臺北高等行政法院判決
91年度訴字第04035號94原 告 台灣肥料股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林志豪 律師複 代 理人 陳添信 律師被 告 臺北市政府地政處代 表 人 乙○○處長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○林健智上列當事人間因區段徵收領回抵價地事件，原告不服臺北市政府中華民國91年8月28日府訴字第09105912300號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣臺北市政府就臺北市○○區○○段1小段及橫科段橫科小
段原屬農業區及工業區之土地，規劃開發為新社區，考量範圍內原屬農業區及工業區之土地間使用性質、使用強度、公告現值差距與都市計畫規劃情形，劃分為二區區徵收。經報奉行政院民國（下同）86年3月22日台（86）內地字第8602266號函准予實施區段徵收後，由被告為以下之公告，分別針對下列實施區段徵收：
⑴86年3月25日北市地5字第8620989400號公告：
區段徵收範圍為臺北市○○區○○段1小段10地號等293筆私有土地（南港經貿園區第一區範圍），面積13.9691公頃。
⑵86年3月25日北市地5字第0000000000號公告：
區段徵收範圍為臺北市○○區○○段1小段207之28地號等18筆私有土地（南港經貿園區第二區範圍），面積2.8577公頃。
原告在上述二區段徵收範圍內均擁有土地所有權，分別為：
⑴在南港經貿園區區徵收範圍內，有南港段1小段15地號等40筆土地。
⑵在南港經貿園區區徵收範圍內，有南港段1小段207-28地號等18筆土地。
原告因此在公告期間內向被告申請發給抵價地，並經被告核准在案。
嗣後被告機關為辦理上開二區段徵收抵價地分配作業，陸續踐行以下之行政程序：
⑴針對南港經貿園區區徵收抵價地分配作業部分：
①於91年1月31日作成北市地5字第09130266800號函，核定原告應領回抵價地權利價值。
②嗣因申領抵價地所有權人之要求，調整部分抵價地之位
置，並以91年4月8日北市地5字第09131082600號函重新核定原告應領回抵價地權利價值。
⑵針對南港經貿園區區徵收抵價地分配作業部分：
於91年2月7日作成北市地5字第09130322500號函，核定原告應領回抵價地權利價值。
原告則不服被告機關所為下列二行政處分，而分別提起訴願
，均遭駁回，原告亦均向本院提起行政訴訟。其中下列第一區部分，業經本院以91年度訴字4714號判決駁回原告之訴，而本案中本院審理之範圍則僅限於第二區之部分。
⑴第一區部分為上開91年4月8日北市地5字第09131082600號函之重新核定「抵價地權利價值」行政處分。
⑵第二區部分則為91年2月7日作成北市地5字第09130322500號函之核定「原告應領回抵價地權利價值」行政處分。
貳、兩造聲明：原告聲明求為判決：
㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡若法院認定原處分及決定違法，但基於公益不予撤銷，則
請命被告賠付原告新台幣（下同）98,108,500元（原告訴狀中誤載為98,118,500元）暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
被告聲明求為判決：
駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告主張之理由：
㈠提起此部分行政爭訟之事實經過概述：
⒈緣被告機關依86年3月25日北市地5字第0000000000號公
告辦理原告所有位於台北市南港經貿園區區徵收，經原告依平均地權條例第55條第1項規定於徵收公告期間申請發給抵價地，並經被告以原處分書核定發給抵價地，以抵價地街廓位置圖及分配區塊一覽表通知原告本區抵價地之使用分區等情，並以本區原土地所有權人應領抵價地權利價值計算表通知原告應領回抵價地之權利價值。
⒉惟經原告細算抵價地之權利價值，竟發現被告計算核定
之原告區段徵收應領補償地價為1,371,696,000元，而應領抵價地權利價值卻僅為1,273,587,500元，相差短少98,108,500元，抵價地權利價值較領回現金補償地價時減少7.15%，對原告至為不公平、不正當。
⒊依法按理，權利價值均應高於或至少等於原補償地價價
值，但是，原告反受其害，應補償價值卻減損98,108,500元，將近一億元，原處分之違法不當，至為明顯。
㈡本案訴訟標的：
⒈訴之聲明第一項係依據行政訴訟法第4條第1項及第2項
規定，主張被告所為違法行政處分，不僅濫用權力，亦損及原告之權利及法律利益。
⒉訴之聲明第二項係依據行政訴訟法第7條、第198條、第
199條等規定，主張原行政處分及決定，若經法院認為違法但撤銷或變更有背公益時，被告應賠付原告所受損害。
㈢原處分違法之處：
⒈何謂「區段徵收」？
⑴75年始修法進入目前之抵價地式區段徵收制度，前並
無以抵價地抵付徵收補償地價之完整制度。而抵價地式區段徵收，歸納而言，係政府為實施國家經濟政策、開發新市區、社會公共利益或特定目的事業之需要，依法將某一定區域內之私有土地全部予以徵收，並重新加以整理規劃開發後，除公共設施需用之土地由政府直接支配使用外，其餘可建築用地，部分由原土地所有權人領回，部分供作開發目的之使用，以促進該地區土地利用，並達成地利共享之目標。
⑵區段徵收是一種成本回收原則的自償性開發事業。成
本回收是指政府與私人均以回收成本為原則而參與開發事業，初期由政府墊支開發費用（現金），末期由政府藉標售地變現回收成本，而私人則藉抵價地回收成本。自償性，簡單而言，是指收支平衡。此開發事業之初期、末期均由政府主辦，顯為政府自負盈虧之興辦事業，私人並不分享利潤或分攤損失。
⑶從財務計畫觀點來看，區段徵收為自償性之投資計畫
，政府取得可標售之可建築用地，以回收開發成本，故可無償取得公共設施用地，原土地所有權人則可取得面積較小，但價值至少相當之可建築用地。當財務分析結果若不可行（即不符財務自償原則），可採行的調整手段，包括不需無償取得之公共設施考慮以政府編列預算方式有償取得；或者，以符合都計法令為前提，修正部分公共設施面積；若仍不可行，則可進一步考慮調整區段徵收範圍甚至調整都市計畫面積。
然而，上述調整均以財務自償為前提原則，而且由政府就自償之達成負責，並未見以分區區徵收來達成財務自償之任何先例或學說。
⑷行政院73年10月18日台73內字第16998號函送立法院
之「平均地權條例第二次修訂草案總說明」修正要點第17點：「區段徵收改採抵價地補償，形同土地所有權人與政府『合作開發』，由土地所有權人提供土地，政府提供開發費用。開發後，土地所有權人可領回抵價地作為補償」。由此政策轉變可知，抵○○○區段徵收不同於傳統徵收「漲價歸公」之概念，而是改採「使用者付費」之概念，而此概念便涉及政府是藉由「固定價值比例交換」之觀念，間接要求直接受益之原土地所有權人提供區域性之公共設施用地，以促成使用者付費，且接近「變更回饋」之理念。78年10月30日配合上述區段徵收而增訂之土地稅法第39條之第2項及第3項規定，並於83年2月2日修正新增平均地權條例第42條之1第2項均略以：「區段徵收之土地依（平均地權條例）第54條第1項、第2項規定以抵價地補償其地價者，免徵土地增值稅，但領回抵價地後第一次移轉時，應以原土地所有權人實際領回抵價地之地價為原地價，計算漲價總數額，課徵土地增值稅... 。」由此規定亦可知抵價地係徵收補償地價之固定價值比例交換，地主不負擔抵價地之開發或漲跌風險，在區段徵收制度下，不認為應課徵以財政收入為目的之土地增值稅（即與漲價歸公無涉）；反而，由87年修訂後之平均地權條例施行細則第79條之1後段規定，即區段徵收後除抵價地外剩餘土地之處理，其讓售、撥用地價及標售底價之總額應以回收開發總費用為原則，可以窺得區段徵收是以政府之財務平衡、收支相符，具自償性為原則。易言之，原土地→公告現值補償地價→抵價地三者之間，是封閉計畫內之固定價值比例交換關係，固定價值關係是指不同給付客體間價值相當，比例關係是指個別地主佔全部地主之比例，交換關係是指給付客體之轉換，從而此固定價值並無漲價、跌價之可能，亦無受市場行情影響之可能，而前述法律上將抵價地實際評定之地價，視為原地價，以法律上之新生地看待，即可印證此節。
⒉背景說明：
⑴本件事屬台北市都市計畫中，有關南港經貿園區特定
專用區之細部計畫，被告依上述細部計畫將台北市南港經貿園區區徵收開發計畫於公告徵收並報行政院核定發還抵價地面積裁量由50%降為法定40%後，不久，即不備具體理由，不提法令依據而將區段徵收作業分為第一區與第二區，已預藏犧牲原告權益之動機，蓋：
①第一區及第二區兩區緊密相鄰，且在同一經貿園區
特定專用區區域內，又計畫同時開發，不知為何分為兩區？又既分為兩區，卻同時同步作業，甚至連最終評定抵價地單位地價之作業程序及結果，均為相同，兩區之單位地價分毫不差，不知分為兩區之裁量目的為何？法令依據為何？是否係為「截長補短」，挪用第二區之開發經費（由原告之被徵收土地轉換而來）投入第一區？②第一區之地主含原告在內共有221位，而本案第二
區地主只有原告一位，如此劃分，豈不異於常情？③第一區為長條形，中間突出一近長方形街廓，此長
方形區域大部分為原告所有之土地，且區段徵收前之地價較高，而被告卻將此街廓區域再劃分出一小街廓而變成第二區。就地理位置而言，第二區為第一區所包圍，且較第一區面積小很多，硬劃為兩區，卻又不保障第二區唯一地主即原告之最起碼權益，顯無正當性可言。就區域建設與發展而言，強將此單一街廓區域分為兩區區徵收○○○區段徵收統合徵收且統一建設之目的不符。
④被告將台北市南港經貿園區區徵收開發計畫於
公告徵收並報行政院核定發還抵價地面積，裁量由50%降為法定下限40%後，不備具體理由及法令依據，竟於決定區段徵收發還抵價地面積同為40%後，始將區段徵收作業分為第一區與第二區；查被告初次簽請台北市政府同意將本件分為二區區徵收作業時，便遭時任台北市副市長質疑，要求提供案例說明，足見被告將同一都市計畫之地區，硬劃分成二個地區區徵收，確有不合常理之處。
⑤雖被告提出高雄市政府辦理高屏特定區區段徵收案
與內政部營建署辦理之淡海新市區徵收案，均為都市計畫主要計畫規範全區區徵收方式開發，再經劃分為二個地區，分別擬定細部計畫，分期分區區徵收為例；並另舉被告辦理台北市○○○區區段徵收，因部分被徵收土地所有權人抗爭，曾於核定後，分兩區區徵收之例，及本案已獲內政部地政司主管科口頭同意為理由，將本區劃分為二區區徵收，經市長核可，報請內政部核轉行政院准予施行分區區段徵收。
⑥惟查，被告所舉案例之具體情形，是否與本件相似
？是否同為先決定發還抵價地面積為40%後，再決定分區區段徵收？分區區徵收是否同樣兩區地主人數不相當（如本件第二區地主僅原告一位，第一區為多達2百位以上地主）？是否同○○○區區段徵收，惟評定地價時，兩區卻為同樣之評定？被告均未說明，逕以援用，是否合乎平等原則，顯有疑問？被告就上開引用之案例，實有說明內情之必要。何況，本件既不像前述淡海新市鎮般區域廣闊，開發經費有限，以致分期辦理，也不似前述華江地區案有地主抗爭，比附援引，顯不相當。
⑦按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當
理由，不得為差別待遇。」意即行政機關作成各種單方行政行為時，如係基於事務之本質上之不同，而為合理之差別待遇，亦與平等原則無違。如此才合乎「等者等之，不等者不等之」之實質平等原則，若將事務本質不同之案件比附援引，強行為同樣之處理（即齊頭式平等），顯有違平等原則。查被告逕將本區分成兩區區徵收，且違反常理地將僅原告一位地主之原工業區土地，單獨劃為第二區區徵收，卻未保障原告之權益，使原告領回抵價地之權利價值較現金補償短少近1億元，顯已預藏犧牲原告利益，以挹注補貼第一區2百多位地主之權益，減少抗爭。
⑧由上可知，被告顯然是犧牲原告之權益，用以移轉
補貼第一區2百多位私人地主之權益，藉以減少地主抗爭，卻不顧原告之合法權益受損，其行為（包括合併呈報核定發回土地比例、分區區徵收、合併評定抵價地單位地價等直接影響權利價值之行政裁量行為）縱使屬於行使裁量權之情形，亦明顯逾越法定之裁量範圍，且不符合法規授權之目的。
蓋平均地權條例第54條第1項規定：「各級主管機依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價」，同條例第10條規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價」。因此，被告縱然有權裁量應領抵價地之權利價值或裁量將單一整體區域分為兩區區徵收等，亦應顧及法律授權限制其必須受公告土地現值之拘束，不得逾此範圍，更不得逾越法律授權被告得辦理改以抵價地折付地價補償之目的，即必須按照徵收當期公告土地現值為補償，否則當屬越權並嚴重侵害人民之權益，其理甚明。
⑵被告所核定之系爭土地權利價值，顯屬違法不當：
①依照平均地權條例施行細則第6條規定，土地徵收
後，土地之公告現值降低者，仍以公告時之價值為準。足見土地徵收補償費具有恆定不變之特性，否則不足以保障被徵收人之權益，亦容易增添徵收過程之困擾。依同一理由，平均地權條例第54條所稱之「以徵收後可供建築之土地折算抵付」云云，自應以應領補償地價之價值為準，十足折算抵付，並受該補償地價價值之拘束，不應減少價值，否則，豈不等於變相懲罰申請領回抵價地之被徵收人？被告任意減少抵價地之權利價值，使其低於應領補償地價之價值，除違反前述施行細則規定外，亦有違信賴利益保護原則，使原告於不知情之情形下，明明信賴依法申請後，可十足領得相當於應領補償地價之抵價地，卻僅領回不足額將近1億元之抵價地，事有蹊蹺，且顯有違誤至明。
②依照平均地權條例施行細則第70條規定，包括：1.
應領抵價地之權利價值2.應領抵價地之面積3.實際領回抵價地之地價4.優先買回土地之權利價值5.優先買回土地之面積等土地所有權人權益之標準，均由徵收機關按照下列原則而估定：
A.預計區段徵收後土地平均開發成本。B○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通
、道路寬度、公共設施及預期發展情形。從○○○區段○○○路街之路線價或區段價，提交地價評議委員會評定。本案在第二區之地主僅原告一人，原告既已申請領取抵價地，則可知：
A.應領（預計）抵價地之總面積即等於申領抵價地總面積。
B.預計抵價地之總地價即等於原告申領抵價地面積ｘ（乘以）各抵價地評定單位地價。
C.應領抵價地之權利價值即等於預定抵價地總地價ｘ（乘以）1（原告應領補償地價÷（○○○區段徵收補償地價總額等於1，因地主僅1人，故兩者相當）。
③據上，原告於本案所爭執之應領抵價地權利價值，
其決定因素其實只限於「預定抵價地總地價」，而原告申領抵價地面積又經被告報請行政院核定由法律上限之50%降至40%，故「預定抵價地總地價」又其實只受限於「各抵價地單位評定地價」，而該單位評定地價，依前述規定，其幕僚作業與實際預估作業，是由被告所估定。被告明知本案原告原應領補償地價為若干，亦明知前述評定地價為決定應領抵價地權利價值之唯一因素，卻將本案第二區區段徵收後之土地價值估定為較區段徵收前為低，則其合理依據何在？新開發土地經投入建設開發經費加以區域改良，增加新公共設施後，價值反而低落，其理又何在？④再者，本案區段徵收第一區地主之應領補償地價與
應領抵價地權利價值相較，增值約257%，同一區段徵收作業，卻造成一部分土地增值約2倍半，一部分土地貶值近1成，顯然違反行政程序法第6條之平等原則，即行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。
⑤另外，本案之區段徵收，在公告或通知原告時，並
未告知原告若申請改以抵價地折付領取原補償地價時，可能有權利價值減少之虞，反而，經原告與被告所屬承辦單位第五科吳先生聯絡結果簽註箋所示，被告當時亦未告知原告改領抵價地時價值會有波動或降低之風險，從而，原告基於法律規定及被告通知無減損土地權利價值之信賴而同意申領抵價地，自應受信賴利益之保護。行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，即為被告有所違誤之依據。
⑥原告若依被告目前核定之抵價地權利價值計算，合
計第一區及第二區之權利價值，共計應領抵價地權利價值為1,827,333,443元，然而，假設○○○區段徵收成本計算、地價評議及抵價地權利總價值均確定，而本案區段徵收不分兩區，以單一區域作業，則估計原告可領得2,892,957,335元，較原定兩區合計之分配抵價地價值高出1,065,623,892元，而且權利增值比例為182%，介於增值257%與貶值1成之間。
㈣平均地權條例第54條第2項規定：「被徵收土地所權人，
應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償○○○區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」⒈一言以蔽之，其規定之真意在於以私人地主起初土地被
徵收而投入的開發成本，先計算私人地主應該領取的權利（應回收利益）數額，然後再以此數額為基準，實際分配發還抵價地（實際回收利益）。
⒉其次土地徵收條例於89年2月2日公布施行，其第1條第2
、3項規定：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」因此，該條例於本事件具備補充及優先效力。土地徵收條例第44條第1項第1款規定即相當於平均地權條例第54條第2項規定，惟其第45條規定則另就抵價地之計算基準詳為規定，此計算基準亦與平均地權條例施行細則第70條規定大致相當，然而土地徵收條例所規定者，更為明確，足為平均地權條例之補充規定，其中強調：
⑴主管機關應先預計實施區段徵收時之平均開發成本，
再加上斟酌區段徵收後之各種情形，合併上述二者○○○區段○○○○路街之路線價或區段價。
⑵再經地價評議會評定。
⑶此評定價格將作為實際領回抵價地之計算基準。
該規定重點在於上述評定價格（亦即抵價地單位評定地價）是一種計算基準，而且是由被告機關在擬定區段徵收計畫當時所必須預估推算。換言之，在政府實施區段徵收初期，被告機關依財務計畫與都市計畫細部計畫，即可估算出前述路線價或區段價，也就是可以估算出計算抵價地之基準。由於本事件第二區只有原告一位私人地主，原告應領之權利價值遂等於二區預定抵價地之總地價，該抵價地總地價又等於應領抵價地面積乘以單位評定地價（也就是前述計算基準）。所以，由前可知，在應領抵價地面積確定（即原土地所有權人土地面積之40%），單位評定地價亦確定之情形下，權利價值早已確定，早在被告機關一開始實施區段徵收時，已可知原告之權利價值低於補償地價，卻不顧原告之信賴利益與法定權益，仍然違反常規先例而為分區區段徵收行為，導致原告蒙受政府興辦區段徵收事業之虧損。
㈤另外所謂「抵價地」與「徵收補償地價」之關係，可分為以下幾個面向說明：
⒈法律面：
⑴學者給予抵價地之定義為：
指區段徵收範圍內之私有土地所有權人，於國家依法實施區段徵收，並於徵收公告期間內就其應領徵收補償地價之全部或一部，向該管主管機關提出申請，由各該機關依其應領徵收補償地價與區段徵收補償地價總額比例計算其應領權利價值，並以徵收後經規劃整理供原土地所有權人或其權利繼受人選擇領回之街廓範圍內之土地，以折算抵付其應領徵收補償地價。⑵由此可見，所謂權利價值或應領權利價值，於法律上
接近債權，是一種處於等待分配之權利，且與原徵收補償地價處於可交換之狀態。而此種債權，既然須與其他私人地主合併計算個別對全體所占比例，其性質即接近公司或合夥等以合作開發為目的之股權，屬於表彰一定價值之權利。憑此權利，私人地主可向主管機關兌領抵價地，猶如可轉換公司債，持有人到期可選擇向公司兌領本息或轉換為股票，此一定之請求權，是以交換相當於徵收補償地價之抵價地為內容。⑶那麼，何謂折算抵付？
如前所述，私人地主申請後，即已行使選擇權，使徵收補償地價與抵價地處於交換關係，而此交換關係之法律性質，接近貨幣匯兌、民法互易、與可轉換公司債之轉換股份（公司法第262條參照），並非代物清償或新債清償，兩者之間具有一定之計算交換基準，違背或濫用此基準，自屬違法。
⑷又司法實務上有司法院秘書長86年2月15日（86）秘
台廳民1字第02974號函略以：「... 土地經區段徵收後，原土地所有權人之所有權歸於消滅。又原土地所有權人不願領取現金補償而請求發給抵價地者，係以徵收後可供建築之土地折算抵付補償。」⑸可見折算抵付之兩端確為抵價地與徵收補償地價。另
外，「抵價地」一詞，顧名思義，即為折算抵付補償地價之土地，抵價地之實際領回地價是由補償地價轉換而來，兩者具有價值同一性之關係，並非僅為取代關係，主管機關自應受價值同一性之拘束。
⒉財務計畫面：
區段徵收之財務計畫是以回收預計支出之開發費用為目的，從而訂定各項有償撥用、讓售、標售及其他公開處分行為之計價基準。因此，財務計畫所追求的是收支平衡為已足，依區段徵收制度各項收入及支出項目表所示，徵收補償地價之現金給付是支出面，除補償地價外，公共工程費用、貸款利息、行政作業費等亦均為應支出之開發費用，而且，如前所述，支出是由政府先墊支，完成建設後再回收，政府更須事前周延預估收支。相對而言，收入面主要來自於標售可建築用地之收入，則依前述收支平衡，收入面應等於支出面之原則，則大略可推算得出：徵收補償地價＋開發費用=標售地地價，亦即若徵收補償地價為1百，開發費用為1百，則標售地地價應為2百（100+100=200），而一般而言，抵價地之地價即等於標售地地價，故可進一步推得徵收補償地價＋開發費用=抵價地地價。依上述假設條件，則可推得在本事件之情形，原告取得40%面積抵價地，其單位價值較原來漲兩倍（由100變成200），然而，其權利價值卻僅為原來之80%，減少了20%，其主要原因就在於開發費用不足以墊高抵價地之價值，惟其仍能達成形式上之收支平衡，而開發費用之高低，與區段內預定投入公共設施之開發成本攸關，並與後述之區段徵收範圍勘選與都市計晝之執行相關。尤其，此種侵害原告權益之情形，主管機關有責任透過財務計畫及對抵價地標售地價格之預估，均可預見。
⒊都市計畫面：
⑴本案之都市計畫細部計畫早已發布實施，區段徵收不
過為執行上述計畫之手段，被告機關將一個細部計畫劃分為兩個區段徵收來實施，已屬無先例，無依據在前。被告機關為規避權利價值之計算不得運用行政裁量權加以衡平變更之限制（類似案例曾因被告機關以市政會議決議變更權利價值而屢遭內政部撤銷處分及訴願決定），另謀截長補短以分區區段徵收將都市計畫內大部分公共建設劃歸一區，小部分劃歸二區之方式破壞前述區段徵收之「使用者付費原則」，使得原告於二區所投入之開發費用，除部分用於二區外，部分流入一區，亦使得一區之使用者並未付足開發費用卻獲得變更利益，不符「變更回饋」理念，形同倒退在執行舊時之「漲價歸公」政策。細究其重點就在二區的都市計畫中公共建設不多，只有二個小公園及部分狹長道路（請參閱藍圖），根本不需要原告以價值較高之原工業區土地之60%投入開發，或許投入50%即已足夠，如今政府強制投入60%，則在開發模型及都市計畫細部計畫已確定，而且財務計畫達到收支平衡即已足之前提下，兩區又同時開發，則多餘的開發費用，將猶如多餘的水，勢必溢出第二區而挹注第一區之公共建設。
⑵依都市計畫法第40條、第52條規定，經確定並發布實
施之計畫，構成將來合法徵收之依據，故政府需依都市計畫內容擬訂區段徵收計畫後，再依法報准實施。
就計畫體系而言，區段徵收計畫是都市計畫之下位計畫，當然應依具有指導及拘束作用之上位都市計畫來擬定及執行。所以，主管機關於都市○○○區○○區段徵收者，恆依該地區業經裁決具有確定力之都市計畫辦理，對於公共設施配置、分區使用強度等，並無置喙之餘地。
⑶準此，依都市計畫法第52條規定，區段徵收範圍應由
擬定計畫機關會同相關機關先行勘選，勘選後並無再分區或變更之相關程序與規定，被告機關以執行都市計畫為目的而勘選區段徵收範圍後，為何還要再分區？經原告訴願爭訟後，對此一向語焉不詳、引據失當，且其分區過程欠缺合理、正當之程序。尤其，實際分區之範圍是依何原則而決定？尤應深究，否則，任意劃分以致土地所有權人拿出原工業區高價土地百分之60去參與開發不需那麼多經費之區段內公共設施，豈不等於拿買豪宅的錢去買國民住宅，原告如果知情且預見，豈會同意？⑷由前可知，都市計畫內容決定公共設施開發成本大小
，並連動決定抵價地之預定價格。在都市計畫不可能變更之前提下，劃分同一都市計畫內容為兩區而個別實施區段徵收，勢必影響兩區之抵價地預定價格，不應有一致之抵價地預定價格，然若兩區之抵價地預定價格竟然相同（可能受制於財務計畫或都市計畫之要求，未得而知），則抵價地與徵收補償地價之固定價值比例交換關係，顯然已遭被告破壞，否則不會產生二區之「高補償地價+開發費用」=一區之「低補償地價+開發費用」=「抵價地價格」之違反區段徵收本質之錯誤結果。
㈥另就被告之說詞，分別駁斥如下：
⒈經查，被告提及實施區段徵收之面積共計約23.22公頃
，含農業區及工業區土地云云，其所指之區域應包括本件第一區及第二區在內，若是如此，其又聲稱都市計畫規劃之公共設施用地面積約15.77公頃，占全區面積17.92%，故開發總費用較高云云，亦是就第一區及第二區整區而言。換言之，依前述說詞，被告在裁量決定抵價地發還比例時，是就一、二區整體考慮，一併裁量由一、二區地主降低抵價地發還比例（由50%降為40%），以挹注開發總費用，也就是要求原告與第一區二百多位地主共同承擔第一、二區土地改良開發的費用（不利益），而且，承擔比例是依原土地面積大小比例而分攤，以原告原先在本件第二區被徵收土地約2.8公頃而觀，分攤之費用顯然不低。另外，被告於原訴願程序行言詞辯論時，亦當場承認第一區與第二區之財務計畫未予區分，是合併編製，顯見兩區開發之收入與支出顯屬同一系統且必須求其平衡、自償。由此可見，被告先是藉由將與開發總費用具連動對應關係之抵價地發還比例，一律降到40%下限，使得原告所受之不利益限制與第一區等量齊觀，然後，再藉口第一區為農業區，第二區為工業區，分別辦理區段徵收，卻又在後續評定地價時，將一、二區視為一區而評定，以致二區內同一使用分區之單位評定地價，分毫不差。此種不當裁量，○○○區○區段徵收作業是同一財務基礎上，進行「前同」、「後同」、「中間不同」之作業，暗中將第二區之開發利益，五鬼搬運至第一區，欠缺公平性，而且明顯為差別待遇，其有不當違誤，前已提及。此外，由於下列二項重要因素：
⑴第二區抵價地發還比例，均降至40%下限。
⑵由評定地價數額一致之結果，以及訴願卷附89年10月
27日台北市地價及標準地價評議委員會第一次會議關於本案估定地價之說明一，可知是第一、二區一併合為整體而評定，而且評定過程無人發言，完全按地政處作業結果通過，地價評議表全部空白，絲毫看不出評議過程有何斟酌情事，更看不出為何將兩區一併評議。
因此，可以斷言被告實質上是進行一區區徵收，只不過為了應付第一區地主之反彈（目前亦因反彈而逕予變更核定，調高權利價值），將原告視為可以犧牲配合之公股占多數比例公司，硬將原告單獨劃為一區，毫無公平、合理性可言。若非如此，試問，○○○區○○區段徵收，何不徹底進行，何以原告仍須與第一區地主共同負擔全區（第一區加第二區）之開發總費用？原告為何不能只負擔第二區之開發總費用？如果只負擔第二區時，第二區之開發費用是否仍然較高？第二區抵價地發還比例是否仍須由50%降為40%（或許可以發還至50%而使權利價值不致不升反降）？如果發還比例可自40%提昇，原告的抵價地權利價值是否就不致有本件之不足補償地價數額之情形？同理，若真正為分區區徵收，兩區之抵價地單位評定地價是否應有差別？原告實際上在第二區「貢獻」了2.8公頃公告現值較高的工業區土地，加入第二區之土地改良開發，卻僅使得預計開發結果與第一區之農業區土地相同，豈不怪哉？被告明明就是拿原告第二區之土地，轉換為開發費用後，少數用以開發第二區，多數用以開發第一區，否則何以會發生上述兩區評定地價一模一樣之奇怪結果？被告利用裁量權，將區段徵收土地發還比例及評定地價此兩部分牽涉區段徵收實質要件之頭尾固定，中間卻分為兩區，故意將原告排除於第一區之外，不與第一區2百多位地主分配整區之開發成果，要求原告另成一區而默默接受此種先天不足，後天又失調之不當安排，豈有公平性可言？而且，在時間順序上，被告是先決定抵價地發還比例（內政部85年12月23日核定），然後再決定分區區徵收（86年3月23日公告），顯見其裁量或有欠考慮，或暗藏玄機，要原告負擔全區（第一區加第二區）費用，又要原告不參與全區之開發成果分配，前後行為目的不一，手段錯誤，嚴重侵害原告利益。
⒉被告於訴願程序所引用之南港經貿園區特定專用區細部
計畫說明書之肆、事業及財務計畫所載之內文，其全文應為：「本計畫區之開發計畫由本府地政處專○○○區段徵收及市地重劃整體開發，其詳細範圍以各該開發方式之計畫書核定者為準」，被告未提到「及市地重劃」等文字，則顯然未能充分表達該都市計畫細部計劃說明書，是授權被告得選擇區段徵收或市地重劃之方式開發，並非只限於區段徵收，而市地重劃之性質較適合於中度開發地區（例如適合工業區，而非低度開發之農業區）之區域更新，且發回土地比例較區段徵收之方式為高，被告若認為第二區均為工業區土地，不像第一區之農業區土地屬於低度開發區，按理，應對第二區實施市地重劃，而且，本都市計畫特定專用區內亦有實施市地重劃之情形。因此，上揭都市計畫並未限定（即未保留授權）必須對原告之土地為區段徵收，更未限定應分為兩區實施，被告引用該都市計畫並未能支持其於本件不當處分之正當性或妥適性，由此益見被告之裁量不當。
⒊又被告謂農業區與工業區土地因二者間使用性質、使用
強度均有不同，致公告土地現值差距達5倍云云，惟查：
⑴原土地使用分區分為農業區、工業區之管制當然會造
成土地使用性質、強度之不同，亦當然造成公告土地現值之差距，此乃眾所周知之常識，為何此種常識會造成原告必須單獨列入第二區區徵收，卻無從令人理解。
⑵前述土地使用管制乃源自於都市計畫，亦源自於政府
之法規命令，若稱其所造成之結果不合理，豈不謂都市計畫或公告現值評定不合理？再者，被告又稱若全部以一個地區區徵收，則相同面積之原工業區（大致為第二區）土地所有權人平均可領回之抵價地面積約為原農業區（大致為第一區，但第一區亦有工業區用地）土地所有權人之5倍，顯不合理云云，然查：
①被告為此假設推論時，顯然忘了說明其假設前提應
是工業區及農業區土地將來的評定地價是相同的，否則便無法如此推論，由此印證其於裁量分區區徵收時，早已預見且掌握將來兩區之評定單位地價必定相同。
②被告此時斤斤計較所謂兩區可領回抵價地面積相差
若干倍，是否合理等情，其計算兩區「權益」之比較衡量基礎，其實就是兩區土地原來之土地公告現值，如此一來，豈可謂土地公告現值與土地所有權人之「權益」無關呢？③假設工業區土地面積為100平方公尺，農業區土地
同為100平方公尺，兩者公告現值相差5倍，即每平方公尺各為100元及20元，則工業區應得補償地價為1萬元，農業區應得補償地價為2千元，兩者間本來就有立足點之不同，其理至明。何況若分區區徵收，既屬不同區域，其立足點之差異，顯然更為事理之當然，毋庸勞煩被告加以裁量合併比較而改造，或甚至以奪取原告利益而挹注第一區農地地主之方式幫助農業區土地增值。如今，被告竟不顧此立足點之差異，強求齊頭式平等，裁量將區段徵收後兩區地主拉為齊頭式平等，也就是設法使得農業區與工業區取回相同面積之抵價地，但是兩者土地增值幅度差別不同，農業區增值較多，工業區無甚增值，而此增值幅度其實在幕僚作業擬定評定地價時，已可確定。此種齊頭式假平等，並非真正平等，毫無公平性、合理性可言。假設今日原告是2百多位民間私人地主，試問被告仍願向這些地主暢論此舉始符公平、合理嗎？依據如前所述之假設，工業區土地領回抵價地面積為40平方公尺（100X
40 %），農業區亦為40平方公尺，但因此時之評定地價，工業區增值1點73倍至2點71倍，農業區增值4點2倍至4點8倍，因此，工業區土地價值變成6,920元至10,840元（10,000X40%X1.73或2.71），而農業區土地變成3,360元至3,840元（2,000X40%X4.2或4.8），兩者相差已非原來之5倍，而是2倍至2點8倍。由上可知，被告顯然是變相「懲罰」原告，使得原告依法選擇抵價地卻受到不公平之差別待遇，事實甚明，不應再設詞規避。
④第一區仍有工業區土地包含其中，被告以農業區土
地劃為第一區，工業區土地劃為第二區之說法，亦與事實不盡相符，應屬事後之說法。
⑤又卷附前揭89年10月27日評議會議另案（第二案）
說明二，被告本身亦稱「按區段徵收為一整體開發方式，其目的之一即為求取開發區內全體土地所有權人之公平，即區內土地無論規劃為公共設施用地或各種不同使用之可建築土地，其土地所有權人權益均相同」云云，如此一來，為何要將原本按都市計畫為一整體開發區之地區，強劃為兩區？實施實質上的差別待遇？此對原告如何稱得上是公平對待？或稱得上與其他地主權益均相同？⒋至於評定地價部分，本件區段徵收主辦機關與評定地價
幕僚作業機關均為被告。因此，被告稱其評定地價作業曾斟酌公共設施及預期發展情形云云，然而，被告既已投入一、二區將近7成土地為公共設施，何以原告土地增值幅度（不到250%，即2.5倍）不及減少發回面積之幅度（減為40%）？此種作業如何令人折服？換言之，一般區段徵收1公頃土地，發回0.4公頃土地，然而單位評定地價若未較公告現值上漲至少2.5倍時，原告領得抵價地時之土地現值（即評定地價乘以發回抵價地面積）必定不足，原告當然損失利益，亦即面積之減少幅度應等於或大於評定地價較公告現值之上漲幅度，此種簡單之算術，難道被告都不知如何計算嗎？其竟然以土地已增值271%與173%來搪塞，稱已有增值，原告權益未損云云，而不管實際上之平均增值不到250%，顯然避重就輕。被告將原告於此損失所轉換之應有利益挹注其開發總費用，而不願在編列平均地權基金預算時多寬列預算，試問，假設分別兩種情形：其一是原告於本件不領抵價地，只領補償地價；其二是只領抵價地。則上述兩種情形所造成之區段徵收財務計畫實施到最終結果都一致嗎？都具可行性與財務自償性嗎？如果第二種情形使得原告抵價地權利價值較原土地公告現值減少近1億元之情形具備財務自償性，不會有區段徵收經費之財務缺口，那麼在第一種情形時，即應由平均地權基金增加支出現金近1億元，兩相比較，本件第二區區段徵收之財務計畫，仍然具備財務自償性嗎？這筆將近1億元的差額，在本件區段徵收財務計畫中要如何解決？難道只期望到區段徵收作業結束之前，標售地一定可順利出售，且必定較目前評定地價增值到足以彌補前述公告地價與評定地價近1億元之差額缺口嗎？換言之，在第一種情形（領補償費）被告必須於徵收時備妥近1億元現金，而第二種情形（領抵價地）卻反而不必備妥此價值近1億元之土地（權益或財產）還給原告，一種財務計畫豈會有兩種實施結果？而且可以預定收支平衡？以此財務觀點檢視被告之分區區徵收作業與評定地價作業，即可知其不合理與濫用裁量權之缺失。
⒌尤有甚者，被告竟稱土地公告現值是在反應市場土地市
價，而本件之權利價值是供作計算「權益」之標準，兩者性質不同，無法相比，且現行法令亦無規定應領抵價地權利價值須高於應領補償地價云云，惟查：
⑴土地公告現值乃反應當時之市場交易價值；抵價地權
利價值不論稱為「權利」或「權益」，乃主管機關預期之開發後土地（可建地）市場價值，兩者均關係土地之交易價值，只不過前者為既成交易情形之反應，後者為預期交易情形之反應；即前者為當時（當年度）之市價反應，後者為將來（發給抵價地時）之市價反應，二者均為市價之本質，殊無二致，然而被告竟曲解稱兩者性質完全不同，難道取得評定地價後之次年度就無公告現值了嗎？此次年度之公告現值不是以上年度評定地價為基準而衡量嗎？其辯解實難自圓其說。
⑵依據區段徵收作業補充規定第7條第（1）項第12點
，以及本件區段徵收抵價地申請書說明第3項，實領抵價地面積與應領面積有增減時，原告應依規定繳納或領取差額地價，也就是抵價地之找補，仍以補償地價為準，增加或減少1%之抵價地面積，就應按補償地價之1%找補。因此，兩者性質若不相同，法令或被告豈可以容許相互找補？⑶本件區段徵收公告事項八後段：「其領回面積不足最
小建築單位面積者，應於本處另行通知之規定期間內提出申請合併。如未於規定期間內申請合併，則由本處於規定期間屆滿之日起30日內，按原徵收補償地價發給現金補償。」其次，該公告事項十另稱：「...領取現金補償地價者，於區段徵收完成後，得優先買回土地，其地價按徵收補償地價另加公共設施費用計算。」由以上公告事項可知，前者，被告當初在進行區段徵收公告時，明白向原土地所有權人表示領回抵價地面積過小而不能建築時，仍按原徵收補償地價發給現金，則原土地所有權人自然會信賴此公告而認為抵價地之價值相當於補償地價現金，即便是在發回抵價地時亦如此（何況此時領取補償地價現金者，尚受到減少利息收入之不利益）。另外，後者則是明白向原土地所有權人表示，一般而言，區段徵收完成後之開發後土地，其價值等於原徵收補償地價加上投入開發之公共設施費用，此亦使得原土地所有權人信賴此公告而認為開發後之土地價值將等於或高於「補償地價」及「按原土地減少面積比例而增加的價值」之總和，因為，原土地減少部分是轉換投入公共設施開發費用中，亦即本件土地發回40%，減少60%，此減60%土地之價值應轉為公共設施費用（但總開發費用不限於此）。由此可見，被告反其道而行，將抵價地價值降至較補償地價為低，不僅與前述信賴情形不合，甚且產生原告一再強調之投入資金、人力開發後土地價值低於未開發土地價值之奇特結果，與區段徵收制度之本旨完全不符，令人匪夷所思。
⑷前已提及，平均地權條例第54條第1項規定，是強制
以公告現值補償地價為原則，例外由土地所有權人選擇（申請），得以抵價地折算抵付。依其文義，以抵價地折算抵付之標準算自然是公告現值，否則如何折算？又如何抵付？被告辯稱公告現值與權利價值毫不相關，或權利價值不必至少等於公告現值之說法，顯然乏據，而且亦忽視上述法律之明文規定。尤其，上述法律並未限定「得折算抵價」之標的為面積，反之，依其文義顯然是指補償地價與抵價地之間之折算抵付，被告自應受到補償地價之拘束，其理甚明。
㈦區段徵收之精神是地主參與土地開發，與政府共享開發利
益，如果地主都選擇領取補償地價，不領抵價地，則將產生：
⒈區段徵收辦不成，或變成一般徵收，因為可供投入建設
之現金流量不足，報載高鐵沿線站區區徵收，有的因地主無意願而不能辦，可為例證。
⒉如果地主是領補償現金時，原本地價較高者當然領較多
現金；本件工業區地價原本較農業區高，依法依理工業區地主當然領較多現金。可是，如果像被告機關一樣採行無法令依據之「補貼措施」，用一套財務計劃卻分區攤派開發利益之結果，不啻政府強制農業區地主領取較工業區地主為多之補償現金，強行使農業區區徵收開發後，地價漲得比工業區高。此行為不僅不合理，而且完全欠缺採行此種措施之法令依據，更因此侵害原告鉅額利益。
⒊本件第二區之唯一地主即原告台肥公司，是以60%原土
地投入成為開發成本，只領回40%土地。然而，投入開發之回收利益並未由第二區之唯一地主台肥公司依法獨享，反而因為財務計畫、都市計畫細部計畫與第一區同為一套，以致必須與第一區2百多位地主（包括台肥亦在內）分享回收利益。同理，第一區地主是投入60%土地參與開發，卻多得60%以上之回收利益，以致第二區土地價值應漲反跌，第一區土地價值應小漲反而大漲。舉例而言，某甲投資50萬元，某乙投資100萬元，合夥做生意，合賺了100萬元，結果甲分得50萬元，獲利率
100 %，乙亦分得50萬元，獲利率只有50%，此種操作方式合理嗎？被告機關以此種操作方式侵害原告權益，自屬違法不當。
㈧評定地價是決定抵價地權利價值之核心，不問市價如何，
在區段徵收後所產生之開發後土地，屬新生地，開發過程中並無地價，開發後始以權利價值重新登載入帳。在財務計畫之架構上，上述新生地之計畫理論值應大於或至少等於其權利價值，也就是在開辦區段徵收當時，應可自投入之土地現值、公共建設支出、利息因應、公務預算補貼等已知項目數額預估開發完成時抵價地之權利價值，而且基於收支平衡之原則，此預估權利價值不可能低於當初之土地徵收補償地價，否則該財務計畫即不可行。而不依區段徵收財務計畫進行之區段徵收，明顯有違法不當，若因而影響權利價值之核定，自應回復為合法正當之區段徵收程序後再重新核定權利價值。不過，被告為規避上述重大問題，原告懷疑其是以分為兩區區徵收之方法掩飾，使得一區之權利價值較財務計畫預估為高；而二區之權利價值較財務計畫為低，不過一、二兩區最後一併結算收支時，加總之結果仍可得整區收支平衡之效果，否則，原告參與區段徵收後卻獲得價值較徵收補償地價為低，且面積僅為原來40%之土地，在全國各地可有任何先例與合理理由可按？㈨權利價值本身不具市場價值，係計算權利之基準，可將其
以計算地主應領回土地之「籌碼」視之。因此，地主決定不領徵收補償費，而將土地交由政府充作一定區域範圍內之土地改良開發所需費用，其原有土地的價值（通常是公告現值）當然折算成權利價值，而使地主在開發後憑此權利價值之籌碼向政府領回土地。在其中，應強調者是，土地公告現值及抵價地評定地價均為政府所評定，地主插不了手，無從影響或變更。政府將其認為價值為100之土地拿去區段徵收，卻交回價值為90之土地給地主，在此不公平之情形下，除非政府證明在開發期間地價因經濟不景氣而跌幅至少10%，否則，政府當然要對這消失的10%負責，不論其原因是因為土地只發還40%，不是50%；或者是區段徵收之分區規劃不當。原告認為此兩種因素個別或其交互作用均可能造成地主不當之損失，但是，本件被告既然不是將發還土地比例與分區區徵收兩者一併公告，原告根本無從就此兩者（一為數量問題；一為質量問題）之交互作用為異議，也不知限定發還土地比例於最低之40% 後，再分區區徵收會造成發還土地質量不足之損害，自無可能於分區區徵收公告時提出異議。試問，當時就算提出異議，原告能夠說明甚至證明將來發還土地價值會不足原徵收土地地價嗎？㈩結論：
⒈本件區段徵收之全程主辦機關、地價評定實際作業機關
均為被告，其對本件徵收補償地價與抵價地權利價值相差9,800餘萬元之情形，可以預見，能夠預見，卻仍然對原告為既不公平、也不合理之差別待遇，不僅與第一區區段徵收為差別待遇，更與全國所有之區段徵收為差別待遇，也就是這種侵害情形是獨一無二的，不是被告一句所謂「權利價值」不同於補償地價之「市價性質」，屬於「權益性質」，就可以含混規避。請被告舉出任何學理或實務來支持其上述主張，否則就是對原告為全國獨一無二的差別待遇。
⒉原告信賴區段徵收相關法律也信賴被告關於原告可以擇
一選擇領取徵收補償地價或領回抵價地之行政指導。其中，沒有任何法規、函文內容，甚至口頭之隻字片語告訴原告這種選擇是不等值、不對稱的選擇。也就是沒有人曾告訴原告，其所選擇之抵價地，被告不保證其發給時之價值，只保證面積是否合於原徵收面積之發還比例（40%）。抵價地之價值為多少，風險全由原告承擔。
事實上，原告未曾預見被告所未透露的風險，而且也不能預見此風險，因為作業過程完全由其主導，毫無原告參與之餘地。在原告不知風險，也不能預見被告所主張的不等值選擇後果下，原告唯一信賴的就是法律。因此，被告認為現行法令並未規定補償地價與抵價地權利價值間具有對應關係（原告則主張有等值之對應關係），縱然（假設）認為現行法令並未規定，被告也不能在法無明文之情形下，違反信賴利益保護原則，無憑無據而積極剝奪原告之權益。何況此利益損失，依一般市民立場而論，亦屬不可思議且金額龐大，被告聲稱不損及原告權益云云，令人難以置信。若果真毫無損失，試問被告是否願意協議以當初之補償地價與原告互易交換本件之抵價地呢？⒊被告為何要將同一範圍內之土地分為兩區區徵收
？此種「前同」、「後同」（即兩區發還土地比例相同、兩區抵價地評定標準相同），中間為差別待遇（即分區區徵收財務計畫或土地改良等）之作法，無論其政策出發點為何，此種實質為一件區段徵收作業，形式上卻將原告劃列為單獨另一區的奇怪作法，就是造成今日原告權益受損的遠因。而且，無論被告的理由如何，此種分區差別待遇勢將侵害到原告的權益。對於原告之諸般質疑，例如，被告是拿原告第二區之土地，轉換為開發費用後，其中之少數費用持以開發第二區土地，多數費用持以開發第一區土地等，被告不能只以兩區原本使用分區，一為工業區，另一為農業區而含糊帶過，不予回答，被告應該明白表示二區之開發經費有無互相流用，實質上為單一財務計畫？否則，原告認為被告就是拿原告第二區土地利益轉換之經費去開發第一區，以致第一區內與第二區同一使用分區之抵價地評定價值趨於一致，此種「截長補短」之作法，正是損害原告權益，造成如今原告抵價地權利價值較原徵收補償地價減少近1億元之原因。
⒋最後，區段徵收之重點在於其財務計畫自償可行，也就
是政府應自負盈虧責任而使得開發此一區域之經費能收支平衡。因此，被告應提出其財務計畫（訴願程序時曾依法聲請調閱，但訴願機關稱已受理，卻毫無動作），並具體說明第一區與第二區之財務計畫是否合而為一？兩區間之收支有何關係？第二區之收入有無流入第一區？第一區可以依職權在核定行為確定後再調昇權利價值，為何第二區不行？第二區原告被徵收取走的60%土地所轉換之開發經費，依財務計畫，是否只用於第二區？上述各節，可以證明原告之主張，並拆穿被告邀請原告投入土地來共同開發土地，卻預設原告必定得不到所投入土地之全部開發成果，將暗藏利益流到第一區，以避免第一區原有土地價值不足以單獨進行區段徵收開發之窘境，此種違法不當之行為，原告直到取得本件核定資料，始得發現，如今須一併追究，始能確保應有權益。
被告主張之理由：
㈠事實概述：
⒈台北市政府為都市發展需要，選定台北市○○區○○段
1小段及橫科段橫科小段原屬農業區及工業區之土地，規劃開發為新社區，經考量範圍內原屬農業區及工業區間之使用性質、使用強度、公告現值差距與都市計畫規劃情形，劃分為兩個地區區徵收。
⒉經報奉行政院86年3月22日台（86）內地字第8602266號
函准予實施區段徵收後，由被告以86年3月25日北市地5字第8620989400號及0000000000號公告分別實施區段徵收台北市○○區○○段1小段10地號等293筆私有土地（南港經貿園區區徵收），面積13.9691公頃○○○區○○段○○段○○○○○○○號等18筆私有土地（南港經貿園區區徵收），面積2.8577公頃，公告期間為86年3月26日至4月24日。原告係南港經貿園區區徵收範圍內南港段1小段207-28地號等18筆土地（下稱系爭土地）之原土地所有權人，於公告期間（8
6 年4月16日）向被告申請發給抵價地，並經被告以86年7 月11日北市地5字第8622142500號函核准在案。
⒊為辦理南港經貿園區區徵收抵價地分配作業，
被告依平均地權條例施行細則第70條規定及區段徵收作業補充規定第7點等規定，以91年2月7日北市地5字第09130322500號函核定原告應領回抵價地權利價值，因原告不服其應領回抵價地之權利價值較原徵收補償地價低，提起訴願，經受理訴願機關訴願決定駁回後，向法院提起行政訴訟。
㈡作成本件處分之法規範依據：
⒈按平均地權條例第54條第1項及第2項規定：「各級主管
機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積50%為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於40%。被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」第55條規定：「依本條例實施區段徵收之土地，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內以書面申請發給抵價地。領回抵價地者，由徵收機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記並通知土地所有權人。」⒉平均地權條例施行細則第70條規定：「實施區段徵收時
，徵收機關應預計區段徵收後土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為計算原土地所有權人左列權益之標準。一、應領抵價地之權利價值。二、應領抵價地之面積。三、實際領回抵價地之地價。四、優先買回土地之權利價值。五、優先買回土地之面積。前項計算公式如下：
一、預計抵價地之總面積等於申領抵價地總面積加優先買回土地總面積。
二、預計抵價地之總地價等於各宗抵價地之面積乘以各該抵價地評定之單位地價之總和。
三、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值等於預計抵價地之總地價乘以該所有權人被徵收土地應領補償地價除以區段徵收補償地價總額。
四、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地面積等於原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值除以該土地評定之單位地價。
五、原土地所有權人實際領回抵價地之地價等於該所有權人實際領回抵價地面積乘以該抵價地評定之單位地價。
㈢經查：
⒈卷查台北市政府為解決南港、內湖地區交通問題與促進
南港經貿園區土地之合理使用，選定台北市○○區○○段1小段及橫科段橫科小段原屬農業區及工業區之土地（面積共計約23.22公頃），實施區段徵收。依前揭平均地權條例第54條第1項規定，經上級主管機關核准者，土地所有權人申請領回可供建築之抵價地之比例得為徵收私有土地總面積40%。本區段徵收抵價地發還比例，報經內政部85年12月23日台（85）內地字第8511936號函核定為徵收私有土地總面積40%，依法尚無不合。
又依首揭平均地權條例施行細則第70條規定，○○○區段○○○路線價及區段價係於89年10月27日經台北市地價及標準地價評議委員會第1次會議評定通過，並報經內政部89年11月27日台（89）內地字第8974032號函同意備查在案，因此，本案區段徵收後地價之評定，完全符合法定程序。
⒉關於原告質疑為何分為兩區及兩區評定地價為何相同一
節，查南港經貿園區特定專用區範圍內土地，原屬農業區區徵收整理後大部分劃設為捷運內湖機廠、變電所、堤防、道路、公園等公共設施用地，小部分規劃為可建築土地，面積不足依平均地權條例第54條第1項規定，最少須發還徵收私有土地總面積40%之抵價地所需面積。又因農業區與工業區土地，二者間使用性質、使用強度均不同，致公告土地現值差距幾達5倍（農業區土地每平方公尺9,800元，工業區土地每平方公尺48,000元），若全部以一個地區區徵收，則相同面積之原工業區土地所有權人平均可領回之抵價地面積約為原農業區土地所有權人之5倍，顯不合理。爰為考量區段徵收之公平性與合理性，在不違反都市計畫規劃及平均地權條例規定抵價地發還比例為40%之原則下，衡酌範圍內土地原使用分區、使用性質、使用強度、公告土地現值差距及區段徵收後都市計畫規劃情形，將南港經貿園區區段徵收劃分為2個地區（每平方公尺9,800元之農業區土地劃為第一區，每平方公尺48、000元之工業區土地劃為第二區），於報奉行政院86年3月22日台（86）內地字第8602266號函核准後，由被告於86年3月25日以北市地5字第0000000000及0000000000號公告分別實施區段徵收，依法亦無不合，並無原告所稱預藏犧牲其權益之動機。另查南港經貿園區特定專用區細部計畫說明書規定，大部分系爭土地與鄰近農業區土地（第一區）於都市計畫變更後，皆為商業區及住宅區土地，因其使用分區、使用強度皆相近，且其位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施等影響地價發展之因素相似，故區段徵收後相同使用分區之土地其地價當然相近，自不應因分區區徵收而致使用分區、使用強度、位置等皆相近之土地產生懸殊之差別地價。
⒊又有關原告不服應領抵價地權利價值（1,273,587,500
元）較徵收補償地價（1,371,696,000元）為低一節，按抵價地之權利價值，係依平均地權條例施行細則第70條之規定，預計開發成本，斟酌街廓情況，經地價評議委員會評定其路線價或區段價，作為計算其應領抵價地面積之標準，即係供作計算「權益」之標準，與補償地價二者性質迥異；而土地公告現值係依據平均地權條例第46條及地價調查估計規則規定，調查地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，作為土地移轉及設典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，二者無論作業方式、目的與性質均不相同，並非原告所稱「次年度之公告現值是以上年度評定地價為基準而衡量」。且查現行法令亦無規定應領抵價地權利價值須高於應領補償地價之規定，故而原告應領抵價地面積既確定為11,430.8平方公尺（係原告被徵收土地面積之40%），被告亦發還上開標準之抵價地，面積並無減少，故原告所稱損及其利益乙節，恐屬誤解。
⒋至於原告主張區段徵收後土地地價反而降低一節，按原
有位於第二區區段徵收範圍被徵收土地面積為28,577平方公尺，依平均地權條例第54條規定及內政部85年12月23日台（85）內地字第8511936號函核定本地區抵價地發還比例（40%）之規定計算其發還抵價地面積為11,43
0.8平方公尺，並無違誤。另第二區區段徵收範圍內土地經規劃整理後，其抵價地之土地使用分區為商業區及住宅區，經衡酌其土地之容積率、容許使用項目、位置、交通、道路寬度、公共設施等因素，提經台北市地價及標準地價評議委員會評定其區段徵收後地價每平方公尺分別為130,000元（商業區）及83,000元（住宅區），已較原告原有位於第二區區段徵收範圍內土地地價（每平方公尺原為48,000元）為高，其增值幅度分別達271%與173%，並無原告所稱第二區區段徵收後土地之路線價或區段價降低之情形。
⒌另原告主張被告於訴願程序所引述南港經貿園區特定專
用區細部計畫說明書之肆、事業及財務計畫所載內容，原告認為被告漏列其認為關鍵之文字而應對系爭土地實施市地重劃乙節，經查被告原答辯內容為：「... 四、按南港經貿園區特定專用區細部計畫說明書之肆、事業及財務計畫所載：本計畫區之開發由台北市政府地政處專案辦理區段徵收... 整體開發，其詳細範圍以該開發方式（區段徵收）計畫書核定者為準。... 」，而上開細部計畫說明書相關部分為：「... 肆、事業及財務計畫：本計畫區之開發由台北市政府地政處專案辦理區段徵收及市地重劃整體開發，其詳細範圍以該開發方式計畫書核定者為準。... 」，是其雖係規定本計畫區區徵收及市地重劃之方式開發，惟其開發詳細範圍係以各該開發方式計畫書核定者為準，且按南港經貿園區特定專用區細部計畫案計畫圖內容，本計畫區開發方式分為「區段徵收」及「市地重劃」，經查原告系爭土地，係位於區段徵收範圍內，自應以區段徵收方式開發而與市地重劃無關。爰被告既係依上開規定對系爭土地實施區段徵收，並無不當，則被告是否全文引述前揭細部計畫說明書所載內容，並不影響系爭土地之開發方式。
㈣又查：
⒈依南港經貿園區特定專用區都市計畫主要計畫說明書所
載：「拾肆、土地開發方式：一、本計畫區土地之開發方式，在考量開發目標，並衡其原有都市計畫差異，公有土地擔負推動責任，及改善現有居住環境水準兼顧社會公平性之考量下，分別採區段徵收、市地重劃及自辦更新方式辦理。二、本計畫區之開發由本府地政處專案辦理區段徵收及市地重劃整體開發，其詳細範周以該開發方式之計畫書核定者為準，．．．」，即都市計畫雖規定南港經貿園區之土地開發方式，惟各詳細開發範圍則應以各該開發方式之計畫書核定者為準。
⒉被告於參酌前揭都市計畫所規劃以區段徵收方式整體開
發之範圍後，因考量擬實施區段徵收範圍內農業區土地與工業區土地之差異性（二者間因使用性質、使用強度均不同，致公告土地現值差距幾達5倍，其中農業區土地每平方公尺9,800元，工業區土地每早方公尺48,000元），若全部以一個地區區徵收，則相同面積之原工業區土地所有權人平均可領回之抵價地面積約為原農業區土地所有權人之5倍，顯不合理，為求區段徵收之公平性與合理性，受在不違反都市計畫規劃及抵價地發還比例為40%之原則下，衡酌範圍內土地原使用分區、使用性質、使用強度、公告土地現值差距及區段徵收後都市計畫規劃情形，將南港經貿園區區段徵收劃分為二個地區（每平方公尺9,800元之農業區土地劃為第一區，每平方公尺48,000元之工業區土地劃為第二區），並擬具二個地區區徵收計畫書報請行政院核定，案經行政院86年3月22日台（86）內地字第8602266號函核准後，爰被告據以86年3月25日北市地5字第0000000000及0000000000號公告分別實施區段徵收，於法並無不合，且按前揭二公告之公告事項五：「凡得提出異議之人對本案公告事項如有異議，應於公告期間內，檢附證明文件以書面向本處提出，逾期不予受理。」已充分表明不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關，亦符合行政程序法之規定。經查原告於區段徵收公告期間內（86年3月26日至86年4月24日）並未提出任何異議，且於86年4月16日依平均地權條例第55條規定以書面向被告申請發給抵價地，經被告分別以86年7月7日北市地5字第8622073300號及86年7月11日北市地5字第8622142500號函核准在案，顯見當時原告對於「劃分二個地區區徵收」並無異議，今原告於被告依據前揭確定之行政處分（86年3月25日北市地5字第0000000000及0000000000號公告）辦理後續相關事宜時，始一再質疑「分區區徵收」之正當性與合法性，似欠允當。
⒊依平均地權條例第54條規定：「... 抵價地總面積，以
徵收總面積50%為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於40%。被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值...，並以該抵價地之單位地價折算之。... 」，查本區段徵收抵價地發還比例，經報奉內政部85年12月23日台（85）內地字第8511936號函核定為徵收私有土地總面積40%，故以徵收私有土地總面積乘以40%所得之面積，即為抵價地總面積，而申領抵價地之土地所有權人所領回抵價地之面積，則是以個人應領補償地價與全部被徵收私有土地補償地價總額之「比例」依平均地權條例施行細則第70條計算之，換言之，供分配之抵價地總面積是一固定面積（徵收私有土地總面積40%），而申領抵價地之土地所有權人則是按其應領補償地價與全部被徵收私有土地補償地價總額之「比例」，共同分配該固定之抵價地面積，被告依上開規定，規劃徵收私有土地總面積40%，作為抵價地總面積供申領抵價地之土地所有權人領回，且按平均地權條例施行細則第70條規定計算公式，據以計算原告應領抵價地之權利價值，於法並無不合。
⒋查南港經貿園區特定專用區細部計畫說明書規定，本案
大部分系爭土地與鄰近農業區土地（第一區）於都市計畫變更後皆為商業區及住宅區土地，因其使用分區、使用強度皆相近，且其位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施等影響地價之因素相似，故區段徵收後相同使用分區之土地其地價當然相近，自不應因分區區徵收而致相同使用分區、使用強度、位置相近之土地，產生懸殊之差別地價。次查本案於○○區段○○○路線價及區段價之估計作業時，為期南港經貿園區內相同使用分區、使用強度土地之地價不至相差過於懸殊，受參酌鄰近市地重劃區區徵收區相同使用分區、使用強度土地）之重劃後地價據以估計區段徵收後地價，並依平均地權條例施行細則第70條規定，放89年10月27日提經本市地價及標準地價評議委員會第1次會議評議通過，並報經內政部89年11月27日台（89）內地字第897403
2 號函同意備查在案，因此，本案區段徵收後地價之評定，完全符合法定程序。
⒌至於區段徵收後評定地價，係依平均地權條例施行細則
第70條之規定，預計開發成本，斟酌街廓情況，經地價評議委員會評定作為計算原土地所有權人應領抵價地權利價值及面積之標準，換言之，先以各抵價地之評定地價總額作為抵價地總地價，依平均地權條例施行細則第70條規定之計算公式計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值，再接該權利價值除以選擇分配之抵價地評定單位地價，所得之面積即為領回抵價地之面積，故區段徵收後評定地價之性質，主要係供作計算上開「權益」之標準，與補償地價二者性質迥異；而公告土地現值係依據平均地權條例第46條及地價調查估計規則規定，調查地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，作為土地移轉及設典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。因此，前述「區段徵收後評定地價」與「公告土地現值」二者無論作業方式、目的與性質均不相同，故無法比較。次查現行法令並無「應領抵價地權利價值須高於應領補償地價」之規定，且發還原土地所有權人領回之抵價地面積確為被徵收土地總面積之40%，自符合前揭報奉內政部核定之抵價地發還比例（即徵收私有土地總面積40%）。
⒍又依平均地權條例施行細則第80條規定：「出售區段徵
收土地之地價收入，除抵付開發成本外，全部撥充實施平均地權基金，不足由實施平均地權基金貼補之。」即區段徵收作業係屬財務自償性、自負盈虧之作業，如有盈餘，則撥充實施平均地權基金，如有虧損，則由實施平均地權基金貼補。故基本上，區段徵收作業係以追求收支平衡為原則，惟因「都市計畫」擬定當時，通常係採預估方式規劃未來遠景並研訂計畫，致其區段徵收財務收支是否能夠達到平衡，則須視實際執行情況而定，囿於區段徵收作業時程較為冗長，先前預估之開發費用及未來標售土地之收入，往往受時空環境之變動及市場景氣之榮衰等因素影響，導致預期之計畫與實際執行結果不盡相同。
⒎另查南港經貿園區區段徵收範圍內計有堤防、河道○○
○區○道路、公園、變電所、捷運機廠等公共設施用地，其面積約占全區土地面積之66.8%，○○○區○○區段徵收，第一區公共設施用地面積約占全區土地面積之
67.38，第二區公共設施用地面積占全區土地面積之比例亦高達64.52，因此第一區及第二區所須興闢之公共設施比例均高達六成以上（亦即第一區及第二區所負擔之開發費用相當），並非將區段徵收範圍內大部分公共建設劃第一區，而由第二區分攤其開發費用。
理 由
壹、程序方面：本案原告起訴時，其代表人為余光華；然在訴訟繫屬中，變
更為甲○○，並由甲○○聲明承受訴訟，此有甲○○提出訴訟承受狀及公司變更登記表為憑，應堪信為真實，是其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
又本案原告起訴時被告機關代表人為宋清泉；而在訴訟繫屬
中，變更為乙○○，並由乙○○聲明承受訴訟，此有乙○○提出訴訟承受狀及被告機關北市地5字第09332597100號函為憑，應堪信為真實，是其聲明承受訴訟，亦無不合，同應准許。
貳、兩造爭執之要點：本案客觀事實發生經過之歷史順序：
㈠按臺北市政府計劃以區段徵收之方式來開發臺北市○○區
○○段1小段及橫科段橫科小段等原屬農業區及工業區之多筆土地，將之開發為「南港經貿園區特定專用區」之一部，而報請徵收主管機關內政部為（區段）徵收處分，往後之區段徵收補償處分以及區段徵收之執行作業則由被告機關執行，並對執行區段徵收目標之各項事務，對外為完成區段徵收目標下之行政處分。原告亦為上開區段徵收標的之多筆土地地主群中之一人。
【註】：⒈有關區段徵收與一般徵收之區別，其中一個重
要之點即為，被徵收土地所有權人得依平均地權條例第54條第1項之規定，不領取徵收補償費，而領取徵收可供建築之土地（即抵費地）來抵付徵收補償費。
⒉而抵費地之總面積，依平均地權條例第54條第
1項後段之規定，有法定限額，最多為徵收土地總面積的50%，亦得在經上級機關核准之情況下予以降低，但最低不得低於40%。
⒊臺北市政府早在規劃之始，即決定將包括本件
區段徵收在內之「南港經貿園區區徵收之抵價地面積訂為40%，而於85年11月29日報請上級機關核准，並經內政部於85年12月23日作成台（85）內地字第8511936號函核准在案。
㈡上開區段徵收處分係由行政院於86年3月22日以台（86）
內地字第8602266號函作成，並由被告機關公告，但臺北市政府在規劃徵收之始，即將全部土地按其「工業區」或「農業區」之使用管制歸類，為二個區區徵收（第一區之土地為農業區；第二區之土地為工業區），因此其後續作業亦分別進行之。而本案訴訟標的僅為第二區之部分，爰以第二區之作業流程為主（兼及與該第二區作業有關之第一區作業流程），按其事件歷史順序，列述如下：
⒈徵收公告之作成：
⑴第一區（南港經貿園區第一區範圍）部分：
86年3月25日北市地5字第8620989400號公告，區段徵收範圍為臺北市○○區○○段1小段10地號等293筆私有土地，面積13.9691公頃，其被徵收土地之地主人數約有200餘人，原告亦為其中之一（被徵收之土地有南港段1小段15地號等40筆土地）。
⑵第二區（南港經貿園區第二區範圍）部分：
86年3月25日北市地5字第0000000000號公告，區段徵收範圍為臺北市○○區○○段1小段207之28地號等18筆私有土地，面積2.8577公頃，其被徵收之18筆土地均屬原告所有。
⒉公告期間為86年3月26日至86年4月24日，且依徵收公告
中所一併作成之徵收補償處分所示，原告在第二區18筆被徵收土地，其所得領取之補償地價金額為1,371,696,000元。
⒊原告於86年4月16日就上述第一、二區被徵收土地補償
金額之發給，依平均地權條例第55條規定以書面向被告申請領取「徵收後可供建築之土地」，以折算抵付徵收補償地價（簡言之，即申請發給抵價地）。
⒋被告機關則分別核准原告對第一、二區之申請。
⑴第一區之部分：
於86年7月7日作成北市地5字第8622073300號函予以核准。
⑵第二區之部分：
於86年7月11日作成北市地5字第8622142500號函予以核准。
⒌隨即被告機關即在上開二個區域內分別投入開發成本進
行開發活動，並將抵價地之坐落位置規劃出來，且決定其每筆土地之單位地價，進而要將上開抵價地土地分配予所有申請發給抵價地之地主。
⑴而其分配標準之法規範為平均地權條例第54條第2項。
⑵其計算方式為：
①先計算出各申領抵價地地主之「應領權利價值」。
【註】：「應領權利價值」之計算，乃是按其應領
補償地價與區段徵收補償地價總額之比例，再乘以全部抵價地之總地價（總地價則是以各筆抵價地之面積乘以單位地價，得出各筆土地之地價，然後全部予以加總）。
②再以「該抵價地之單位地價」折算出被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積。
⑶但因為第二區被徵收而申領抵價地之人僅原告一人，
所以「應領權利價值」等於全部抵價地之總地價（即全部抵價地均為原告一人領取）。
⒍計算結果，針對第二區之部分，被告機關因此於91年2
月7日作成北市地5字第09130322500號函之行政處分，核定原告應領回抵價地權利價值（亦為全部抵價地之總地價）共計為1,273,587,500元，如與原告○○○區區段徵收補償地價總額1,371,696,000元相比較，短少98,108,500元。
在上開事實基礎下，原告因此以上開北市地5字第091303225
00號函「核定原告應領回抵價地權利價值」之行政處分作為行政爭訟之對象，而提起本件訴訟，其法律上之主張可簡述如下：
㈠由原處分所核定「原告應領回抵價地權利價值」竟然低於
「原告因第二區區段徵收所得領取之補償地價總額」觀之，可見原處分顯然違法（因為原告取得之抵價地，其法定地價【即作為計算土地增值稅稅基之原始公告現值】總額還不如原本徵收補償之數額）。
㈡而造成上開違法結果之原因則出在自始被告機關即不應將
一、二區區徵收，因為二者在財務上無法獨立，分開區段徵收之結果，分開只是形式，實際開發作業及開發成本均須合併計算，而等到計算收益時，再按區段徵收開發後之土地現況價值來分一、二區獨立計算，只會造成二區地主補貼一區地主之結果。
被告機關則爭執稱：
㈠「區段徵收應領回抵價地權利價值」與「徵收補償地價總額」是不同之概念，二者無從比較。
㈡劃分一、二區徵收之行政處分（即行政院86年3月22日台
（86）內地字第8602266號函之徵收處分）因原告並未異議而已確定，原告不得再行聲明不服。
㈢申請抵費地是由原告主動要求的，且被告機關在計算及決
定原告應領得之抵價地及其權利價值時，均依法律之規定為之（指平均地權條例第54條與同條例施行細則第70條），並無違法可言。
是以本案之爭點集中在：
㈠在審查作為本案行政爭訟標的，即「原核定應領回抵價地
權利價值」行政處分之合法性時，法院是否可以一併檢驗「作為判斷原處分合法性之前置基礎的其他行政處分」﹖㈡如果上開答案是肯定的，接著則須探究本案區段徵收之原徵收處分，其分為一、二區區徵收，是否合法。
㈢最後則須決定，如果原處分有違法之處，究竟是違反何一
具體之法規範﹖
參、而本院之判斷結論如下：在本案中，法院有權檢驗「作為判斷原核定權利價值處分合
法性前置基礎的區段徵收處分（即上開行政院台（86）內地字第86 02266號函之徵收處分）」。其理由如下：
㈠行政作為常具有持續性，因此特定行政任務之完成，事前
也常會有固定之作業程序必須加以遵守。而這些程序原則上都不會對外發生法律效果，而可解為「在作成行政作為（主要是指行政處分）前之內部前置作業」，不得單獨作為行政爭訟之對象（行政程序法第174條參照）。
【註】：學理上所討論的「多階段行政處分」，其所謂的
「前階段行政處分」在本質上仍是此等內部前置程序而已，只不過在一定條件下，基於行政救濟之便利性及急迫性要求，權宜式地承認前置內部作業可以視為一「行政處分」，提前進行救濟，其與後述之情形（特別是計劃行政下，為達成一個目標所為之多次行政處分），在概念上不盡一致，此點有必要特別予以辨明。
㈡但在許多情形下，一個行政任務之前置性作業，可能並非
完全都是「不生對外法律效果之機關內部作業程序」，而可能已發生外部法律效果，例如計劃行政項下之前階段計劃之貫徹，又例如土地徵收任務之完成必須包含徵收補償作業，而徵收補償金額之決定，又與前階段之「地價區劃」有其關連性。
㈢此時行政任務合法性之審查，往往牽涉到數個不同之行政
處分，固然在行政爭訟法制的設計上，針對撤銷訴訟或課予義務訴訟，是以每一個單獨對外發生法律效果之行政處分作為審查對象。不過在審查特定行政處分之合法性時，若該行政處分是以某一個前行政處分作為基礎，即使該前行政處分已因法定訴願（或訴願先行程序）不變期間之經過而告確定，因此發生形式上之羈束力，但是法院仍可審查該前行政處分之合法性。因為只要行政處分未經法院審查作成實體判決，該處分即無「既判力」可言，其處分確定所生之「形式羈束力」，只對行政機關及處分相對人產生「有限制的」羈束作用，但行政法院仍不受拘束，而可對其合法性進行全面審查。
【註】：固然某一前行政處分「形式羈束力」存在的外觀
，會提高該處分合法之蓋然率，因此法院在進行這樣的審查時，必須非常慎重，必須有堅強之法律上理由確認其確屬違法，才可排斥其對後一行政處分所生之規制作用。但法院享有審查權限一節，在學理上已被一致承認。
又本案區段徵收之原徵收處分，其分為一、二區區徵收
，本身即屬違法，並因此影響到本案原處分之合法性，茲說明原處分違法之理由如下：
㈠「區段徵收」所涉所法理之背景說明：
⒈按區段徵收在制度設計上，簡言之，乃是選定一個範圍
之區域進行全面之開發。其與一般徵收不同之處在於，區段徵收之目標並非單一公共事業之興辦，而是區域內土地使用效率之全面提昇（平均地權條例第53條參照）。所以具有計劃行政之特質，目標之達成非單一行政處分所能實踐者，具有時間性，須有多個處分接續進行始能完成。在徵收之際必須擬具好開發之目標，且實際投入開發經費，打破土地界線及使用分區之舊有格局，重新一體規劃，也因為如此其事前有開發成本之財務規劃，而且所投入之成本應該高於創造之效果才有區域徵收之實益。另外基於降低開發成本與風險之考量，才有「以開發成果所獲致之抵價地以抵償徵收補償費」之設計機制。
⑴因此一個區段徵收區域之決定，必須把區域範圍外之
土地使用現況當成一個已知數，而把區域範圍內作為規劃對象之變數。
⑵而區域內開發前後之效益衡量，不外是成本與收入之比較。
①其中成本部分約略可以分為下述三大塊，三種費用之加總，即為區段徵收之總成本。
A.私人土地之徵收費用。
B.公有土地之價值（為求得與私人土地徵收費用成本之相同計算標準，一般均以公告現值加成為準）。
C.開發投入之費用。②收入之衡量則為開發完畢後，全部土地之價值（為
與成本計算之標準相同，同樣也應以開發完畢後所評定之公告現值為準）。
③必須收入大於成本，才有以區段徵收來開發特定區域之效益。
⑶當然一個區段徵收計劃到底有無「效益」，最終仍須
由市場決定，以上之成本收入規劃，畢竟均是理論上之紙上作業評估，未必能通過市場考驗（所以平均地權條例施行細則第80條明定平均地權基金之盈虧調節功能），不過不管如何，至少在紙上作業階段，區段徵收之成本必須低於其開發完畢後之收益，才有進行之實益，如果一開始之作業計劃即顯示「區段徵收開發土地後之全部土地價值比開發以前還低」時，這個區段徵收計劃即應停止。
⑷而抵價地制度之設計無非是讓被徵收土地所有權人能
加入開發計劃，與國家共同承當開發風險與享有開發獲利，而減輕區段徵收時開發費用之現金支出。
⒉區段徵收制度之設計機制已如上述，接著則應檢討其所
創造效益之內部分配。其分配原則即應如同合夥事業按其出資比例計算，而這裏須特別注意以下三點：
⑴其中開發費用以實際現金支出數額為準，標準非常明
確，但公、私土地地主之出資金額之認定，絕對不能單純以其面積為準，而應以不同土地之價值為準（當然土地價值之評定，到底要以市場價格還是公告現值為準，本身即是一個問題，但這個問題在本案中不成為爭點，本院即不予贅述）。這個道理非常簡單，因為如果地主不加入這個開發合夥團體內，其可以領得土地公告現值（甚或是加成）之徵收補償費，而其放棄徵收補償費而願取得抵費地，即是等於以徵收補償費當成合夥之出資。
⑵又雖然抵費地之位置及其公告現值在合夥出資當時還
未能確定。不過理論上言之，其公告現值應該一定超過原來之徵收補償費（因為總收入高於總成本，而每一單位之平均收入也當然會高過其平均成本）。
⑶當然抵費地之公告現值未必會與市場價格一致，取得
抵價地者也未必一定能在市場能換得高於區段徵收前被徵收土地之價格，但是「失靈」之抵費地公告現值仍然有其意義，至少代表國家與私有土地地主共同分擔開發失敗之風險。
⒊至於一個開發計劃可否分區區徵收」﹖○○○區
段徵收之本質觀之，正如前述，必須把區域範圍外之土地使用現況當成一個已知數，而把區域範圍內作為規劃對象之變數。如果區段徵收範圍外之土地本身也是待規劃之變數時，收入成本之計算模式即無法確定（因為成本與收入均可能受區段徵收範圍外之週邊土地使用計劃之影響，以致無法獨立計算）。只有在極為例外之情況下承認，例如：
⑴計劃開發面積過大，無法一次完成而有分段進行之必
要，此時從時間之觀點言之，區段徵收範圍以外之區域，可以暫時視為一個已知數來看待。
⑵或者是政府基於行政效能目標之考量，為了避免抗爭
，願意犧牲自己之利益，而採取分區徵收之方式（分區徵收之結果一定會犧牲某一部分地主之利益，後將舉例說明之）。
但是這些處理方式基本上都與區段徵收之法制設計不符，僅能視為極端之例外。在上述第一種之情形，如果採行此等分區區段徵收之方式者，二個區段徵收之間時間相隔必須夠長，才能明顯區區徵收之變數與已知數。甚至在有關開發費用之計算上都要把前階段之開發費用，列入後一階段開發成本之一部，以充分反應不同地主間分擔開發成本之公平性。而在上述第二種情形，更不能以犧牲一部分私有土地地主之方式行之。簡言之，這樣的例外案例，已處於區段徵收合法界限之最邊緣（幾乎已違法），只能在另有極其急迫之行政目標有待達成之情況下，才能採行，而且採行結果絕不能犧牲到私人利益。
㈡而在上開法理基礎下，明顯可見本案被告機關在同一時段
內，針對同一開發計劃，重疊地（「重疊」是從時間的角度立論）實施二個區段徵收，明顯違法，而且因為此等違法之前行為，才造成原告分得之抵價地公告現值反而低於其原來得領取之徵收補償金額之結果，茲說明如下：
⒈本院爰舉後附附表所示之三例（分別為「合併區段徵收
」、「分區區段徵收而開發費用依土地面積分攤」及「分區區段徵收而開發費用依土地地價分攤」），足以說明，只要開發之效益無法分割而平均分攤於開發之土地上，分區開發之結果即非公平，且不利於地價較高之地主。
⒉當然如果分區開發之結果，不同區域（上例中之Ｘ、Ｙ
二區）間，其開發完畢之土地總價格不一者，在個案中是否公平尚有探究之餘地，不過：
⑴這樣的計算模式過於複雜（例如以一區較多之公共設
施用地拉低其整個區域之總地價，來形成不同區域之總地價不同，但其成本要如何分攤本身又難以用適當之計算公式來處理），而且違反區段徵收整體規劃，同一區域內申請抵價地地主「共負開發成本、且共享獲利」之立法本旨。
⑵何況在本案中並無此情形，因為在評定區段徵收後之新地價時，一、二區是採同一標準。
⒊另外本案是在同一期間內同時為一、二區之開發，並無
上述「都市計畫範圍過廣，而有分期開發」之時間差異特徵存在，又係以犧牲地價較高私有土地地主之方式為之，與上述之「臨界案例」明顯不同（事實上連上述「臨界案例」本身，其合法性也大有斟酌之餘地），根本違反區段徵收之基本法理，自非合法。
⒋事實上單單由被告機關自承決定本案分區徵收之理由（
即「考量一區之農業用地與二區之工業用地在公告土地現值差距5倍，相同面積之二區工業用地所有權人【即原告】平均可領回之抵價地較一區農業用地所有權人為多」），明顯可見其忽略了「區段徵收之獲利分配本來即是以私有土地之地價總值為準」之基本法理，由此可見原處分所立基之前階段處分顯然違法。
至於本案中之行政爭訟標的（即「北市地5字第09130322500
號函，核定原告應領回抵價地權利價值」之行政處分）所違反之具體法規範內容，則須為以下之闡明：
㈠被告機關在此主張，上開「應領回抵價地權利價值」之核
定處分本身，全然遵守平均地權條例第54條第1項及同條例施行細則第70條第1項之規定，何有違法可言﹖㈡然而在法學方法論之基礎下，法院一向認為：法律制度體
系理論上必須對待規範之社會事實已窮盡為規範，不應存在有未被規範之「漏洞」。如果法院在適用法律過程中，在實證法之層次發現了「理想法應加規範，但實證法卻漏未規範」之漏洞時，除了某些嚴格法律保留原則（例如刑法下之「罪刑法定原則」）根本否認漏洞存在之情況外，均須由法院依漏洞填補之相關法理，進行法律補充之活動，尋找「正法」意義下之適當具體法規範，並以補充之法規範做為判斷基礎。
㈢經查：
⒈被告機關所引用之上開法規範，其具體規定內容如下：
⑴平均地權條例第54條第1項：
各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積50%為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於40%。
⑵平均地權條例第54條第2項：
被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。
⑶平均地權條例施行細則第70條第1項：
實施區段徵收時，徵收機關應預計區段徵收後土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為計算原土地所有權人左列權益之標準。
應領抵價地之權利價值。
應領抵價地之面積。
實際領回抵價地之地價。
優先買回土地之權利價值。
優先買回土地之面積。
⑷平均地權條例施行細則第70條第2項：
前項計算公式如附件5：
預計抵價地之總面積＝申領抵價地總面積＋優先買回土地總面積。
預計抵價地之總地價=Σ（各宗抵價地之面積×各該抵價地評定之單位地價）。
原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利
價值＝預計抵價地之總地價×（該所有權人被徵收土地應領補償地價／區段徵收補償地價總額）。
原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地面積＝
原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值／該土地評定之單位地價。
原土地所有權人實際領回抵價地之地價＝該所有權
人實際領回抵價地面積×該抵價地評定之單位地價。
⑸平均地權條例施行細則第78條之1第1項第3款：本條例第55條之2之用詞涵義如左：
．．．．
．．．．開發總費用：指徵收私有地之現金補償地價、有償
撥用公有地地價、無償撥用公有出租耕地補償承租人地價、公共設施費用及貸款利息等項之支出總額扣除原土地所有權人優先買回土地地價收入之餘額。
⒉以上之法規範其規定內容雖然極其複雜，但所處理之範
圍，如以後附附表所示之例而言，基本上只及於Ａ群或Ｂ群地主間之內部分配標準，而不及於公、私土地地主間以及公、私土地地主與開發費用支出者之分配標準。⒊而公、私土地地主以及與開發費用支出者之區域徵收獲
利分配標準，現行平均地權條例及其施行細則中未加規定，但從整個區段徵收之法制結構觀之，卻是一個必須加以規範之事項。
⑴按有關平均地權條例第54條第1項規定內容中只有抵
價地面積之限制，並沒有對抵價地總地價為限制。⑵而且既然抵價地之位置也是由權責機關決定，私有土
地地主沒有置喙之餘地。如果認為公、私土地地主以及與開發費用支出者之區域徵收獲利分配標準，可由權責機關自由裁量，則理論上言之，權責機關可以找單位地價最低之土地予申請抵價地之私有土地地主，如此一來，整個區段徵收之公平機制即行喪失，區段徵收法制不應讓權責機關享有如此大之權利。
⑶所以本院認為，公、私土地地主以及與開發費用支出
者之區域徵收獲利分配標準，在現行法制下，乃是一個法律漏洞，有待司法來加以填補。
⒋在找法過程中，基於上述區域徵收之基本法理，本院認
為，基於區段徵收之特質，至少在紙上作業階段，開發後全區土地之公告現值應該高於開發之前全區土地公告現值加上開發費用之總額，在此意義下，抵價地之公告現值應該一定比原來徵收土地之補償費金額為高（至於有無辦法通過市場考驗，則可暫時不計較。而且就算通不過市場考驗，因為區段徵收中標售地之估價與抵價地採相同之標準，如果抵價地市場價格低於公告現值，標售地亦會遭到相同的命運，如此一來，至少風險還是共同承擔），此項法規範建立在區段徵收之法理基礎上。㈣本案原處分顯然違反上開法規範，自應予以撤銷。至於撤
銷後應如何加以補救之問題，鑑於區段徵收之專業性，應由被告機關全面檢討現行法制體系，尋求完整之規範體系，以為符合法制設計之處置，故有必要將全案發回被告機關重為決定。而原告訴之聲明第二項，有預備合併之性質，其原處分既經撤銷，即無再就備位聲明為裁判之必要，亦附此敘明之。
肆、綜上所述，本件原處分尚屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷自屬有據，爰併予撤銷，並發回被告機關重為決定。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 16 日
五庭審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 2 月 16 日
書記官 蘇亞珍