段後坑子小段四六之七地號系爭土地之農林作物予以查估及發放補償金，案經該會以八十九年十月十三日經北水一字第○六七六六號函予以否准等情，此有上開公告、申請函及否准行政處分等件為證並兩造所不爭執，堪認為實。
二、按臺灣省政府七十六年六月二十二日府北水字第一五一三二八號公告略以：主旨：公告翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計畫有關地上物查估補償救濟事宜。公告事項三、處理方式㈢清理有案之土地，就現有地上物查估其價值後酌予救濟，並收回土地。㈣清理後新增加之濫墾地，依法取締，不予任何補償或救濟，此有上開「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計劃」記載可稽，此即為本件原告請求補償費之法規依據。
三、經查，位於臺北縣翡翠水庫集水區造林計劃內之系爭四六之七地號土地，早年由案外人鍾思憲墾用而種植農作物，而鍾思憲復將上開權利轉讓予原告，雙方於六十三年五月二十四日訂有申報地使用權及地上物買賣契約書可稽，又鍾思憲固於五十九年元月十一日依五十八年頒布之「臺灣省國有林事業區濫墾地清理計劃」之規定向林業管理處提出申報，並經主管機關審核後將該申報以四十六之七地號列入清理計劃土地內，亦有上開申報表可按，主管機關並將原告以四六之七地號之使用人名義列入「臺北縣石碇鄉解除國有森林用地土地調查清冊」中，此有臺灣省政府七十六年六月二十二日府北水字第一五一三二八號「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計劃」公告，以上事實，固均屬無訛，惟系爭四十六之七地號屬臺灣省七十六年六月廿二日府水字第一五一三二八號公告「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計劃」有關地上物查估補償之處理對象之上開資料，均僅係書面之四六之七地號土地為對象，究原告是否確於四六之七地號土地耕作，則應依現場指界或測量，始得知之。另證人所為之證詞亦僅能證明原告耕作之土地僅為原告所指之土地，但究原告實際所耕作之土地係合致於地籍圖上之何地號土地，亦應依現場指界或測量，方得知之。是本件兩造爭執之要點為：原告實際耕作之土地，究是否係在四六之七地號土地上？
四、按基於依法行政原則，違法之行政處分，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，此為不管行政程序法施行與否，均為解釋所當然（僅於授益行政處分應注意有無信賴保護原則之適用，參照行政程序法第一百十七條至第一百二十一條），經查，被告經濟部水利署台北水源特定區管理局辦理「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計畫」有關地上物查估補償事宜，於七十七年七月廿日排定日期查估（原證五），係由被告臺北縣政府所屬農業、林業人員會同石碇鄉公所及被告所屬人員至現場清點，並由新店地政事務所人員現場指界確定原告所有之農林作物係種植於○○鄉○○村○○段後坑子小段四六地號，此有上開查估補償清冊可稽，而依五十八年解除國有森林用地宜土地調查清冊記載○○○鄉○○村○○段後坑子小段四六地號現使用人為林務局，是以不論由誰種植在林務局造林地上均屬濫墾人，依本件所準據之臺灣省政府七十六年六月二十二日府北水字第一五一三二八號「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計劃」公告事項三之㈣，當然不得補償。則原告耕作之土地既非系爭地號為四十六地號，依清冊所載自非查估補償對象，被告自得拒絕繼續查估及給付補償金，原告徒依上開書面資料認其耕作土地為四六之七地號土地，自無可採。
五、至於原告雖會同劉萬廷領取四六之七地號之補償金（被證五），惟按被告經濟部水利署台北水源特定區管理局辦理前開計畫補償，均以五十八年解除國有森林用地土地調查清冊現使用人姓名為補償對象，若有其他耕作者應由清理現使用人同意並共同領款，系爭四六之七地號依五十八年解除國有森林用地土地調查清冊現使用人係原告，而另依七十七年二月二日查估補償清冊（被證四）所載，四六之七地號係由劉萬廷為耕作者，是以地上物乃由五十八年解除國有森林用地土地調查清冊所記載之現使用人即原告會同其弟吳培榮及實際耕作四六之七地號土地之劉萬廷領取，自不得依上開領取系爭四六之七地號，即推論原告實際係在四六之七地號耕作，反而更足資證明，原告在會劉萬廷領取時，業已同意被告在查估清冊所記載之四六之七地號實際耕作者為劉萬廷之事實，並已承認原告僅係列名於五十八年解除國有森林用地土地調查清冊現使用人而已，原告實際耕作之土地並非系爭四六之七地號土地無訛。則被告經濟部水利署台北水源特定區管理局依查估調查結果將原告原耕作土地系爭地段四六之七地號土地改列為四六地號，並將案外人劉萬廷所有土地改列為四六之七地號，而就位於四六地號土地上之地上物不予補償，自屬無誤。
六、玆因原告起訴後仍一再爭執其所耕作之土地乃四六之七地號云云，乃經本院到現場履勘，先由原告指出當年耕作區域係原告以前房屋所在在前方位置，再由地政事務所人員依據相關一七一地號界樁，指界出原告當年耕作之位置係如卷附地籍圖Ｂ至Ｃ之範圍，此有本院卷附九十二年十月二十三日履勘筆錄可稽，再比對卷附地籍圖，則Ｂ至Ｃ之範圍係全部座落在林四六地號上，四六之七地號僅及部分，則以履勘時之大略指界，比照當年七十七年七月廿日排定日期查估之測量，顯見七十七年七月廿日查估測量無誤，原告指稱，顯屬有誤。
七、綜上所述，本案主管機關雖將原告以四六之七地號之使用人名義列入「臺北縣石碇鄉解除國有森林用地土地調查清冊」中（原證二），且原告亦均在其所指特定地域從事懇植耕作及使用，但依上開調查及說明，原告應係在四十六地號上耕作，而系爭地段四六地號使用人為林務局，則依上開臺灣省政府七十六年六月二十二日府北水字第一五一三二八號公告事項三之㈣，原告自不得申請任何補償或救濟，被告台北水源特定區管理局就原告位於四六地號土地之地上物不予補償，自屬無誤。至於證人所為之證詞亦僅能證原告耕作之土地僅為其所指之土地，但究係合致於地籍圖上之何地號土地，亦應依現場指界或測量，方得知之，證人之證詞，並不足作為原告係在四六之七地號土地有實際耕作之有利證據。
乙、被告被告臺北縣政府方面：原告可否對被告台北縣政府提起對系爭土地再為查估之事實行為之一般給付訴訟？按行政程序法第一百七十四條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」經查，被告臺北縣政府協助查估地上農作物程序，係由被告臺北縣政府所屬地政局通知使用人依排定查估日期領勘，並由被告臺北縣政府所屬農業局農、林務人員會同需地單位、轄區鄉公所派員查估農林作物，同時請被告臺北縣政府所屬新店地政事務所派員指界，經勘查無誤由上開與會人員及耕作者於「農林作物查估補償清冊」內共同簽章，此有卷附原告及劉萬廷（原證五及被證四）「農林作物查估補償清冊」之記載可資佐證，在被告台北縣政府查估後，再經被告台北水源特定區管理局前身之「臺北水源特定區管理委員會」審核後再發款。足見查估之工作僅係依「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計劃」公告為補償或救濟行政處分前之調查程序，並不因係由被告台北縣政府為查估工作，與補償或救濟之發給機關即台北水源特定區管理局分屬二個不同機關，而有所不同。此外上開「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地處理計劃」公告第五項雖規定查估工作由台北縣政府辦理，但並未特別規定，台北縣政府之查估事項得單獨聲明不服。是以原告對被告臺北縣政府並無公法上請求權利，請求被告臺北縣政府為查估行為，是以原告訴之聲明第二項請求：「被告臺北縣政府應對於五十八年解除國有森林用地宜土地調查清冊所載之臺北縣○○鄉○○村○○段後坑子小段四六之七地號地上農林作物，於扣除七十七年七月二十日載明原告為土地使用人之「翡翠水庫集水區（標高一七一公尺以上）墾植地地上農林作物調查表暨比照徵收土地地上農林作物查估補償清冊」所示之已查估部分外，依照臺灣省政府七十六年六月二十二日七六府北水字第一五一三二八號公告辦理查估。」即屬無據，應以駁回。
丙、從而，本件原告之訴為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十六 日
書記官 黃明和