臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四一七九號
原 告 甲○○被 告 財政部基隆關稅局代 表 人 洪啟清（局長）住同右訴訟代理人 丙○○
乙○○右當事人間因停職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十一年八月六日（九一）公審決字第○一○六號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要︰緣原告甲○○原係被告財政部基隆關稅局關務員，民國（下同）七十八年七月二十八日因查驗貨物涉嫌貪污罪，遭臺灣基隆地方法院檢察署羈押，被告爰依稅務關務人員服務獎懲辦法第三十七條第三款規定予以停職。嗣原告於七十八年十月二十三日辦妥交保手續停止羈押，財政部復於八十二年三月十九日予以移付懲戒，公務員懲戒委員會以原告刑事部分被訴事實是否成立尚未確定為由議決停止審議。八十九年八月間被告依行政院及所屬各級行政機關學校公務人員獎懲案件處理辦法第九條規定准先予復職在案。原告先予復職後，以原停職處分違憲違法為由，請求予以撤銷，案經被告以八十九年十二月十一日基普人字第八九一○八○三一號函否准所請，原告不服，向財政部關稅總局提起復審，嗣不服該總局逾越法定期限未為復審決定，逕向公務人員保障暨培訓委員會提起再復審。因九十年一月十日修正公布海關緝私條例第四十八條，刪除由財政部關稅總局及財政部受理訴願、再訴願之規定，財政部關稅總局爰將原告所提復審案移由財政部處理，公務人員保障暨培訓委員會據此將原告所提再復審案移請財政部併案辦理。原告嗣不服復審決定，向公務人員保障暨培訓委員會再次提起再復審，仍遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、確認被告未依職權辦理原告復職之處分違法。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：原告當然停職之原因消滅後，被告未辦理原告復職是否違法？
一、原告主張之理由：
㈠、按「行政院暨所屬機關公務員服務獎懲辦法」與「公務員懲戒法」牴觸而屬違法無效，業經改制前行政法院八十八年度判字第四三○九號判決揭示在案。蓋上開辦法僅屬行政命令性質，而公務員懲戒法第一條規定：公務員非依本法不受懲戒，但法律另有規定者，從其規定。因此該辦法顯然與前揭法律牴觸，依憲法第一百七十二條、中央法規標準法第十一條，該辦法自屬無效。
㈡、原告不能適用刪除停職規定之關務人員獎懲辦法，違反憲法平等原則：公懲會民國八二年九月十六日通知送達八二年清字第五八一二號停止審議程序議決書，據通知函說明一，被告機關在關務人員獎懲辦法八一年發布後之民國八二年三月十九日以台財人字第八二○一○八○四三號函暨移送書將原告移付懲戒，該移送書違法事實欄二王員之行政責任以依稅務關務人員服務獎懲辦法第三十七條第三款之規定予以停職，由附件欄基隆關稅局人事獎懲審查委員會第六四八號提案表及由證據欄台灣高等法院八一年九月二四日八一年義刑強字第一二六四八號函，可見在八一年七月八日行政院與考試院會銜發布已刪除有關停職規定之關務人員獎懲辦法後，八二年被告機關無視羈押停職原因交保消滅後，竟仍以羈押理由將原告違法停職，使原告不能平等適用有利之新辦法，違背法律之前人人平等之原則。
㈢、依中央法規標準法第二十一條第四款規定：「法規有左列情形之一者，廢止之：．．．四、同一事項已定有新法規，並公布或發布施行者。」。查「關務人員獎懲辦法」於八十一年七月八日經行政院與考試院會銜發布，準此，「稅務關務人員服務獎懲辦法」應已因前揭「關務人員獎懲辦法」之發布而廢止。而「關務人員獎懲辦法」中已刪除有關停職之規定，故被告據「稅務關務人員服務獎懲辦法」對原告所作成之停職處分，即應屬違法無效。
㈣、被告前以原告受司法機關羈押為由將原告停職，而原告交保後，該停職原因應已消滅，其仍以羈押為由將原告停職，即有未合。被告未能善盡認事用法職責，亦屬違誤。復據被告所屬人事室工作手冊內容略以：「．．．三、停職案件：１．關員涉及刑案應儘速主動與司法機關連繫．．．。２．．．不使．．．逾期三個月．．．。」足見被告就停職、復職事件負有主動掌握法院判決情形之義務。原告既已獲無罪判決，被告竟未依職權辦理原告復職，要屬違誤。
㈤、被告機關有消極不作為不利原告故意：關於行政院所屬公務員停職原因消滅後復職之規定，據行政院所屬各級行政機關獎懲案件處理辦法分別有下列規定：七五年四月三○日修正發布第一七條第二項規定：停職原因消滅後，申請復職者，限於接到公文書一個月內為之停職、復職即免職案件，均應以速件處理，如有稽延，應查究責任。又八○年一月一一日修正發布第一七條規定：停職原因消滅後，應於消滅消事由發生之日起個一月內申請復職，機關人事單位負責查催。最後於八六年三月二六日刪除停職規定，第一五條第三項經依法停職之公務人員，於停職原因消滅後三個月內未申請復職者，服務機關或其上級機關人事單位應負責查催：停職、復職即免職案件，均應以速件處理，如有稽延，應查究責任。綜上，足見被告機關應作為、有責任迅速作為故意不作為，停職原因交保消滅後仍以羈押理由違法停職，應確認為違法。
二、被告主張之理由：
甲、程序事項：按行政訴訟法第六條明文規定，確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者、不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。本案原告受停職處分，業經被告予以復職在案，其原停職處分已不存在，故原告非有即受確認判決之法律上利益，其提起確認訴訟，並不合法。
乙、實體事項：
㈠、按中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務者，應以法律定之。其中有關人民之權利者，係指依憲法第七條至第十八條規定之各項權利而言；同法第六條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」。所稱「命令」，可區分為法規命令與行政規則：①法規命令係規定有關人民權利義務之事項，應有法律之明確授權，如欠缺此一條件即可能發生合法性問題；行政規則則以行政體系內部事項為內容，原則上無須法律授權，行政機關得依職權訂定。②法規命令適用之對象為一般人民，故訂定後須經公布始生效力；行政規則既原則上以行政機關之公務員為規律對象，並無對外公布周知之必要，但仍應發布並下達。③、法規命令直接對外發生效力，行政規則則以對內生效為原則。法規命令適用對象既係人民，性質上屬外部法，行政規則僅有間接對外生效之作用，故屬內部法性質，惟一旦行政處分或法院裁判引為依據，自亦得作為違法或違憲審查之對象。④法規命令與人民權利義務有關，且通常應以法律授權為依據，故發布之後應即送立法機關，接受其審查；行政規則既不具有上述性質，原無送立法機關審查之必要，但中央法規標準法第七條後段規定，不分何種命令，一律即送立法院，立法院均按其議事規則第十七條規定處理。以上，命令一經發布是否函送立法院，或函送後立法院是否予以查照，抑決議修改或廢止，均不影響其效力，在主管機關未修改或廢止前仍繼續有效，行政法院亦持此一見解（行政法院四十八年度判字第五十九號判例參照）。按前開見解，則「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」、「稅務關務人員服務獎懲辦法」及「關務人員獎懲辦法」皆係行政院或財政部依職權對所屬下級機關，為維持機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。
㈡、原告主張「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」與「公務員懲戒法」牴觸，並經改制前行政法院八十八年度判字第四三○九判號決諭知該等辦法係屬違法，該辦法應屬無效乙節，按上開辦法雖屬行政命令，惟其具備合法性，已如前揭說明，改制前行政法院八十八年度判字第四三○九號判決理由中諭知該辦法違法後，被告旋即依相關規定予以原告復職；另有關葉永川案係服務電信單位之案件，與原告發生之時間、情況有別，應屬個案認定，不宜作相同援引。
㈢、按基於法安定性原則，法律之修正及命令之發布，除非法律有明文規定溯及既往者外，均以不溯既往為原則，又基於現代法治國家行政權對司法權應予尊重之理念，行政院及財政部數次修正前開獎懲辦法及獎懲案件處理辦法均趨向於法規命令或法規化，惟辦法中有關停職之規定，行政院或財政部於歷次修正時，均無明定其效力「自始無效」，從而被告七十八年九月六日人字第八四八四號停職處分令，自不生「當然已失其效力」，而應予撤銷之問題。
㈣、按被告依法發布停職令，雖未能提出合法送達監所予原告之證明，惟原告交保後自可向被告提出要求給予停職處分之憑據。況原告停職（含交保停止羈押）期間，均依規定支領半薪及眷屬實物配給，且未對停職處分表示不服。及至復職後始主張停職處分違法，請求撤銷，顯已逾行政程序法第一百二十八條第二項所定五年除斥期間。另被告依法發布停職令係在七十八年九月六日所為之行政處分，依法律不溯既往及行為時法原則，原處分於當時係為合法。原告於八十九年八月間業經被告准其先予復職，是該原停職處分已經廢棄不存在；又當時被告辦理原告停職係依據稅務關務人員服務獎懲辦法第三十七條第三款規定，而復職則需依據行政院暨所屬機關公務員服務獎懲辦法。被告因受限前揭辦法，故無法在原告羈押原因消滅後准予原告復職，並非無故不作為，原告請求確認被告有不作為之違法，自屬無據。
理 由
甲、程序方面：
一、按公務員懲戒法第三條規定：「公務員有左列情形者，其職務當然停職：一、依刑事訴訟程序中被通緝或羈押者。二、依刑事確定判決，受褫奪公權之宣告者。
三、依刑事確定判決，受徒刑之宣告，在執行中者。」乃係對公務人員事實上無法執行職務之情形明定當然停止職務。原告因查驗貨物涉嫌貪污罪，於七十八年七月二十八日遭臺灣基隆地方法院檢察署羈押，基隆關稅局雖依稅務關務人員服務獎懲辦法第三十七條第三款規定，以七十八年九月六日人字第八四八四號令核定原告自羈押之日起予以停職，但其停職正確之法律依據應為公務員懲戒法第三條規定，僅係引用法規之不同，原告經羈押而有當然停職原因遭停職係屬合法，並不因被告引用職權命令為停職依據，而使符合公務員懲戒法第三條規定之當然停職變為違法，原告主張：被告據以停職處分之「稅務關務人員獎懲辦法」，與公務人員懲戒法牴觸亦應屬無效，所以原停職處分為無效云云，顯係誤解。原告於訴訟進行後，亦不爭執七十八年當然停職處分之違法性（事實上，上開停職處分之違法性已逾訴願所應遵守之期間而不得爭訟）。本件原告所爭執者係本案原告於七十八年十月二十三日辦妥交保手續停止羈押，於停止羈押後無法執行職務之情事已消滅，但被告未予復職而繼續停職為違法，此有言詞辯論筆錄可稽，首應說明。
二、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」。為行政訴訟法第六條第一項所明定，觀諸是項法律除此條規定外，並未有其他關於確認訴訟要件或類型之規定，本於「明示其一，排除其它」之法理，可知確認訴訟限於：（一）確認行政處分無效（二）確認公法上法律關係成立或不成立（三）確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法等三種類型。經查原告主張確認被告應為原告辦理復職而未辦理之應作而不作為違法，並非行政程序法第九十二條第一項所規定之行政處分，或因應作為而不作為形成任何之公法關係，而係一種事實狀態，縱係違法，亦屬國家賠償問題，尚不得作為確認訴訟之客體，原告之訴已不合法。
乙、實體方面：退萬步言，縱承認原告得提起確認被告應作為而不作為之確認訴訟，為確認已解消行政處分違法訴訟之另一型態，亦屬無理由，玆分述如下：
一、按公務人員保障法第八條第一項規定：「經依法停職之公務人員，於停職事由消滅後三個月內，得申請復職；除前經移送懲戒或其他法律另有規定者外，服務機關或其上級機關應自受理之日起三十日內通知其復職。」本件關於復職之法規，在公務人員保障法八十五年十月十六日公布施行前，仍應適用依當時有效之稅務關務人員服務獎懲辦法第四十五條規定辦理，原告於七十八年十月二十三日辦妥交保手續停止羈押，依當時有效之稅務關務人員服務獎懲辦法第四十五條規定：「因案停職人員奉准復職時，‧‧‧‧」顯見不管在公務人員保障法八十五年十月十六日公布施行前後，復職仍應由被停職之公務員應經申請之手續，服務機關或其上級機關於接獲復職申請後，應審查有無「前經移送懲戒或其他法律另有規定者」之情形，方可准予復職，並非原告一提出申請，即應准予復職，更非當然停止之原因消滅後，即當然復職，所以在原告提出復職申請經被告准予復職前，均應為停職之狀態。
二、至於公務人員保障法第八條第二項之「經依法停職之公務人員，於停職事由消滅後三個月內未申請復職者，服務機關或其上級機關人事單位應負責查催；」規定，或行政院所屬各級行政機關獎懲案件處理辦法第十七條規定關於「服務機關或其上級機關人事單位應負責查催：停職、復職即免職案件，均應以速件處理，如有稽延，應查究責任。」及被告所屬人事室工作手冊內容雖有略以：「．．．三、停職案件：１．關員涉及刑案應儘速主動與司法機關連繫．．．。２．．．不使．．．逾期三個月．．．。」之規定，均僅係對人事管理人員辦理停職案件復職之訓示規定，規定人事單位應辦理查催，及人事單位未及時查催時之內部行政責任，殊無從依上開人事單位內部作業之訓示規定，解釋為當然停職原因消滅後，即可復職，或未經原告申請，被告即應依職權辦理復職。原告認當然停職原因消滅後，即應復職，或被告應依職權辦理復職，顯係誤解。
三、原告起訴意旨略謂：被告前以原告涉有貪污罪嫌並遭司法機關羈押為由，依據「稅務關務人員獎懲辦法」處以原告停職處分，原告前已經交保穫釋，且該案亦已獲法院無罪判決；被告未依職權辦理原告復職，要屬違誤云云。經查本件原告在八十九年八月間始准予復職，則在此之前，原告並未申請復職並經被告准予復職，則原告仍處於停職狀態，被告並無違法可言，
丙、從而，本件原告確認被告未依職權辦理原告復職之處分違法之訴，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 七 月 四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 四 日
書記官 黃明和