臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三八三六號
原 告 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）右當事人間因勞動基準法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十一年七月二十六日勞訴字第○○○九一六○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）九十年十一月七日以E-MAIL向被告檢舉合京保全公司之數項違法情事，經被告於九十年十一月九日以E-MAIL回覆將訂於九十年十一月二十八日訪查合京保全公司，以瞭解實際情形，如經查屬實，將督促該公司改善。原告嗣於九十年十一月二十九日向被告函查合京保全公司違反勞動基準法有關工時、薪資給付等規定之辦理情形並申請調閱卷宗；案經被告於九十年十二月十八日以九十北府勞動字第四五九九五三號函復原告略以：「．．．二、本府以E-MAIL通知台端本府將訂於九十年十一月二十八日訪查合京保全公司，並非如台端所稱將於九十年十一月二十八日之前將處理情形告知台端，台端對本府恐有誤解。三、經本府訪查結果，就台端所檢舉部份，僅發現合京保全公司有關工時部份尚未列入工作規則，另適用勞動基準法第八十四條之一部份尚未以書面函送主管機關核備，鑑於合京保全公司之總公司位於桃園，且據該公司所稱其工作規則為一體適用該公司所有機構，本府就工作規則及勞動基準法第八十四條之一部份並無管轄權。四、有關薪資給付部份，經該公司九十年十二月六日（九○）合京字第三十一號函至本府說明因無法連繫台端，特請台端持身分證正本及印章至該公司支領。五、至於預扣制服費金額部份，該公司表示因台端已離職因素，煩請台端歸還該公司制服後即馬上歸還其制服費。六、就台端提出閱卷申請乙事，查行政程序法第四十六條．．．，本府符合前述但書之規定，尚請台端諒查。
」後原告於九十年十二月三十一日函請被告撤銷被告九十年十二月十八日九十北府勞動字第四五九九五三號函文，並請依法限期令合京保全公司台北辦事處給付積欠之薪資及遣散費，有關違反工時及預扣薪資為賠償費用部份，當事人若有受領遲延，應依法辦理提存手續，另並指摘被告承辦人員未依據府頒標準作業程序於時限內完成必要之程序，且未限期令該公司改善並依法論處；嗣經被告於九十一年一月二十一日以北府勞動字第○九一○○○六四一五號函覆說明。然原告對被告九十年十二月十八日九十北府勞動字第四五九九五三號函與九十一年一月二十一日北府勞動字第○九一○○○六四一五號函皆不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定撤銷。
⒉被告就原告於民國九十年十一月七日申訴有關合京保全公司違反勞
動基準法案件，應於收受本判決五日內依法裁處並作成行政處分，送達當事人。
⒊被告應於收受判決後，依據行政程序法第四十六條及行政資訊公開
辦法相關規定於十五日之內，作成同意原告預付費用使用被告與合京保全公司，於行政程序外之接觸所作成之書面資料，含雙方通話紀錄。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告所主張是否為有理由？㈠原告主張之理由：
⒈原告於民國九十年十一月七日發現任職之合京保全公司未定期給付薪資等違反
勞動基準法情事，乃依勞動基準法七十四條規定及臺北縣政府電子陳情案件作業要點、臺北縣政府電子陳情案件單元作業須知、「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」，於臺北縣政府縣長信箱依法舉發，被告所屬勞工局承辦人郭依齡於九十年十一月八日收受臺北縣政府聯合服務中心以內部電子郵遞系統（電子公文作業系統送達之原告申訴函，未依勞動基準法施行細則第四十八條之規定「自受理之日起七日內」，就原告申訴內容加以調查，並將處理情形告知原告，竟逾越法律之授權，於民國九十年十一月八日，以電子郵件告知原告將於十五日之後再行處理該案，積壓該案達半月之久。
⒉查被告九十一年一月二十一日北府勞動字第○九一○○○六四一號函，被告所
屬政府勞工局承辦人郭依齡於行政程序外與非參與與行政程序之第三人合京保全公司職員李惠美等人接觸中，李惠美等人均坦承有未按時給付薪資及預扣工資等違反勞動基準法之事實，被告所屬勞工局承辦人郭依齡未依勞動基準法第二十七條之規定限期令合京保全公司給付薪資，併違背行政院勞工委員會八十八年九月二日台八十八勞資字第○○三四九二六號函之規定、勞動基準法第七十八條之規定與行政院勞工委員會八十二年七月八日台八二勞動一字第二九二六九號函之規定，依法裁罰，必要時得委託桃園縣政府執行，係逾越法律規範之目的及中央主管機關依法律授權所發布之行政命令，逾越法定之裁量範圍。此與與行政程序法第十條之規定不符，且有應作為而不作為之事實，大法官會議釋字第四六九號解釋參照。
⒊次查，被告明知原告對其所轄之合京保全公司台北（板橋）辦事處之住址未敘
明清楚，顯有闕漏之處，讓項闕漏系為可以補正之事項，未依規定命原告補正，係依據原告所敘之合京保全公司桃園總公司之電話，直接以電話與非其管轄權行使範圍合京保全公司桃園總公司，直接聯繫詢問板橋辦事處之地址、電話等，未依行政程序法四十七條之規定就該「行政程序外之接觸」作成書面資料，通知原告或依原告之請求交付，且於原告依法提出申請時，編造顯然與事實不符之事項，且逾越權限、濫引法條、未為必要證據調查、濫權駁回原告合法之聲請，揆「法務部行政程序法諮詢小組」第二十三次會議紀錄結論略謂：「本法（行政程序法）四十七條所稱「行政程序外之接觸」，其接觸事項不限於「就待決事件之實體事項有關之溝通或意見交流」，縱與待決事件無關之程序事項，亦屬本條之適用範圍。」據此，被告所屬勞工局承辦人郭依齡應於以電話與非參與行政程序之第三人合京保全公司職員李惠美等人聯繫並並詢問該公司板橋辦事處地址後，依法作成書面紀錄含經對方確認之電話紀錄在內，通知原告或依原告之請求交付之，在此一併敘明。故而，被告所屬勞工局承辦人郭依齡於此顯有違背法令之實，有應作為而不作為之事實。則郭依齡於收受原告之申訴案後未於法定之「自受理之日起七日內」，就原告申訴內容加以調查，並將處理情形告知原告，並損及當事人之權益，故原告依訴願法第二條之規定提起訴願，遽行政院勞工委員會訴願審議委員會未經合法之證據調查，逾越法律之授權，於無法律規定依據下，擅自變更原告訴願之法條，違背大法官會議釋字第四六九號解釋，以訴外裁判之方式，援引訴願法第一條之條文，濫引法條、空引解釋判例、胡亂指摘且為情緒性之指摘之方式，議決訴顧不受理，致使原告之權益無法獲得合理之保障。
⒋本件訴之聲明乃依行政訴訟法第五條規定，課被告為公法上一定作為或不作為
之義務，被告答辯疑似依行政訴訟法第四條規定為答辯，然依八十七年十月二十八日新修正之行政訴訟法第四條規定，提起撤銷之訴須原告與被告有公法上之爭議，且該公法無任何之特別之規定（指提起行政訴訟之特別規定），惟就被告答辯未就兩造之間有何公法上之爭議？爭執之點為何？原告之訴有何不妥之處加以論證，又觀其內容多與事實不符，顯為不足採信之空口飾詞，原告加以批駁如下：
⑴被告辯稱：「．．．按原告之勞務提供地在被告所轄區域之內．．．」乙節
，與事實不符。按就保全業之業態而言，其編制係仿警方之做法，就一定區域內之案場數達於一定規模即設立分公司或辦事處（類似警察之分局或派出所），其管轄之區域並不侷限與某個縣市，以本訴合京保全公司板橋辦事處而言，其所轄之區域為臺北縣、市，其勞務提供地包含臺北市在內。被告並未依行政程序法第十七條之規定調查管轄權之有無，又勞動基準法及其相關附屬法規並無規定違反勞動基準法案件，管轄權為該勞工勞務提供地之地方政府專屬，且臺北縣政府組織條例亦無此項規定，行政程序法第十一條第一項謂行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之，又同法條後段規定管轄權非依法規不得設定或變更。綜上論證，被告就此並無管轄權之存在，且有「權利濫用」之違法事實，被告所辯洵為無稽，且為空口飾詞。⑵被告辯稱：「被告所屬勞工局係透過電話一○四並以匿名方式詢問出原告所
屬公司地址．．．」云云，與事實不符。經查一○四查號台只能查詢市內之電話號碼，且撥打一○四電話不須具名，查號台之查號小姐也不會問當事人之姓名，又查號台僅能查到有同意公開電話號碼之用戶或依法須公開之電話例如各縣市政府之肅貪專線或公用公共事業、政府機關等電話號碼，就被告所在地臺北縣板橋市，如撥打一○四查號台僅能查得臺北縣境內之電話，無法查得臺北縣境外的電話，故合京保全公司桃園總公司之電話應是原告告知的，此部份被告所述應屬無稽之狡飾之詞。
⑶被告九十一年一月二十一日北府勞動字0000000000號函，依據承
辦人郭依齡之說詞，其收到合京保全公司九十年十二月六日（九十）合京字第三十一號傳真函（蔡寶安轉交給郭依齡）時，字跡已模糊無法辨識，郭員乃請合京保全公司提出說明，合京保全公司職員李惠美告知無法聯絡、寄的信均被退回等，惟郭依齡並無請李惠美提示證據，亦未依職權調查。事後原告接到合京保全公司電話告知，該公司九十年十二月六日（九十）合京字第三十一號函，並非該公司寫的，係被告所屬勞工局打樣好後請該公司照抄等，原告於是打電話向郭依齡求證，並請其提示調查之證據，惟郭員無法提出，於是以被告之上開公函「依據勞動基準法第二十六條，限合京保全公司於文到十日改善，否則依法裁罰」之意旨，未依行政執行法第二十七條規定敘明不依限履行時將予強制執行之意旨，於合京保全公司逾限仍不履行時，未依間接強制或直接強制之方法執行，並依勞動基準法七十九條第一項第二款規定裁處二千元（折合新台幣六千元）以上二萬元（折合新台幣六萬元）以下之罰鍰，並依同法第八十一條所謂雙罰規定，查明行為人及公司法定代理人，依法裁罰行為人及公司法定代理人。被告明顯有應作為而不作為之事實，故被告所述應為狡飾之詞，所述均屬無稽。
⑷為了說明清楚起見，先做兩個觀念之辯證，勞動基準的法律性質係屬公法或
私法？乍見之下是有點令人混淆的問題。惟判定法律關係性質並非以條文為單位，而是應由規範的內容來區分，一個條文同時發生公、私法上的法律效果並非不可能，關鍵在於清楚地區分目前所指涉的規範內容為何；例如規定一日工作不得超過八小時這條規定，可能同時是課予事業主相對於主管機關的公法上義務，也可能同時成為雇主與勞動者之間勞動契約的內容。因而在此並無一個規範有兩種法律性質的問題，而是一個規定包含了兩個規範意旨，而分別在公、私法領域產生法律效果，而這也正是勞動基準的特性所在。
（出處：國立成功大學法律研究所助理教授、德國慕尼黑大學法學博士蔡維音勞動法專題上課講義），又勞動基準法第一條並無明白揭示勞動基準法為公法之性質，就其條文意義而言，說明了我國勞工保護之方法係透過制定勞動基準的方法為之，而所謂勞動基準是指勞動條件之最低標準，並藉此以保障勞工之工作權及財產權、提升生產技能、加強勞僱關係（屬私法性質），藉此以達促進社會與經濟發展之目的（推行公共政策之目的），也就是說，該項規定包含了兩個規範之意旨，兼具公法及私法之性質。被告未區分所指涉事項，即空口泛稱一切謂：「按勞動基準法於法上屬公法性質．．．。」並無具體指陳所持理由為何，實屬無稽，有必要請被告具體指陳其所持理由。又我國有關行政救濟制度設計係以「私人權益的司法保障」為中心，就所謂行政救濟三法及行政程序法、行政執行法，就其功能定位而言，亦係定位於「私人權益的司法保障」，也是我國目前行政法之主流，換句話說，就國家立場而言，我國行政法基本立法哲學系假設，行政機關在本質上傾向濫權而侵害人民權益，事實亦是如此，如被告即是一具體之例證。容易濫權之行政機關須受法律拘束，不論是防止行政機關的濫權或保障人民權益，都必須藉由獨立公正並具法律專業之法院進行。又行政程序法第一百六十八條規定人民對於行政建議、行政法令之查詢．．．據此，凡各種行政行為都可能成為陳情之事實。又一個行政行為可能只涉及個別公務人員推行公共事務之公權力行使，也可能僅涉及單純之私權行為，例如政府採購等、也可能同時兩著兼具（參照翁岳生之行政法、葉俊榮之行政法案例分析與研究方法）。又行政程序法第一百六十八條規定並無很具體的去限制人民陳情行為，係採寬鬆之規定，且明文許之人民就其主張（或維護）個人行政上之利益時，可向該管行政行政機關提起陳情。而人民具有請願、訴訟、訴願等權利係憲法所明文保障，有關人民權利、義務之限制須由法律來規範，大法官迭有解釋，並未賦予個別公務人員或行政機關可依職權自由裁量，故被告所謂「有關人民陳情案件之處理，原則上．．．」云云，顯為無稽，係其個人不當之情緒發洩之詞，且有故意抹黑當事人之實。就其行為態樣而言，應有應移付懲戒之事實。
⑸次就，行政程序法一百五十七條規定乃證之勞動基準法施行細則應為法規命
令，而非被告所稱之行政規則。又被告稱勞動基準法施行細則為訓示性規定，自與行政程序法第一百五十九條規定不符，就法律用語上並無所謂強制性規定、訓示性規定；次所謂強制性規定、訓示性規定，係為立法技術之名辭。又立法技術或立法裁量權專屬立法機關，行政機關或個別行政官員對此無權置喙，亦無裁量之餘地；法規命令一經上級機關或總統依法公布實施，即有拘束各級行政機關行政行為。又行政程序法一百五十七條或行政程序法第一百五十九條規定並無明文規定或賦予個別公務人員或行政機關，對於所謂訓示性規定有自由裁量之權，故而，被告所辯洵屬不足採信之飾辯之辭。又被告明知行政院勞工委員會依據法律授權所制頒之勞動基準法施行細則對其有絕對拘束之力量，讓拘束力量不以是否涉及人民權利義務為其構成之要件，且基於確定之故意，不依規定於法定不變期日（七日）內，將處理結果告知當事人。而所謂訓示性或強制性規定並非僅憑個別單獨法條規定或外觀即可論斷，須就整體法規之規範或指涉事項而定，被告未就所指涉事項加以區分論證，即空口泛稱一切，編造與事實不符且無任何依據之個人情緒之詞，資為飾辯，洵為不當，亦與行政程序法第不條所揭櫫之誠信原則及信賴原則有所乖舛。
⑹被告所為答辯，並未就原告起訴之事實、內容及所比附法學原理，加以答辯
，且其所答辯內容均與原告起訴之事實、內容不符，對於所指涉事項亦未加以區分，內容均系被告編造且與事實不符，或為故意抹黑當事人不當之詞，或為其個人情緒發洩之詞，亦未具體指陳、舉證有何行政處分存在之事實，原告對此有何爭執存在、處理之經過等，故意曲解法律規定。
⒌勞動基準法依據憲法維護人民生存權、工作權及改善勞工生活之意旨，以保障
勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展為目的（大法官釋字四九四號解釋理由書），讓解釋明白揭示勞動基準法具有公法及私法之性質。次睽，法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地（大法官釋字四六九號解釋），人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰（大法官釋字四六九號解釋），合先說明。準此，勞動基準法賦予個別勞工於發現雇主或事業單位違反勞動法規時，可向雇主或事業單位或勞工主管機關申訴之權，其立法之旨意係為實現上開憲法保護勞工權益之意旨。又被告所屬勞工局非為勞動基準法所稱之勞工主管機關，按勞動基準法第四條明文規定：「本法所稱主管機關，在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」參之憲法第一百五十三條，就被告而言，為辦理中央主管機關委辦有關勞動基準法等，依據地方行政機關組織準則之規定設置勞工局以為辦理，質言之，被告所屬勞工局係被告之任務建制單位，負責執行被告承接中央主管機關行政院勞工委員會委辦勞動基準法相關業務，是為任務執行機關非為目的主管機關，是故原告於發現任職之合京保全公司違反勞動基準法事件，依前開勞動基準法之規定以電子陳情（縣長信箱）方式，提出檢舉自無不符法律規定之處。
⒍又原告自始自終均無寫隻字片語之電子郵件方式（E-MAIL）給被告所屬勞工局
，依據臺北縣政府處理電子陳情案件作業要點三，被告所屬勞工局所稱接到原告之E-MAIL應是接到臺北縣政府聯合服務中心以電子文件（原件原樣）方式轉寄交辦之電子陳情案件。又依「臺北縣政府處理上級機關交付列管及人民陳情案件作業要點」（民國八十九年四月二十六日發布）第四條規定：「各單位對於分文單位分辦之陳情案件不得拒收，如確非屬本單位權責之案件，應詳述理由，經一級主管核章後於二日內退還原分文單位改分。」故被告所屬勞工局辯稱：「有關本案．．．」云云，顯為無稽。因被告所屬勞工局，並非勞工主管機關，亦末受理原告之陳請案件，其所辦理有關合京保全公司違反勞動基準法案件，就事實而言係屬上級交辦案件。又縣長信箱均透過服務中心分文轉交相關單位辦理，換言之，原告是否有行政程序法一百七十三條之適用，非為被告所屬勞工局所能置酌。又依上開「臺北縣政府處理上級機關交付列管及人民陳情案件作業要點」第四條規定各單位對於分文單位分辦之陳情案件不得拒收，縱使原告有行政程序一百七十三條之適用，被告所屬勞工局承辦人員亦僅能簽請勞工局局長核示後，於二日內退還原分文單位依法處理。然被告所屬勞工局並未就臺北縣政府聯合服務中心分辨有關原告申訴合京保全公司違反勞動基準法案件向服務中心提出過任何異議，將依法不得拒絕收案之上級交辦案件，濫引法律條文編造顯為不實之狡飾之詞，洵屬無稽。
⒎被告所屬勞工局明知勞動基準法施行細則第四十八條規定受理機關應於受理該
案後七日之內將處理情形告知當事人，該規定對其有絕對拘束之力量，此觀被告所屬勞工局所提答辯書結論自明。次查被告所屬勞工局，於九十年十一月九日上午收受臺北縣政府聯合服務中心分辨有關原告申訴合京保全公司違反勞動基準法案件，並未就管轄權之有無加以調查，於九十年十一月九日下午一點十六分十二秒（以被告郵件系統紀錄之表頭時間為準），回覆十九日之後（十一月二十八日）使開始辦理，未敘明有行政程序法第五十條之事由，自與同法第五十一條第一項及勞動基準法施行細則第四十八條之規定有所違誤，又勞動基準法施行細則第四十八條及行政程序法第五十一條第一項之規定，並未賦於被告推行公共事務、行使公權力時有作為或不作為裁量之權，且對該等公務員於推行公共事務、執行公權力之事項規定至為明確，讓等公務員自有遵守之義務，故被告時有應作為而不作為之實。又被告所屬勞工局承臺北縣政府之令，辦理中央主管機關委辦之有關勞動基準法案件，係屬所謂行使公權力之事項，又參之行政程序第五十一條規定，如勞動基準法施行細則第四十八條係在規範勞工行政人員行使公權力之事項，被告所屬勞工局所辯，顯屬無稽。
⒏本案經轄區臺北縣警察局海山分局第三組曾進議小隊長調查，略謂：「另查該
公司在本轄板橋市○○路○段○○○號九樓．．．」也就是說，合京保全公司板橋辦事處係為該公司內部之行政建制單位，非為獨立之公司法人，其主要任務係支援該公司桃園以北（含基隆地區）之後勤工作，臺北縣警局調查後認該管轄全係屬桃園縣警局所轄，被告未依法調查管轄權之有無，亦無積極之佐證資料足資證明，即空口白話謂原告工作地點在板橋市其具有管轄權，洵屬無稽，論據何在亦未加說明。
⒐本件被告是否有應作為而不作為之事實，非為國家賠償或勞動基準法案件，就
被告所稱係勞動基準法案件，結論卻為國家賠償，所提之證據與本件訴訟無關。法官應定期限命其提出正確之答辯，否則應命被告更換具有答辯能力之承辦人員或命勞動條件課課長親自答辯，以免訴訟延宕。
㈡被告主張之理由：
⒈原告稱被告於此案並無管轄權乙事，按原告之勞務提供地在被告所轄區域之內
（板橋市○○路○段），依法自有管轄權，暨合京保全總公司亦有授權李惠美於被告九十年十一月二十八日勞動檢查時，代表公司全權處理本案。綜上，於程序上除與法尚屬無違外，亦非原告所稱接觸程序外之第三人，合先敘明。
⒉原告指陳被告所屬勞工局未於期限內調查事實云云，惟原告並未明白顯示公司
地址，蓋基於被告訪查需保護及對檢舉人身份保密之立場，被告所屬勞工局係透過電話一○四並以匿名方式詢問出原告所屬公司地址，於九十年十一月二十一日九十北府勞動字第四二四七四七號函送原告公司將於九十年十一月二十八日訪查，請其準備相關資料。被告所屬勞工局基於保護勞工之美意，竟被原告單純之臆測所扭曲。
⒊此外，惟原告於勞動檢查後以電話告知被告所屬勞工局，原告所屬公司未給付
其離職薪資，經被告所屬勞工局以電話告知該公司應給付原告其離職薪資，被告所屬勞工局亦於電話中告之原告處理情形，原告所屬公司亦以九十年十二月六日（九十）合京字第三十一號函至被告所屬勞工局請求原告前去公司支領薪資，被告亦於九十年十二月十八日九十北府勞動字第四五九九五三號以書面函送原告說明上開事由。綜上，原告稱被告有法律上應作為而不作為之事實，此與事實不符。
⒋按勞動基準法於法上屬公法性質（勞基法第一條之立法目的），有關人民陳情
案件之處理，原則上係為尋求一般公益之保護，而非謀求個人利益之滿足。綜上，行政院勞工委員會於勞基法施行細則第四十八條訂定處理時限之規定，僅拘束下級行政機關，與人民權益應屬無涉，並不能因違反上開時限之訓示規定，論以違法相繩。
⒌結論：
⑴原告稱被告於此案並無管轄權乙事，按原告之勞務提供地在被告所轄區域之
內（板橋市○○路○段）依法自有管轄權，暨合京保全總公司亦有授權李惠美於被告九十年十一月二十八日勞動檢查時，代表公司全權處理本案，綜上，於程序上除與法尚屬無違外，亦非原告所稱接觸程序外之第三人。
⑵被告已於九十年十二月十八日九十北府勞動字第四五九九五三號函請原告至
該公司支領薪資至今原告亦未前去支領，被告亦於九十一年一月二十一日北府勞動字第○九一○○○六四一五號函請原告明確詳述所受損害具體事實，由被告基於行政指導及處於公正第三者之地位，訂定時間請原告與該公司面對面解決問題為宜，惟原告至今並未提出，並一再請求不合法律之撤銷行為，本案被告已照規定處理，被告公務員執行職務行使公權力亦無故意或重大過失不法侵害請求權人之權利（請其支領薪資），其請求損害賠償自屬無據。
⑶有關本案依行政程序法第一百七十三條第一款規定，因無具體內容，本得不
予處理，惟被告仍對該公司進行勞動訪查，並函覆原告訪查結果，原告主張被告故意遲滯案件，且未告知處理情形，尚與事實不符；同法第一百七十三條第二款規定：「同一事由，經予適當處理，並明確答覆，而仍一再陳情者」，惟被告基於為民服務之精神及原告之權益，仍一再函覆原告各項疑慮，原告稱被告有法律上應作為而不作為之事實，此與事實不符。
⑷按勞動基準法於法上屬公法性質（勞基法第一條之立法目的），有關人民陳
情案件之處理，原則上係為尋求一般公益之保護，而非謀求個人利益之滿足，是以，行政機關應於何時、何地及如何行使，係屬行政機關自由裁量之事項。綜上，行政院勞工委員會於勞基法施行細則第四十八條訂定處理時限之規定，僅拘束下級行政機關，與人民權益應屬無涉，並不能因違反上開時限之訓示規定，論以違法相繩。
⑸另向被告提出國家賠償案件，亦經被告於九十一年六月二十四日國家賠償事件處理委員會第二十七次研商會議中決議：「本案實體拒絕賠償」。
⑹最後，原告向臺灣板橋地方法院提出國家賠償案件，亦經該法院簡易庭九十一年度板國簡字判決：「原告之訴駁回」。
理 由
一、按「勞工發現事業單位違反本法及其他勞工法令規定時，得向雇主、主管機關或檢查機構申訴。」勞動基準法第七十四條第一項定有明文。次按「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情」行政程序法第一百六十八條亦有明定。本件原告於九十年十一月七日以E-MAIL向被告檢舉其任職之合京保全公司明知並未取得地方主管機關核准經營保全業之公函，亦未依法取得當地政府機關准予設立分公司或分支機構之許可，竟於八十九年底在板橋市○○路○段九樓設立合京保全公司板橋分公司，對外營業招募保全員，亦未依保全業法相關規定報請台北縣警察局為必要之查核，未設置巡迴服務車；另該公司違反勞動基準法第三十條之一、第三十二條之規定逕自強迫保全員每日工作十二至二十四小時，甚至連續工作七十二小時不給充分之休息時間，該公司又時常藉故刻扣保全員薪資，藉口拖欠或拒發保全員薪資，請調查事實後限期改正並依法處理。足見本件原告所為係前揭勞動基準法所規定之申訴，而非行政程序法所規定之陳情，合先敘明。
二、次按「行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而勞動基準法第七十四條之申訴，要屬勞工對於事業單位之違法事項提出舉發，主管機關依該法施行細則第四十八條規定，對於勞工之申訴，固應自受理之七日起內，就申訴內容加以調查，如有違反法令規定情事，應於十四日內通知事業單位改正或依法處理，並將辦理情形通知申訴人，惟此項通知對於申訴人不生准駁之法律效果，非首揭規定之行政處分，申訴人不得對之提起行政訴訟至明。
三、查原告訴之聲明有三，即㈠訴願決定撤銷。㈡被告就原告於民國九十年十一月七日申訴有關合京保全公司違反勞動基準法案件，應於收受本判決五日內依法裁處並作成行政處分，送達當事人。㈢被告應於收受判決後，依據行政程序法第四十六條及行政資訊公開辦法相關規定於十五日之內，作成同意原告預付費用使用被告與合京保全公司，於行政程序外之接觸所作成之書面資料，含雙方通話紀錄。
茲分述如下：
㈠請求訴願決定撤銷部分：
⒈查本件原告因勞動基準法事件不服被告九十年十二月十八日九十北府勞動字第
四五九九五三號及九十一年一月二十一日北府勞動字第○九一○○三八八三號函，提起訴願。經查本件原告於九十年十一月七日以E-MAIL向被告檢舉其任職之合京保全公司明知並未取得地方主管機關核准經營保全業之公函，亦未依法取得當地政府機關准予設立分公司或分支機構之許可，竟於八十九年底在板橋市○○路○段九樓設立合京保全公司板橋分公司，對外營業招募保全員，亦未依保全業法相關規定報請台北縣警察局為必要之查核，未設置巡迴服務車；另該公司違反勞動基準法第三十條之一、第三十二條之規定逕自強迫保全員每日工作十二至二十四小時，甚至連續工作七十二小時不給充分之休息時間，該公司又時常藉故刻扣保全員薪資，藉口拖欠或拒發保全員薪資，請調查事實後限期改正並依法處理。被告於同年十一月九日以E-MAIL回復原告將訂於九十年十一月二十八日訪查合京公司以瞭解實情，如經查屬實，將督促該公司改善。嗣原告於同年十一月二十九日函請被告請將函查情形見復及申請調閱卷宗；被告以同年十二月十八日九十北府勞動字第四五九九五三號函復原告略以：㈠因合京公司總公司位於桃園，被告就工作規則及勞動基準法第八十四條之一部分無管轄權，㈡薪資請原告持身分證正本及印章至合京公司領取，㈢預扣制服費部分請原告歸還制服後歸還，㈣閱卷申請一事，依行政程序法第四十六條第二項「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」得不提供給閱，予以拒絕。另被告九十一年一月二十一日北府勞動字第○九一○○三八八三號函主旨明載：「貴公司（指合京公司）勞工甲○○申訴案，經本府於九十年十一月二十八日派員實施勞動條件訪查及貴公司勞工申訴事項，應行改進事項如說明二，請文到後十日儘速改善，並將辦理情形送府備查」等語，說明二則略載：「應行改進事項：㈠勞工每日時間不得超過八小時，貴公司員工檢舉貴公司連續工作二十四小時不給予休假乙事，貴公司於訪查當日僅提供合法之資料是否有規避違法之事實，請貴公司就此部分加以說明並盡速改善。另貴公司係屬八十四條之一之行業：：，㈡貴公司提報桃園縣政府核准之工作規則請附該規則影本乙份至本府備查，㈢至於貴公司預扣制服費金額及來函稱徐君應於離職前完成各項交接手續部分，雖貴公司提供本府徐君與貴公司之契約：：但此部分係屬私法事件，請貴公司至本府調解或另依民事爭訟加以解決」等語。
⒉核被告九十年十二月十八日九十北府勞動字第四五九九五三號函係針對原告之
申訴及請求申閱文件部分所作答復，除申請閱卷之拒絕屬行政處分外，均屬事實之敘述，非行政處分；另被告九十一年一月二十一日北府勞動字第○九一○○三八八三號函，係基於主管機關依勞動基準法第四十八條規定，對於合京公司所為之處理，尤非行政處分至明。原告自不得對此部分提起行政訴訟。
⒊至於原告於九十年十一月二十九日向被告申請調閱卷宗被拒部分，要屬行政處
分無誤；但查，原告於九十年十一月七日始向被告申訴合京保全公司違法一節，被告受理後即於同年十一月九日以E-MAIL回復原告，將訂於同年十一月二十八日訪查合京保全公司，足見被告於同年十一月二十九日尚未完成調查，原告即欲申請閱卷，則其調查報告即屬行政程序法第四十六條第二項第一款規定之「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」要無疑義，依行政程序法第四十六條第二項規定，被告對於原告之申請予以拒絕，於法有據。
⒋至於被告未遵守勞動基準法施行細則第四十八條所規定之時程，對於合京保全
公司進行調查，並將調查違法情形通知原告，要屬另一行政事項，核與原告請求閱卷有無理由無涉，併此敘明。
㈡請求判命被告就原告於民國九十年十一月七日申訴有關合京保全公司違反勞動
基準法案件，應於收受本判決五日內依法裁處並作成行政處分，送達當事人部分：
按原告於九十年十一月七日向被告所為對於合京保全公司違法事項之申訴，並非行政訴訟法第五條第一項所規定之課予義務作為，僅係促使被告發動調查之作為，非「申請」被告作為，且原告所申訴之合京保全公司違法事項，係合京保全公司與原告間之權義關係，縱原告權利或法律上利益受有損害，係合京保全公司所造成，要非被告機關不作為所致，且與司法院大法官會議釋字第四六九號解釋無關，換言之，原告之申訴，不符行政訴訟法第五條第一項課予義務之要件，此部分之訴，即不符該法條所規定之要件，欠缺權利保護要件，應予駁回。
㈢請求判命被告應於收受判決後，依據行政程序法第四十六條及行政資訊公開辦
法相關規定於十五日之內，作成同意原告預付費用使用被告與合京保全公司，於行政程序外之接觸所作成之書面資料，含雙方通話紀錄部分：
⒈按「公務員在行政程序中，除基於職務上之必要外，不得與當事人或代表其
利益之人為行政程序外之接觸。公務員與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸時，應將所有往來之書面文件附卷，並對其他當事人公開。」行政程序法第四十七條第一項及第二項固有明文；惟此項規定適用之前提，以公務員在行政程序中與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸為要件。
⒉查被告受理原告申訴後，指派被告所屬勞工局承辦人郭依齡與合京保全公司
職員李惠美接觸一節，固為被告所不爭執；惟此項接觸乃被告為調查合京保全公司是否有原告所申訴之違法情事所必須，要屬行政程序調查之必要，乃行政程序內之接觸，而非行政程序外之接觸，苟有相關文件亦屬行政決定前準備作業之文件，依行政程序法第四十六條第二項規定得拒絕閱覽之申請，尤無公開之理，而原告亦未能提出證明被告職員有何與合京保全公司職員為行政程序外接觸之證據，以佐以實，原告此項主張，亦屬無據。
四、綜合上述，原告基於勞動基準法第七十四條之申訴，被告雖未依該法施行細則第四十八條規定之時程調查及完成調查，惟原告請求撤銷被告調查階段之復函，因上開復函非屬行政處分，自不得提起撤銷之訴，該部分之訴為不合法；另原告此項申訴非據以得提課予義務之訴之要件，原告請求判命被告應判處合京保全公司、作成處分及命被告提供與合京保全公司行政程序外接觸之文件，均屬要件不備，被告否准原告請求，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤（雖對拒絕閱覽申請部分亦予不受理決定，固有不妥，但結論無異），原告仍執前詞，提起本訴，核其所述為不合法及無理由，均應駁回。又原告提起本件訴訟，依其所述事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
五、本件法律關係及事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，原告之訴一部無理由、一部分不合法，依行政訴訟法第一百零七條第三項第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林 樹 埔
法 官 曹 瑞 卿法 官 闕 銘 富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十三 日
書記官 吳 芳 靜