臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四一○九號
原 告 基隆律師公會代 表 人 甲○○理事長訴訟代理人 邱錦添律師被 告 基隆市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因有關人民事務團體事務事件，原告不服內政部中華民國內政部九十一年八月十四日台內訴字第○九一○○○五三六二號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）八十八年一月十六日第二十二屆第一次會員大會決議（下稱系爭決議）修改章程第七條，調整入會費為新台幣（下同）二萬三千元，旋於同年月二十五日送請被告核備。被告認原告調整入會費之數額已超過常年會費全年總額之半數（常年會費一年六千元），與工商團體財務處理辦法第十七條規定不符，先以八十八年三月十日以八八基府社行字第○二二○一八號函，請原告依上開規定辦理，又於八十八年十二月九日（八八）基府社行字第一一五○○六號函請原告修正，後於九十年十二月二十日（九○）基府社行字第一一五一一二號函表示並未同意備查，要求原告即刻修正入會費徵收之數額。原告不從，被告乃於九十一年三月二十五日以（九一）基府社行字第○二五三一七號函（下稱原處分），撤銷系爭決議，並請原告即退還溢收之會員款項。原告不服，提起訴願，遭內政部訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：如主文所示。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告以系爭決議修改章程，不符工商團體財務處理辦法第十七條之規定，其法律效果如何？是否可認係律師法第十八條所指之違反法令？㈠原告主張之理由：
⒈人民團體法第三十三條第二項規定「前項第一款至第四款經費之繳納數額及方
式，應提經會員（會員代表）大會通過，並報請主管機關核備後行之」，亦即人民團體對於其入會費、常年會費、事業費及會員捐款之繳納數額及方式之訂定，一提經會員（會員代表）大會通過，並報請主管機關核備後即可，此外，人民團體法並未再對入會費、常年會費等經費之繳納數額及方式有任何規定，亦未授權行政機關以命令加以規範，顯然工商團體財務處理辦法第十七條、第十八條對於人民團體之入會費及常年會費之規定已逾越人民團體法之規定，應屬無效，自由職業團體關於入會費及常年會費之訂定自無法依工商團體財務處理辦法第三十七條而準用其第十七條、第十八條之規定至明。
⒉按「工商團體會員之常年會費分甲、乙兩類依左列標準，‧‧‧」、「工商團
體會員之入會費依左列標準訂入章程，由會員於入會時一次繳納。一、甲類常年會費無等級規定者，‧‧‧。二、甲類常年會費有等級規定者，‧‧‧」工商團體財務處理辦法第十八條、第十七條分別訂有明文，由此可知，工商團體會員之入會費訂定標準乃以甲類常年會費為基礎，而甲類常年會費無論有無等級規定，其訂定標準皆須依第十八條第一款之規定，按會員資本額、營業額、生產工具、工人數額或產品數量計算，原告之團體性質並無資本額、營業額、生產工具、工人數額或產品數量等性質且律師亦無分類，又人民團體法對入會費、常年會費之繳納數額並無規定應依何種標準計算，原告之會員乃基於原告運作所需支出費用之考量，於會員大會中經決議通過，再報請主管機關即地方法院檢察署層轉法務部及市政府備案，完全合乎人民團體法之規定，絕無需準用工商團體財務處理辦法第十七條規定至為灼然。
⒊按人民團體法第三十三條第二項規定「前項第一款至第四款經費之繳納數額及
方式，應提經會員（會員代表）大會通過，並報請主管機關核備後行之」，原告乃依人民團體法成立之人民團體，因此原告入會費數額之訂定，一提經會員（會員代表）大會通過後，向主管機關報請核備即可行之，更何況人民團體法並未規定主管機關有撤銷已通過修正入會費數額決議之權限，只要程序合法，被告即無撤銷決議之實質權限，被告任意處分顯然違法。
⒋工商團體財務處理辦法第十七條、第十八條就工商團體之入會費及常年會費訂
有徵收標準，再依同法第三十七條規定準用於自由職業團體，被告據此認定原告應適用工商團體財務處理辦法，並以系爭決議通過修正章程第七條入會費之徵收數額與該辦法第十七條規定不符而撤銷之，惟工商團體財務處理辦法係內政部依其職權逕行訂定發布之行政命令，命令與憲法或法律牴觸者無效，憲法第一百七十二條訂有明文，原告之入會費徵收數額已依人民團體法第三十三條之規定訂定，完全符合法律規定，屬行政命令之工商團體財務處理辦法限制原告入會費徵收標準所為之規定顯與人民團體法不符，應屬無效，何況被告所依據之命令並無人民團體法或其他法律之授權，被告不得以該命令逕行撤銷原告之決議，尤為灼然。
⒌被告依律師法第十八條撤銷原告之決議，惟依律師法第十八條規定，社會行政
主管機關施以撤銷決議處分之前提為律師公會違反法令或律師公會章程，所謂「法令」應係指立法院三讀通過之法律及法律授權訂定之命令而言，原告修正入會費之決議完全合乎人民團體法之規定，而工商團體財務處理辦法並非經法律授權所訂定，僅為內政部依職權訂定之命令，其位階在人民團體法之下，且其就入會費之規定與人民團體法不符，應屬無效，因此原告修正入會費之系爭決議並無違反法令或章程等情事，被告之撤銷處分顯無理由。
⒍末查據原告蒐集之六地方律師公會章程，其章程中之入會費徵收數額均經報請
各該地方主管機關核備通過，此有准予報備之章程可證，並經由各地方法院檢察署轉呈法務部核備無異議在案，其入會費之徵收數額遠超過原告之二萬三千元以上，花蓮及台東律師公會甚至徵收五萬元之入會費，實不知何以相同案件，被告之認定竟與其他縣市之主管機關相差如此之大，被告對原告之差別待遇，顯然違背行政法平等之原則，並有「一國兩制」之情形。
⒎綜上，人民團體法之位階較高，行政命令不得牴觸，而原告依據人民團體法所
作之決議，被告不得以違反命令予以撤銷，何況該命令並未經法律授權，原告之決議一經成立即生效力，送經地方主管機關備查僅係告知而已，地方主管機關僅得注意其有無依人民團體法之規定作成決議，不能撤銷其決議，原告並無違反律師法第十八條之規定，被告執該條規定予以撤銷顯有不當，此例一出，勢將影響全台十六個地方公會之生存與權益，敬請鈞院鑒核賜判如訴之聲明，以維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈依工商團體財務處理辦法第十七條規定：「工商團體會員之入會費依左列標準
訂入章程，由會員於入會時一次繳納。甲類常年會費無等級規定者，徵收入會費不得超過全年甲類常年會費總額之半數。甲類常年會費有等級規定者，徵收入會費不得超過中間等級全年甲類常年會費總額之半數。」同辦法第三十七條規定：「自由職業團體之財務處理準用本辦法有關規定。」又依律師法第十八條規定：「律師公會違反法令或律師公會章程者，社會行政主管機關得分別施以左列之處分：警告。撤銷其決議。整理。解散。前項第一款、第二款之處分，所在地地方法院檢察署或其上級法院檢察署亦得為之。」⒉本件原告以系爭決議修改章程，調整其入會費之徵收數額為入會費二萬三千元
，而其常年會費一年為六千元，顯已超過全年常年會費總額之半數，與上開辦法第三十七條準用第十七條第一款規定不符，案經被告八十八年三月十日八八基府社行字第○二二○一八號函、八十八年十二月九日（八八）基府社行宇第一一五○○六號函及九十年十二月二十日（九○）基府社行字第一一五一一二號函三度函請修正，原告於九十年十二月三十一日以（九十）基律字第二六三號函復表示該會並非工商團體，且人民團體法對經費之收取亦無是項規定。被告遂請示內政部釋疑，經內政部九十一年二月十八日台內中社字第○九一○○一二四○一號函示有關該會入會費之徵收，自有工商團體財務處理辦法第十七條規定之適用，被告為維護會員入會之權益，乃於九十一年三月二十五日以（九一）基府社行字第○二五三一七號函，依律師法第十八條第一項第二款之規定，撤銷其決議，並令其退還溢收之會員款項。至原告主張律師公會會員並無工商團體財務處理辦法第十八條規定之資本額、營業額等性質，不應準用云云，按工商團體與律師公會等自由職業團體，同屬人民團體法中之職業團體，其會務運作及財務處理原則上並無不同，且工商團體財務處理辦法第三十七條業已明定自由職業團體之財務處理準用該辨法有關規定，是被告之處分於法並無不合。
理 由
一、本件原告之代表人於訴訟程序進行中，由邱錦添變更為甲○○，此有原告第廿二屆第十三次理監事聯席會議紀錄在卷可稽，茲由甲○○具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張：原告係依人民團體法成立之人民團體，原告於八十八年一月十六日第二十二屆第一次會員大會決議修改章程第七條入會費為二萬三千元，函請被告准予備查，詎被告未予同意備查，更以原處分撤銷系爭決議，令原告退還溢收之會員款項，惟系爭決議並無任何違反法令之處，為此訴請撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被告則以：被告以系爭決議修改章程，調整入會費為二萬三千元，已超過常年會費全年總額六千元之半數，違反工商團體財務處理辦法第十七條規定，被告乃依律師法第十八條之規定，施以撤銷系爭決議之處分云云，資為抗辯。
四、本件兩造不爭之原告係依人民團體法成立之人民團體，系爭決議修改章程第七條入會費為二萬三千元，超過常年會費全年總額六千元之半數等情，自堪信為真實。按律師法第十八條第一項第二款規定：「律師公會違反法令或律師公會章程者，社會行政主管機關得施以撤銷其決議之處分。」本件被告以系爭決議違反法令而對於原告施以撤銷決議之處分，是本件之爭執，厥在於原告不符工商團體財務處理辦法第十七條之規定，其法律效果如何？是否可認係上開條文所指之違反法令？
五、經查：㈠按憲法第十四條明文揭櫫人民有結社之自由，而結社自由應包括社團組成之發起
自由、名稱使用與名稱更改之自由、社團種類選擇之自由、社員入社、退社之自由、社團存續運作之自由及解散之自由。又依憲法第二十三條之規定，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制人民結社之基本權利。是人民以自由意志組成共同追求理想之團體，應肯定其享有高度之自治權，除非法律有明文禁止或限制，或立法者有明確之授權，行政機關應不得任意介入人民團體之組織與運作，而否定其決議或章程之效力。
㈡又按律師法第十一條第一項前段規定：「律師非加入律師公會，不得執行職務。
」此一規定雖同時對於律師之職業自由及結社自由（包含消極的不結社自由）有所限制，然而立法者並未因此否定此類帶有強制入會色彩之職業團體之自治權，僅於同條項後段規定：「律師公會亦不得拒絕其加入。」，於人民團體法第三十七條第三項規定：「職業團體不得拒絕具有會員資格者入會。」而觀諸律師法其他相關條文有涉及入會費者，亦僅於該法第十六條第七款及第十四條後段規定：律師公會章程應規定會員應納之會費，律師公會訂立之章程有變更時，應報請所在地地方法院檢察署層轉法務部及所在地社會行政主管機關備案；另觀諸人民團體法其他相關條文有涉及入會費者，亦僅於該法第三十三條第一款及第二項規定：入會費係人民團體經費來源之一，其繳納數額及方式，應提經會員（會員代表大會通過，並報請主管機關核備後行之，此外均無就入會費之數額加以限制之規定。
㈢復按人民團體法第六十六條固規定：人民團體選任職員之選舉罷免、工作人員之
管理與財務之處理，其辦法由中央主管機關定之。然查該法之中央主管機關即內政部，就與入會費較有關聯之財務處理方面，僅發布有社會團體財務處理辦法，至職業團體方面，則並未發布相關財務處理辦法。查主管機關未考量職業團體之特性，依立法者之授權訂立職業團體財務處理辦法，而在適用對象迥不相同之工商團體財務處理辦法第三十七條附帶為「自由職業團體之財務處理準用本辦法有關規定」之規定，已有可議。且所謂準用者，係指法令明定將關於某種事項所設之規定，適用於相類似之事項，性質上屬法令規定上之類推適用、比附援引。本件系爭工商團體財務處理辦法第十七條規定：「工商團體會員之入會費依左列標準訂入章程，由會員於入會時一次繳納。甲類常年會費無等級規定者，徵收入會費不得超過全年甲類常年會費總額之半數。甲類常年會費有等級規定者，徵收入會費不得超過中間等級全年甲類常年會費總額之半數。」，此一規定是否為自由職業團體所得援用，即須觀察援用該規定後是否與原來之法律體系相容。查人民團體法既未就入會費有所限制，已如前述，是依法律保留原則，主管機關縱依該法第六十六條之授權，就自由職業團體另定財務處理辦法，亦不能就入會費加以限制，而牴觸母法，是上開入會費不得超過全年常年會費總額半數之限制，自不在自由職業團體財務處理時所得以準用之列。此對照社會團體財務處理辦法第十七條「社會團體會員之入會費及常年會費，其標準及繳納方式應訂入章程，經會員（會員代表）大會通過並報請主管機關核備後行之」之規定，亦未就入會費增加母法第三十三條所無之限制益明。
㈣承前，工商團體財務處理辦法第十七條之規定，既不為性質上為職業團體之原告
所準用，則系爭決議雖與此一規定不符，仍不能認該當律師法第十八條「違反法令」之要件，是被告尚不得執此而撤銷系爭決議。
六、綜上所述，原處分依律師法第十八條之規定撤銷系爭決議，於法無據，訴願決定未加糾正，仍予維持，亦有未洽，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，自無不合，應予准許。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 王 立 杰
法 官 黃 本 仁法 官 王 碧 芳右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十七 日
法院書記官 鄭聚恩