臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四一六九號
原 告 衛達營造有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 楊正評律師 （兼送達代收人）複 代理 人 余忠益律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年八月十四日台內訴字第○九一○○○五四三八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告民國八十九年四月間借牌予案外人林淵源以其名義標得陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程，因施工需要須進行整地，林淵源未經申請許可，將施工所挖取之營建剩餘土石方暫置於宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二地號土地，並擴及於毗鄰同小段二一地號等二十三筆私有土地及同小段二─一地號國有土地。嗣並將該土石方連同其他藉機就地擅採之土石一併運交至晉城土石資源堆置場及榮華砂石場。案經被告於九十一年一月十一日會同相關單位至現場勘查發現其任意堆置及擅採土石屬實，因上開工程係原告名義承攬，被告調查時原告亦自承係其所為，被告乃認定原告違反區域計畫法第十五條第一項非都市土地使用編定管制規定，除以九十一年四月十七日府地三字第○九一○○四三五六二號函通知原告涉及違反區域計畫法第十五條第一項規定，當依同法第二十一條第一項規定處理外，並以九十一年四月十八日府地三字第○九一○○四四一七六號處分書裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並限原告以當地同材質土石回填，於九十一年五月二十日以前恢復原狀供農牧使用。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告借牌與案外人林淵源以其名義承攬陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程，林淵源於施工中違反區域計畫法第十五條第一項規定，惟該工程係原告名義承攬，且原告於被告調查時均自承係其所為，被告乃依同法第二十一條第一項規定處理，並以九十一年四月十八日府地三字第○九一○○四四一七六號處分書裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並限原告以當地同材質土石回填，於九十一年五月二十日以前恢復原狀供農牧使用。審理中原告主張其係借牌與案外人林淵源，伊並非行為人，原處分是否有誤？㈠原告主張之理由：
⒈按行政罰在性質上可分為行政刑罰、行政秩序罰、懲戒罰三種，被告以原告違
反行政法上義務而科以罰鍰，應屬行政秩序罰。又法律上之違法行為，係指行為人本其意思活動，而實現不法構成要件之行為，即須具備不法構成要件上主觀要素與客觀要素之行為，違法行為該當與責任條件（故意、過失）係屬兩事。犯罪之成立必須具備一定之要件，無倫其為刑事犯或行政犯，皆無不同。依犯罪成立要件三分說，構成要件該當性、違法性與有責性，為犯罪成立之要件，行政犯既為犯罪，自亦不能缺少上述要件。被告如認為原告有違反行政法上義務之不法行為，被告應逐一證明原告有如何之行為該當不法構成要件，及違法性暨具備故意、過失之責任條件。不能將成立要件中之構成要件該當與責任條件混為一談，甚至倒果為因，以推定過失，輾轉推論被告有違反行政法上義務之不法行為。
⒉查「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣
（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」區域計畫法第十五條第一項定有明文；又「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、或拆除其地上物恢復原狀。」「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」同法第二十一條第一、二項分別定有明文。故依上開區域計畫法第二十一條「違反第十五條第一項之管制使用土地者」之規定，本條項處罰之主體，厥為違反區域計畫法第十五條第一項之行為人，苟非屬違反行為之主體者，自難依上開法條之規定加以處罰。
⒊原告固係陸軍第六軍團司令部「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」之名義承
攬人，惟是項工程實係第三人林淵源向原告借牌承攬，相關之工程事宜均由林淵源負責施作處理，原告未實際從事此一工程之承攬工作，參林淵源所出具之工程承包切結書中記載：「衛達營造有限公司承包之陸軍九九五四部隊紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程為林淵源（身份證字號：Z000000000）獨立承攬，自工程開工日起至保固期滿期間止，工程上所發生之一切問題如（工地安全、工程進度、請款、工程財（債）務糾紛、稅務、保固期間維護）等，以上若有因本工地所產生民、刑事責任，本人願負法律上責任，恐口無憑，特立此書。」等語，上開工程實際確係林淵源所獨立承攬施作。再參諸相關之履約保證金、工程款等款項，亦均由原告轉交與林淵源，此亦有其中收據五紙可稽，原告並未從事「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」相關工作之施工至明。
⒋原告借牌與林淵源所承攬者，其工程範圍係在陸軍第六軍團司令部紅柴林營區
內，與被告據以處罰之宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二、二之一等二十五筆土地根本無關。而前開陸軍第六軍團司令部紅柴林營區內之土石所以會運至宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二、二之一等二十五筆土地上堆置，乃係林淵源個人之行為，其後，林淵源與陸軍第六軍團司令部協商將上開土石方運交晉城土石資源堆置場及榮華砂石場，姑不論林淵源究竟有無趁搬運之機會故意超挖土石，尚在檢查機關依法偵辦中，縱屬事實，原告事前根本不知情，主觀上並無犯罪意圖，亦未與林淵源有犯意聯絡或行為分擔，與原告完全無涉。茡 ⒌按行政處分僅受有效性之推定。其適法與否並不在推定之範圍，故行政處分一
經人民提出撤銷之爭訟，作成行政處分之行政機關，應負舉證責任，證明處分事實為真實，否則其處分即難謂合法，審理爭訟之機關應予撤銷。為前行政法院（現改制為最高行政法院）六十一判字第七十號（判例意旨：認定事實，應憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用）及三十九年判字第二號及七十五年判字第三○九號判例（判例意旨：行政機關對人民有所處罰，必須證明違法事實之存在，亦即，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰），所持之法律見解。
涛⒍被告所舉內政部九十年二月十九日台九十內營字第九○八二五四六號函示所採之法律意見，該函示之事例內容係指左列情形：
数 ⑴以公司名義或法人名義承租土地，而違反管制使用之懲處，依民法第二十六
條之規定，倘以法人名義（公司為法人之一種）承租土地為違反區域計畫法第十五條之規定者，直轄市、縣（市）政府自得對該法人依該法罰則之規定，施予行政罰。
擆 ⑵區域計畫法第二十一條及第二十二條，雖對違反管制使用土地未明文規定執
行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等，而依司法院釋字第二七五號明示：對於人民違反法律上義務而應受行政罰之行為，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為必要。對於違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者推定為有過失，於行為人不能證明自己無過失時，即應受處罰。
仸 ⑶數人參與實施行政不法之行為者，學說上稱為「多數犯」，應依參與行為之
作用與可非難性之程度，個別處罰之。故對土地所有權人（含各共有人）、地上物所有人、使用人及管理人等對象（無論有無授意或知情），其處罰仍應視該等對象均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以個別處罰之。
涛 故區域計畫法第二十一條，係以土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理
人因有故意或過失違反區域計畫法第十五條第一項非都市土地使用編定管制規定為對象，此之行為人，並不限於實際著手實施違法行為之人，對各該違法行為凡有參與或授意之人，均皆為處罰對象，而得為處罰之依據，必受處罰人屬於系爭土地之土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人，且受處罰人具有可歸責之故意或過失責任條件，始得加以處罰。
𪲘 ⒎被告執以處罰原告所依據借牌人林淵源之犯罪事實及原告為陸軍第六軍團司令
部紅柴林營區圍牆及排水溝工程名義承攬人之理由，不僅無一足證明原告即為土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人之任何一違犯行政罰之對象，更不足證明原告有任何之故意或過失行為而違反區域計畫法第十五條第一項之行為：数⑴依區域計畫法第二十一條之規定，受處分人需有違反管制「使用」土地之「
行為」，始應負「罰鍰」或「恢復原狀」之責任。原告僅為陸軍第六軍團司令部「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」之名義承攬人，是項工程實係第三人林淵源向原告借牌承攬，相關之工程事宜均由林淵源負責施作處理，原告未實際從事此一工程之承攬工作之事實，既為雙方所不爭執之事實。原告並非系爭土地之所有權人、地上物所有人、管理人，此從系爭土地之所有土地及建地登記膳本之記載，已足判斷。原告雖為借牌予林淵源承攬陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝工程之名義承攬人，原告不符區域計畫法所謂「使用人」之要件，蓋原告從未使用系爭土地，甚至借牌予林淵源之「陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝工程」施工範圍亦不在系爭土地。
擆 ⑵土地法第八十條之規定，對於土地使用之定義，既明文土地使用乃施以勞力
資本為土地之利用，原告從未與系爭土地之所有權人（無論系爭紅柴林段紅柴林小段二之一地號國有土地或同段同小段二地號等二十四筆私有土地）成立任何使用借貸或租賃契約，何來成為使用人之有？區域計畫法第二十一條罰及土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人之目的，乃處罰上開之人本應合理使用土地，卻違反管制使用之懲處。被告未察及此，逕以林淵源以被告名義為無權使用並竊取國有土石方之犯罪事實，執而認定原告當然為區域計畫法第二十一條之處罰對象，卻未見被告有任何足以證明被告有使用系爭土地之證據，其顯有認定事實不依證據之違法。
仸 ⑶所謂數人參與實施行政不法行為，係指實際著手實施違法行為之人，與參與
管制使用土地之行為或授意為該項行為者，始符合學說上所謂之「多數犯」，主管機關始能加以處罰。原告僅為單純借牌予林淵源承攬陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝工程之名義承攬人，原告從未為參與或授意為盜採砂石之行為，甚至經宜蘭地方法院檢察署偵辦後，亦明確肯認原告從不曾參與或授意為盜採砂石之行為，被告卻以民法上之承攬關係執而為原告有犯意聯絡或難謂無過失之依據。民法上之不法行為及事實行為尚不成立可歸責於本人之事由（請參照最高法院五十五年台上字第一○五四號判例），被告卻以更嚴苛之標準逕認單純借牌予林淵源之原告違反行政法上義務，被告無異以創造事實上不存在之擬制推測方法，強入原告於罪。
𢩮⑷縱認原告為名義上承攬人，林淵源係假借原告名義將紅柴林營區開挖之營建
廢棄土石運至系爭土地上，然因林淵源係勾結陸軍第六軍團司令部承辦人員，取得監工單位陸軍第六軍團步兵第一五二旅八十九年九月二十九日（八九）鈰文字第二八○八號函同意辦理土石外運，原告公司亦同遭蒙蔽，縱認原告公司未善加監督，但自紅柴林營區挖運至系爭上開二十五筆土地之營建廢棄土石，亦已由林淵源於九十年十一月六日至十二月二十三日全數清運至晉城土資場，亦即林淵源未經申請主管機關（即被告）許可而假借原告公司名義堆置於系爭上開二十五筆土地之營建廢棄土石已清運完畢，已回復上開二十五筆土地之原狀，被告卻仍執意將原告列為處罰對象，已陸續處罰達三次之多，明知原告非盜採砂石之行為人，又非系爭土地之土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人，仍執意為處罰，顯與誠信原則有違。
⒏被告所指於宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二、二之一等二十五筆土地上堆
置紅柴林營區營造剩餘土石方及擅自超挖竊取土石，涉嫌違反區域計畫法第十五條第一項之不法行為人實係林淵源，而非原告。區域計畫法第二十一條第一、二項處罰之主體，應係違反區域計畫法第十五條第一項之行為人，亦即本件處罰之主體應係林淵源。原告既非此一違反行為之主體，被告以原告有以違反區域計畫法第十五條第一項規定，依同法第二十一條第二項規定處以罰鍰三十萬元，並限於九十一年五月二十日以前完成改正，於法未合。被告之處分及訴願決定竟均對原告為處罰之諭知，則此一行政處分及訴願決均屬違法不當，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈按區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（
市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，為區域計畫法第十五條第一項所明定。另查同法施行細則第十五條第一項第五款規定，農牧用地應供農牧生產及其設施使用；同條項第十二款規定：水利用地供水利及其設施使用。又依非都市土地使用管制規則第六條規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。各種使用地容許使用之項目如附表一。首揭非都市土地編定使用種類除紅柴林段紅柴林小段二─一地號為一般農業區水利用地外，其餘均編定為同區農牧用地。依上開規定，應供水利、農牧生產及其設施使用，並不允許堆置營建剩餘土石方，非經申請許可亦不得採取土石。陸軍辦理「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」，其營區基地地表屬優質營建土方料源，陸軍於規劃上開工程計畫時，未考量土石料源留用，發包廢棄土石方四萬一千立方公尺，依內政部修正前「營建剩餘土石方處理方案」參─二、公共工程剩餘土石方處理編第（二）點：「工程主辦機關應負責自行規劃設置、審查核准、啟用經營土場或嚴格要求承包商覓妥合法收容處理場所，承包廠商應於工地實際產出剩餘土石方前，將擬送往之合法收容所處理場所之地址及名稱報工程主辦機關備查後，據以核發土石方流向證明文件，並於投標文件及工程契約書中載明環保項目；其有違規棄置剩餘土石方或廢棄物者，應依契約及廢棄物清理法相關規定，嚴格執行追究責任與處分」辦理。原告承包本工程所擬廢棄土運棄計畫載明「本公司特覓妥合法之棄土場，位於○○鄉○○○段紅柴林小段二地號，面積二、二○九二公頃，將此項廢棄土運至棄土場妥善處理，以利工程。」並附具訴外人詹阿添暫時堆○○○鄉○○○段紅柴林小段二地號之同意書，於八十九年十月三日逕向宜蘭縣政府建設局申請將施工所生之廢棄土運至上開二地號堆置，經宜蘭縣政府同年月十七日以八九府建管字第一○九一三三號函復，請原告依內政部八十九年五月十七日台八九內營字第八九八三三七三號函頒實施「營造剩餘土石方處理方案」之公共工程剩餘土石方處理規定辦理，並檢還其申請書文件。又陸軍步兵第一五二旅司令部於八十九年六月十日（八九）鈰文字第一○二○號函送「紅柴林營區新建工程施工計畫」，雖承辦公文簽稿受文正本載明「宜蘭縣政府」為受文正本機關，惟擅採土石事件發生後，被告清查迄無收到陸軍函送施工計畫文件。
⒉原告將紅柴林營區施工中產生廢棄土石方（優質營建土石之土頭）先行堆置在
系爭紅柴林段紅柴林小段二地號，更擴及毗鄰爾二─一、二一、二一─一、二
九、二九─一、二九─二、三二、三二─一、三二─二、三四、三四─一、三四─二、三六、三六─一、三八、三八─一、三八─二、四○、四一、四二、四二─一、四二─二、四二─三、四二─四等二十四筆土地，隨即就地採取當地土石，並藉陸軍仲裁失利，混蒙一併外運至晉城土石資源堆置場及榮華砂石場。原告竊取二─一地號國有土地土石及擅採二地號等二十四筆土地土石，平均深度二．五公尺，面積概約三三八○八平方公尺，採取土石量概估為八萬立方公尺。以其大肆盜（濫）採土石之行為，嚴重破壞水土保持、影響國土保安及當地民眾生命財產安全，涉嫌妨害公共安全及竊盜罪，台灣宜蘭地方法院檢察署現正偵辦中。原告未經許可擅自堆置營建剩餘土石，並藉機盜濫採當地土石外運，被告以九十一年四月十八日府地三字第○九一○○四四一七六號處分書限期於同年五月二十日前應依當地同材質土石回填，恢復原狀供農牧使用。
應完成改正期限屆滿，經被告於同年六月二十七日會勘，並經宜蘭縣羅東地政事務所實測，雖有回填，惟仍與原地高程落差約一公尺，仍未完全恢復原狀，爰依區域計畫法第二十一條第二項規定再處罰鍰三十萬元整，並無不妥。
⒊按區域計畫法第二十一條及第二十二條規定：「違反第十五條第一項之管制使
用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下之罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」及「違反前條規定不依限期變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役。」雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等。又司法院釋字第二七五號解釋文明示：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不已發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」，亦即行政罰以有過失或故意為必要。另查數人參與實施行政不法之行為者，學說上稱為「多數犯」，應依參與行為之作用與可非難性之程度，個別處罰之（參考法務部八十九年七月十日法八十九律字第○二○二九二號函），故對土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等對象無論有無授意或知情，其處罰仍應視該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以個別處罰。為內政部九十年一月三十日台九十內營字第九○八二二八四號、同年二月一日台九十內營字第九○八二三三二號、同年二月七日台九十內營字第九○八二三○五號、九十一年一月十六日台內營字第○九一○○八七一一六○號函所明示。原告起訴理由雖指稱依區域計畫法規定處罰之主體厥為行為人，惟已自承係陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程之名義承攬人，是項工程係由第三人林淵源借牌承攬，前開紅柴林營區土石遭人擅自採取外運，更係林淵源所為，請求將原處分撤銷。惟區域計畫法第二十一條及第二十二條之執行對象，應不以行為人為限。故除借牌承攬已違反營造業管理規則第三十一條第一項第三款規定得依程序撤銷其登記證外，原告既借牌予第三人以其公司名義承攬，則該第三人之違法行為，原告亦難脫過失之連帶責任，被告依上開規定再處三十萬元罰鍰，並無不合。
⒋綜上，原告違法事證極為明顯，原處分並無違誤，請判決駁回原告之訴等語。理 由
一、查本案訴訟繫屬中，原告代表人由吳國賓變更為甲○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
二、本件被告以原告承包陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程，未經申請許可，任意堆置紅柴林營區營建剩餘土石方於宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二地號土地，並擴及於毗鄰同小段二一地號等二十三筆私有土地及同小段二─一地號國有土地，及擅採上開土地之土石，違反區域計畫法第十五條第一項非都市土地使用編定管制規定，除以九十一年四月十七日府地三字第○九一○○四三五六二號函通知原告涉及違反區域計畫法第十五條第一項規定，當依同法第二十一條第一項規定處理外，並以九十一年四月十八日府地三字第○九一○○四四一七六號處分書裁處原告三十萬元罰鍰，並限原告以當地同材質土石回填，於九十一年五月二十日以前恢復原狀供農牧使用。
三、原告對被告上開行政處分不服提起訴願，其理由略稱，原告因所挖取之營建剩餘土石方無法堆置於營區內，乃提出施工計畫書，計畫將該土石方運至宜蘭縣○○鄉○○段紅柴林小段二地號土地堆置，事前商得地主詹阿添同意並報司令部核准，始依地主指界堆置，因地主指界錯誤，致使將二一等地號土地一併指界交付原告使用，經詢地主表示二地號與二一地號等土地相互毗鄰，均由其買受，尚未辦理過戶云云。
四、訴願決定以系爭二地號及其毗鄰之二一地號等二十四筆土地，除二─一地號為一般農業區水利用地外，其餘均為一般農業區農牧用地，依行為時非都市土地使用管制規則第六條第二項附表一各種使用地容許使用項目表規定，水利用地及農牧用地均無堆置營建剩餘土石方之容許使用項目。原告雖於八十九年十月三日向原處分機關申請將系爭土石方堆置於上開二地號土地，惟原處分機關以八十九年十月十七日八九府建管字第一○九一三三號函復原告請其依「營建剩餘土石方處理方案」之公共工程剩餘土石方處理規定辦理，並檢還其申請文件，原處分機關並無核准之意。且有關系爭土石方堆放於毗鄰二一地號等二十四筆土地之事實，為原告所不爭執，原告雖聲稱該等土地已由訴外人詹阿添買受，惟查卷附土地登記謄本，除二─一地號為國有土地外，其餘二十三筆土地如附表所示，分別為陳文溫、蔡文楚、陳天溫、杜桐玉所有，並經詹阿添於九十一年四月四日陳述說明否認該等二十三筆土地為其所有，亦否認於現場指界，此有說明紀錄附卷可稽，足徵原告未經核准擅自堆置土石於系爭二十五筆土地之行為屬實，難謂其無故意或過失之責。另原告主張其將系爭土石方轉運至土資場時並無超挖乙節，查原告工程計畫中「陸、廢棄土運棄計畫」計算廢棄土數量為四一、六○○立方公尺，惟據原告與陸軍第六軍團司令部之九十年仲聲孝字第六十七號仲裁判斷書第二十一頁所載，原告暫置於系爭土地之廢棄土約八萬立方公尺，而原處分機關以系爭二十五筆土地合計面積為三．三八○公頃，平均深度約二．五公尺，原告採取土石量概估為八四、五二○立方公尺，另查負責監督系爭土石方清運至土資場過程之陸軍步兵第一五二旅旅部以九十年十二月三十一日（九十）鈰文字第六七八九號函報廢棄土清運數量初步統計為十四萬九千一百一十八立方公尺，準此，不論原告堆置於系爭土地之廢棄土究為四一、六○○立方公尺、八萬立方公尺或為八四、五二○立方公尺，其轉運至土資場之土石十四萬九千一百一十八立方公尺，均已超過原堆置數量之數倍，顯見原告趁機盜採土石，訴願人稱原有廢土經長時放置，其上長滿雜草、雜木，原告搬運時一併清除，總體數量當然較原置為多云云，顯係狡辯飾詞，洵不足採。從而，原處分以九十一年四月十七日府地三字第○九一○○四三五六二號函認定原告涉及違反區域計畫法第十五條第一項規定，並以九十一年四月十八日府地三字第○九一○○四四一七六號處分書裁處原告三十萬元罰鍰，並限於九十一年五月二十日以前恢復原狀供農牧使用，並無不合，而為駁回訴願之決定。
五、原告不服訴願決定提起本訴，對「陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」係以原告公司名義承包，未經申請許可，任意堆置紅柴林營區營建剩餘土石方於宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二地號土地，並擴及於毗鄰同小段二一地號等二十三筆私有土地及同小段二─一地號國有土地，及擅採上開土地之土石，違反區域計畫法第十五條第一項非都市土地使用編定管制規定等情，未再爭執，惟主張系爭工程係案外人林淵源向原告借牌承攬，相關之工程事宜均由林淵源負責施作處理，原告未實際從事此一工程之承攬工作，且原告借牌與林淵源承攬之工程範圍係在陸軍第六軍團司令部紅柴林營區內，與被告據以處罰之宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二、二之一等二十五筆土地根本無關，此純係林淵源個人之行為，其後林淵源與陸軍第六軍團司令部協商將上開土石方運交晉城土石資源堆置場及榮華砂石場，姑不論林淵源究竟有無趁搬運之機會故意超挖土石，尚在檢查機關依法偵辦中，縱屬事實，原告事前根本不知情，主觀上並無犯罪意圖，亦未與林淵源有犯意聯絡或行為分擔，與原告完全無涉。區域計畫法第二十一條，係以土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人因有故意或過失違反區域計畫法第十五條第一項非都市土地使用編定管制規定為對象，此之行為人，並不限於實際著手實施違法行為之人，對各該違法行為凡有參與或授意之人，均皆為處罰對象，而得為處罰之依據，必受處罰人屬於系爭土地之土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人，且受處罰人具有可歸責之故意或過失責任條件，始得加以處罰。本件被告執以處罰原告所依據借牌人林淵源之犯罪事實，及原告為陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝工程名義承攬人之理由，不僅無一足證明原告即為土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人之任何一違犯行政罰之對象，更不足證明原告有任何之故意或過失行為而違反區域計畫法第十五條第一項之行為，被告竟處分原告，顯非適法云云。
六、按區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，為區域計畫法第十五條第一項所明定。另查同法施行細則第十五條第一項第五款規定，農牧用地應供農牧生產及其設施使用；同條項第十二款規定：水利用地供水利及其設施使用。又依非都市土地使用管制規則第六條規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。各種使用地容許使用之項目如附表一。首揭非都市土地編定使用種類除紅柴林段紅柴林小段二─一地號為一般農業區水利用地外，其餘均編定為同區農牧用地。依上開規定，應供水利、農牧生產及其設施使用，並不允許堆置營建剩餘土石方，非經申請許可亦不得採取土石。陸軍辦理「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」，其營區基地地表屬優質營建土方料源，陸軍於規劃上開工程計畫時，未考量土石料源留用，發包廢棄土石方四萬一千立方公尺，依內政部修正前「營建剩餘土石方處理方案」參─二、公共工程剩餘土石方處理編第（二）點：「工程主辦機關應負責自行規劃設置、審查核准、啟用經營土場或嚴格要求承包商覓妥合法收容處理場所，承包廠商應於工地實際產出剩餘土石方前，將擬送往之合法收容所處理場所之地址及名稱報工程主辦機關備查後，據以核發土石方流向證明文件，並於投標文件及工程契約書中載明環保項目；其有違規棄置剩餘土石方或廢棄物者，應依契約及廢棄物清理法相關規定，嚴格執行追究責任與處分」辦理。本件原告既自承其同意借牌與林淵源承攬「陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」，並以原告名義擬具廢棄土運棄計畫載明「本公司特覓妥合法之棄土場，位於○○鄉○○○段紅柴林小段二地號，面積二、二○九二公頃，將此項廢棄土運至棄土場妥善處理，以利工程。」及附具訴外人詹阿添暫時堆○○○鄉○○○段紅柴林小段二地號之同意書，於八十九年十月三日逕向宜蘭縣政府建設局申請將施工所生之廢棄土運至上開二地號堆置，經宜蘭縣政府同年月十七日以八九府建管字第一○九一三三號函復，請原告依內政部八十九年五月十七日台八九內營字第八九八三三七三號函頒實施「營造剩餘土石方處理方案」之公共工程剩餘土石方處理規定辦理，並檢還其申請書文件，則原告對借牌人林淵源就上開土地有無按上開區域計畫法之規定辦理，應負監督、管理之責，原告竟未負監督、管理之責，任借牌人林淵源將紅柴林營區施工中產生廢棄土石方（優質營建土石之土頭）先行堆置在系爭紅柴林段紅柴林小段二地號，更擴及毗鄰爾二─一、二一、二一─一、二九、二九─一、二九─
二、三二、三二─一、三二─二、三四、三四─一、三四─二、三六、三六─一、三八、三八─一、三八─二、四○、四一、四二、四二─一、四二─二、四二─三、四二─四等二十四筆土地，隨即就地採取當地土石，並予以混蒙一併外運至晉城土石資源堆置場及榮華砂石場，竊取二─一地號國有土地土石及擅採二地號等二十四筆土地土石，平均深度二．五公尺，面積概約三三八○八平方公尺，採取土石量概估為八萬立方公尺。以其大肆盜（濫）採土石之行為，嚴重破壞水土保持、影響國土保安及當地民眾生命財產安全，自應與林淵源同受區域計畫法第二十一條所訂之處罰，被告以九十一年四月十八日府地三字第○九一○○四四一七六號處分書限期於同年五月二十日前應依當地同材質土石回填，恢復原狀供農牧使用。俟應完成改正期限屆滿，經被告於同年六月二十七日會勘，由宜蘭縣羅東地政事務所實測，發現其雖有回填，惟仍與原地高程落差約一公尺，並未完全恢復原狀，被告乃依區域計畫法第二十一條第二項規定，以九十一年四月十七日府地三字第○九一○○四三五六二號函認定原告涉及違反區域計畫法第十五條第一項規定，並以九十一年四月十八日府地三字第○九一○○四四一七六號處分書裁處原告三十萬元罰鍰，並限於九十一年五月二十日以前恢復原狀供農牧使用，查系爭工程雖係原告借牌與林淵源所為，惟既以原告名義承攬，原告未予監督、管理，致有上開違反區域計畫法之事實發生，原告自應與林淵源同負違法責任，原處分並無不合，訴願決定予以維持，亦稱妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 黃秋鴻法 官 林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十三 日
書記官 簡信滇