臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四二四八號
原 告 甲○○訴訟代理人 侯慶辰律師複 代理 人 陳崇善律師被 告 臺北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）訴訟代理人 戊○○
乙○○兼送達
參 加 人 丙○○
丁○○共 同訴訟代理人 張國清律師右當事人間因確認土地成立公用地役關係事件，提起行政訴訟。經本院裁定命參加人獨立參加訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告以所有坐落台北市○○區○○段二小段三四七號土地屬袋地，原告及附近居民為求對外通行，均利用參加人丙○○所有之同小段三五四之三號、丁○○所有之同小段三五四之一號之土地（下稱系爭土地）為對外通道，數十年來均如此，故系爭土地實已成立公用地役關係而為既成巷道，惟參加人卻加以圍堵致原告及附近居民無法通行，原告之通行權受侵害，故有訴請確認系爭土地成立公用地役關係之必要，爰依法提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：求為判決㈠確認台北市○○區○○段二小段三五四之一及三五四之三號土地成立公用地役關係而為既成巷道。㈡訴訟費用由被告負擔。
㈡被告及參加人均聲明：求為判決如主文所示。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：㈠本件事涉公用地役關存否之公法上爭議，鈞院應受理審判；而系爭土地是否為既
成道路尚不明確，致原告無法肯定是否有通行之權利，而此不確定之不利益有以確認判決除去之必要及可能，是原告具有訴之利益。再，系爭土地是否具有公用地役關係將影響原告可否對外聯絡，公用地役關係本即係為了不特定多數人之通行利益而創設之制度，非僅為一反射利益，制度設計著重之保護的對象原非土地所有人，故原告為適格之當事人應無疑問。至於被告則為否認原告主張之行政機關，其被告適格亦應具備。
㈡依司法院釋字第四○○號解釋理由書曾謂：「公用地役關係乃私有土地而具有公
共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認．．．。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。．．．」意旨，足見既成道路乃我國法制所承認之制度。
㈢系爭土地除原告之外，附近之農民或工廠皆賴以對外聯絡，亦即不特定人之多數
人皆有通行系爭土地之需要。尤其是經營工廠者，因運送貨物而須通行貨車時，因系爭道路寬約二至三公尺，且敷有柏油，故切合通行，事實上不知情之一般運送業者來附近工廠時送貨時一向皆是通行系爭土地。原告在該區域設廠已歷數十年，而附近尚有其他工廠設立更久遠者，至於農民則終生守於斯土不知已歷幾載，多年來通行皆不已為異，參加人於眾人通行之始亦從未表示過反對之意思。
㈣民國（下同）六十七年間，管轄之士林區公所（按行政區劃前，系爭土地歸屬士
林區公所，現改歸北投區公所管轄）整編時，於系爭土地即編為洲美街二一○巷，並舖設柏油以供往來之人車通行，且士林區公所曾於七十年六月九日完成養護，足見系爭土地已為既成道路，參加人卻以個人之私，拒絕原告及附近居民通行，並強行收取高額之通行費，於法不合。
㈤提出現況圖影本、台北市政府工務局八十九年六月十三日北市工建字第八九三一
四六○八○○號函、台北市政府工務局養護工程處八十九年五月二十六日北市工養字第八九六一七三三三○○號函、照片四張、北投區公所戶政事務所北市士戶二字第八七六一七九五一○○號函、台北市○○區道路水溝工程建設列管卡影本、土地登記簿謄本三份、地籍圖騰本一份、台灣士林地方法院八十八年度訴字第九一號、台灣高等法院九十年度上易字第二○三號民事判決各一份為證，並聲請履勘現場。
乙、被告主張之理由：㈠按行政訴訟法第六條第三項規定：「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，
於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」原告主張確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，依行政訴訟法第六條第三項規定，自非法之所許。再查被告八十九年六月十三日北市工建字第八九三一四六○八○○號函、所屬養工處八十九年五月二十六日北市○○路字第八九六一七三三三○○號函、九十年九月十三日北市○○路字第九○六三八○一五○○號函，均確認系爭土地非既成巷道，且上開函文僅為『觀念通知』而非行政處分，自不得循訴願或行政訴訟程序謀求救濟。退步言，即使上開函文為行政處分，其相對人並非原告，對原告並無直接損害可言，縱使原告得依訴願法第十八條規定，以利害關係人身分提起訴願、行政訴訟，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。而原告僅為系爭土地租賃關係中之承租人，非法律上之利害關係人，原告提起本件訴訟，其當事人顯不適格。
㈡既成道路之認定依行政院七十年元月八日臺七十內字第○一八四號函規定需依照
內政部六十六年八月廿六日臺內營字第七四五二一○號函規定辦理。上開函件說明二、．．．對於供公眾通行之道路。市縣主管機關即得就其供使用之性質、使用期間、通行情形及公益上需要而為認定。依據司法院釋字第四○○號解釋，既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三須經歷之年代久遠而未曾中斷．．．。而原告於其所有之台北市○○區○○段二小段三四七號土地上興建工廠，該土地原依緊鄰同小段二九三號土地對外聯絡，然原告為求對外通行之便利或省時，於八十三年十二月四日向參加人承租其二人分別所有之系爭土地對外通道，並放棄先訴抗辯權，且自八十三年十二月四日至八十六年十二月四日，合計四年期間，足見原告係為求通行之便利或省時，而承租參加人所有之系爭土地，則系爭土地自非為不特定之公眾通行所必要。又該租賃契約自八十三年十二月四日至八十六年十二月四日共四年，亦無經歷之年代久遠而未曾中斷之情形。
㈢提出承諾書一份、租賃契約四份、台北市政府工務局建築管理處八十七年二月十
八日北市工建照字第八七六二○九二六○○號函、台北市政府建築管理處會勘紀錄表、內政部公告一份、台北市政府工務局八十九年六月十三日北市工建字第八九三一四六○八○○號函、台北市政府工務局養護工程處八十九年五月二十六日北市工養字第八九六一七三三三○○號函一份、九十年九月十三日北市工養字第九○六三八○一五○○號函一份為證。
丙、參加人主張之理由：㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即
受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」為行政訴訟法第六條第一項前段所明定。而公用地役關係僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所發生，不得主張對該土地有任何權利或法律上利益（參照臺灣台中高等行政法院八十九年度訴字第四八七號判決）。本件原告既是主張參加人所有系爭土地為具有公用地役關係之巷道，其即為欲通行系爭巷道土地之不特定鄰人，依前述判決意旨，縱參加人所有系爭土地具有公用地役關係，一般民眾之通行至多也不過涉及反射利益之問題，原告遽指對此享有權利或法律上利益，於法難謂可採，故其就系爭土地是否成立公用地役關係，並無即受確認判決之法律上利益。
㈡原告之子何俊弦前於八十六年十二月二十九日向臺北市政府提出系爭土地為既成
道路之確認請求，嗣經臺北市政府相關機關派員會勘後，逕以八十七年二月十八日北市工建照字第八七六二○九二六○○號函檢送會勘紀錄否准其請。惟因何俊弦不服，提起訴願亦遭駁回，何俊弦提起再訴願，經內政部以：臺北市政府工務局養護工程處非主管機關，竟未經陳報臺北市政府工務局核處即逕為前開決定，依法已逾越權限為理由，於八十八年六月二十二日以臺（八八）內訴字第八八○三九五八號再訴願決定書，將原決定及原處分撤銷，責由本件被告另為適法之處理。則程序上系爭土地既成道路之確認請求，本應待由被告重為適法之處理後，方得對此法律關係有所確認。惟被告嗣後雖曾於八十八年八月十六日再次通知何俊弦相關機關派員共同會勘系爭土地及製有會勘紀錄，然被告在該份會勘紀錄中，並未作出具體之會勘結論，迄今也尚未對此法律關係為正式之結論。即便被告嗣後對參加人就相關問題之函詢，曾於八十九年六月十三日以北市工建字第八九三一四六○八○○號函，復稱系爭位址非指定建築線之現有巷道，亦非都市○○道路等語。惟有關此份說明函件，被告已陳稱係「觀念通知」而非行政處分，且又並未通知何俊弦及原告。被告在九十二年十月二十八日對鈞院補送相關資料之函件中，也明確說明：本案係轉由被告之「建築管理處」為適法處理中等語。果爾，被告迄今既尚未對訴外人何俊弦之既成道路確認請求作出任何具體認定，則至多不過涉及何俊弦是否對被告提起請求為行政處分之訴訟而已，原告既為原有行政程序外之第三人，又何理由可認其權利或法律上利益已受損，其不利益並得以本件確認判決來除去之？㈢參加人所有系爭土地是否為「既成道路」，乃係事實之認定問題；而「公用地役
關係」則有別於事實問題，而屬公法上之法律關係。既成道路上欲成立「公用地役關係」，必先為「既成道路」之事實認定，方有所謂「公用地役關係」之法律構成要件該當與否之問題。準此，存在「公用地役關係」之土地，其為「既成道路」固屬無疑，惟「既成道路」上，則非必當然均成立「公用地役關係」。因此，「既成道路」與否既為事實之認定問題，則本諸行政訴訟法第六條第一項所定，原告自非可任以確認訴訟要求對「事實認定」問題為確認。準此，原告於聲明中並列「成立公用地役關係而為既成巷道」等法律關係與事實認定問題而要求確認，於法自屬無據而應予駁回。
㈣又公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係。既成道路成立公用
地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷。所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要，業經司法院釋字第四○○號解釋理由書中闡明在案。而土地之成為道路供公眾通行，如已歷經數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。倘若巷道僅為少數特定鄰地所有人或使用人在通行，則此不過係特定鄰地所有人或使用人對該巷道有無地役權之問題爾，並非可謂該巷道係屬一般不特定人公眾必須通行之既成巷道，改制前行政法院著有四十五年度判字第八號判例、七十一年度判字一○七二號、八十一年度判字第二一○四號判決可資參照。本件原告通行系爭土地純粹係本於其與參加人雙方所簽訂之租約，以便原告以及向其承租土地之特定人士通行之便利或省時所需，其間並無存有不特定公眾通行所必要之情事，蓋七十四年間，原告曾借錢予其所有同小段三四七號之前地主，並辦理抵押權設定登記，後因前地主無法順利清償借款而由原告承受該筆土地之所有權，並搭建違章廠房乙座。當時，原告及其前手地主向租用同小三五七號土地上之既有巷路對外為出入。迨八十三年底，該三五七號土地地主為求變現欲出售土地，乃洽商承租人即原告承購其土地，原告因認為當地仍有國有財產局所有二九三號農田生產道路可連通洲美街一九六巷對外為通行，而不願出資購買。迨該三五七號土地售予他人後，原告自忖以二九三號農田生產道路連通洲美街一九六巷對外為通行之方式，不論在路寬或路長，乃至對於欲向其租用違章廠房利用之其他可能承租人之吸引力上，均不如直接經由參加人所有土地對外通行之便捷與有價值，為求對外通行之便利與省時，遂轉向參加人洽租系爭土地來作為臨時通行之用。參加人當時因認此道路過去一向純屬個人私用，若出租以供原告通行後，將有遭事實上認定為既成通道之虞而有所猶豫時，原告遂主動陳稱願出具承諾書來明確宣示係暫時租用該私家道路通行，嗣後絕不提出任何地越權（即通行權）主張等語，參加人因乃同意其所請而簽訂租約將系爭土地供其暫時通行之用。是原告過去租用參加人所有系爭土地為通行，純屬為求個人便利省時之目的，根本並無存有不特定公眾通行所必要之情事。否則原告何需花費租用系爭土地對外為通行？更不致出具承諾書宣示絕不提出任何越權主張之情形。
㈤系爭土地原為參加人所私設之道路，因此，通行該地者除了參加人及向參加人租
用廠房者，也僅有原告以及向其租用廠房之特定人。此外，並無其他不特定公眾居住或通行系爭土地，甚至原告及其家人亦不過係設置違章工廠於其所有土地，並無居住於該地之實。至原告起訴狀「附件二」所舉「附近居民土地利用圖」云云，實質上也均非居住於該地之民眾，而僅係向其租用違章工廠之人，因此，根本並非其謂之「附近居民」。既然通行系爭土地者僅原告及其家人等特定之人，則參照前開行政法院判例之意旨，本件所涉及者至多不過為原告家人對系爭土地有無私法上通行權之問題，非謂系爭土地係屬一般不特定公眾必須通行之既成巷道。況原告與參加人亦曾針對此通行權糾紛提起民事訴訟，證人郭國發（即世居當地之洲美里里長，且為雙方八十六年重訂通行權租約當時之見證人）於八十八年八月十一日曾證稱「兩造（按指原告即參加人）爭執之巷道應該不是二一○巷．．．這條路只有兩造可以出入，其他人不能通行．．．另外有一條生產道路（即二九三號農田生產道路），在七十四、七十五年時重測劃為國有土地，這條路以前是民眾在行走的．．．三五七號可通行，之前種田的都走那條路」等語。足見系爭土地之週遭尚有其他通道可對外通行聯絡，系爭土地並無供任何不特定公眾對外通行之情形。甚且原告於該事件之上訴補充理由狀中亦自承：「伊七十四年購買三四七號土地時，原本承續舊地主租約三五七土地作為通道．．．八十三年後租地通行之三五七號出售他人．．．」等語，如今竟又陳稱：已通行參加人所有土地二十幾年云云，豈不荒唐？因此足知原告以及向其租用土地之承租人等特定鄰人當初在七十四年以前，乃至一直到八十三年向參加人承租土地前為止，均係承續舊地主租用三五七號土地之租約，以該筆土地作為對外之通道，根本並無藉由參加人等所有系爭土地無償對外為通行之情形。
㈥原告一再主張參加人所有系爭土地為既成巷道，然被告及其所屬建管處、養護工
程處、士林區戶政事務所、士林區地政事務所、北投區戶政事務所等相關單位已於八十七年二月九日、八十八年八月十六日與在地里長分別進行會勘，並明確認定系爭土地並非原告所稱之既成巷道，也非政府原編之洲美街二一○巷道所在。甚且被告所屬之養護工程處於九十年九月十三日回覆訴外人何俊昌陳情函時，亦明確表示系爭土地並非既成巷道，亦非都市○○道路等情，足見原告指稱參加人所有系爭土地為年代久遠之既成道路與事實不符。
㈦原告又稱系爭土地係台北市○○區○○○街○○○巷」之巷道用地云云，惟：
⑴系爭土地本即屬地目為「建」之合法建地，只因位處台北市北投區關渡平原之
限建地區，致未能建屋使用。即便如此，系爭土地上仍存有參加人所有建於二十九年，門牌號碼為「台北市○○區○○街二一四之三號」之合法房屋乙棟。
原告所稱○○○區○○○街○○○巷」之巷路所在（七十九年行政區域調整前原為士林區），據士林區戶政事務所八十七年九月九日函中表示，依照該所六十七年整編圖之圖示，當初該所整編之洲美街二一○巷巷道位置，應係在站立於洲美街而面向現今洲美街二一二號房屋之右側，且自洲美里移轉予台北市北投區戶政事務所管轄迄今，該巷道之門牌也不曾辦理過整改編，因此，原告所謂官定之「洲美街二一○巷」其真正位置應係在面向現今洲美街二一二號房屋之右側。
⑵系爭土地上建物即二一四之三號房屋，係參加人先祖於日據之昭和時期興建完
成且世居使用多時之住家房屋，對照系爭建物七十四年時建物測量成果圖所載，亦可確知其確屬同一建物無誤。事實上，因舊有洲美街二一○巷（即面向現今洲美街二一二號房屋之右側）被地主自行廢棄並建築房屋之後，參加人為供運載物品出入之用而將系爭土地自設成私用道路，並非原告所稱之舊有洲美街二一○巷，亦非既成道路。
⑶依一般房屋門牌編釘之邏輯性觀之，茍謂系爭巷道之編號為「洲美街二一○巷
」，則其牌號編列之數理順序，也理應係在沿著洲美街順數之「二一二號」房屋之前，而絕無反置於編號在後之房屋例如二一四號房屋之後之理（即原告所主張之參加人土地上位置）。準此以觀，士林區戶政事務於前開函中所稱，六十七年整編圖顯示洲美街二一○巷巷道之正確位置，應係在面向洲美街二一二房屋之右側等語，非但具有主管機關所執原始文件之證據上基礎，更有一般論理上之堅強依據。此何以北投區戶政事務所嗣後在參照原始文件，且派員為現場勘查後，亦認依現況顯示原查編之洲美街二一○巷現已不存在，而准予參加人將現場僅存之舊有「洲美街二一○巷一號」房屋之門牌為廢棄改編之理。⑷再，參照主管機關六十九年十二月份以航空攝影所測製之「台北市三六五六號
地形圖」圖示，六十九年十二月製圖當時，在面向現今洲美街二一二號、二一四號房屋之左側，即參加人所有系爭土地部分，事實上均已蓋滿了群聚之房屋於其上，並無任何可供人通行之巷道存在之跡象；反在面向二一二號房屋之右側部分，即戶政機關所稱原始整編巷道之位置，則確實存有足供當地郭姓家人（原告為嗣後轉購土地而來）整編房屋巷路及一般通行之空地存在。可知，台北市士林區戶政事務所在六十七年所整編之「洲美街二一○巷」巷路之正確位置，正如士林、北投二區戶政事務所所稱，應係在面向現今洲美街二一二號房屋之右側部分，而非如原告所誣指係在系爭土地上。
⑸至「洲美街二一○巷」巷道牌號其後之所以遭錯置位置，係因戶政機關原先所
整編之「洲美街二一○巷」巷道位置（即面向洲美街二一二號房屋右側部分），同樣也係坐落在私人土地之上。因嗣後遭土地所有權人逕行將原有巷道廢棄，並建築房屋於其上，致使官方原查編之「洲美街二一○巷」不復存在。雖說原有整編巷道已不復存在，然當地住民既仍有通信聯絡之事實上需求，於是乃將舊有巷道巷牌逕行移置，致有今日「洲美街二一○巷」巷道牌號錯置，而遭有心人士刻意移認巷道位置之情形發生。
⑹參加人所有系爭土地上門牌號碼為「洲美街二一四之三號」之房屋，其舊時之
「洲美里十號」門牌，曾於六十七年間因應洲美街之整編而於同年七月三十一日被改編為「洲美街二一○巷一號」，然此編定方式也係完全符合當時房屋之地理位置狀況。蓋因當時舊有洲美街二一○巷正係位於面向此屋之右邊（原告所稱巷道位置則為此屋之左邊），在附近並無其他巷道存在之情況下，房屋門牌編號自然會以「洲美街二一○巷」為準，而後雖因舊有巷弄遭地主廢棄建屋，然此編號既尚未經主管機關依規定整改編，屋主又有通信聯絡的事實上需求，自然會一直沿用下去，惟為免原告屢屢藉此發揮，參加人乃於八十八年依規定申請改編。
⑺原告又稱系爭土地曾經主管機關辦理暗溝興建及柏油鋪設、養護，並有道路水
溝工程列管，現況係供大眾通行，因此為既成巷道等語。惟查士林區公所於函稱曾於七十年六月對洲美街二一○巷巷道辦理暗溝新建及鋪設柏油路面之函件中，亦特別於說明第三點上強調有關洲美街二一○巷為何巷道乙節，係門牌是否整編之問題，應洽士林區戶政事務所辦理等語。因之，若參照前開相關機關針對洲美街二一○巷巷道正確位置之有關說明，以及被告所屬養護工程處與北投區公所於現場第二次會勘時所表示：現有巷側溝非養工處及北投區公所施作之意見，已足得知士林區公所前所謂暗溝新建、水溝工程及鋪設柏油路面等行為，均係在針對舊有正確巷路即面向現今洲美街二一二號房屋右側部分之舊有巷道土地所為，並非係在參加人所有系爭土地上所為。至舊制市府公物水溝蓋何以會存在於系爭土地，乃係原早期「洲美街」道路之舊有側溝蓋，因承包該路整修之包商欲棄置不用，參加人乃在情商其同意後，將之移置填補於系爭土地坑洞之上，以便出入之平整，根本無涉及道路設置之問題，否則被告所屬養護工程處及北投區公所豈會於第二次會勘當時同聲否認？固然北投區公所有函稱該所曾於八十二年十月十六日、八十六年十二月三十一日以瀝土補修路面坑洞等語，惟此純粹係因原告具文申請且由里辦公處提出反應，使北投區公所基於人車通行安全之考量出面所為，無關於任何道路設置之認定考量，自不容原告執此為既成巷道之主張。
⑻原告以士林區公所曾函復：系爭土地之無償使用同意書因年代久遠，已無可考
等語，而主張參加人曾簽有無償使用同意書云云。然查，參加人從未為了維護此私設道路而提供任何「無償使用同意書」，尤其對照士林區公所在該等函件中，或稱已逾十五年而無可考，或稱當時地主是否有提供用地無償使用同意書，因時日甚久已無案可稽云云，俱未指稱參加人有提供無償使用同意書，原告任予引據未免有嫌無稽。況七十年間所留存之舊有養護記錄，概屬士林區公所針對當時之舊有洲美街二一○巷之維護所來，並非專指系爭土地，原告據此以為既成巷道之主張，誠屬荒謬至極。
⑼參加人所有系爭土地原係兄弟分家分割而來，為求分產之公平並兼顧土地利用
價值，乃有兄弟各自擁有該地不同臨路土地之情，亦即係分別以三五四之六（即二一二號房屋）、三五四之五（即二一四號房屋）及三五四之三等三塊臨路建地，分由三兄弟郭振富、丁○○及丙○○各自擁有。參加人丙○○所分得之系爭三五四之三號土地，面寬達十三呎也足供建築之用，只因當初未建屋致今受禁建之害而延宕至此。是系爭土地當初絕非係專為道路之用，蓋如系爭土地當初真為道路之需，則儘可逕行使用無妨，何須將土地另行分割成塊？更何況其乃面臨洲美街之建築用地，與原告所有純屬一般之農用土地並不相同，按諸一般經驗法則判斷，寧使建地淪為道路而不為建築使用之行為，諒係無人願為。
㈧原告曾於民事訴訟事件中自承，八十三年後租地通行之三五七號出售他人，參加
人宣示如欲通行系爭土地須付出租金方能過路等語，而原告為求通行之便利，乃同意按年與參加人簽訂租約，付費通行，並出具承諾書宣示係暫時租用系爭土地通行，嗣後絕不提出任何地越權（即通行權）主張等語，可證系爭土地乃係私設通道，欲通行者均須商經參加人同意而租用，參加人並無允許任何不特定公眾利用對外為通行之情形。此情亦與所謂既成道路需有公眾通行之初，土地所有權人並無阻止情事之要件不合。
㈨提出租賃契約四份、台中高等行政法院八十九年度訴字第四八七號判決、何俊弦
之申請書、承諾書、內政部八十八年六月二十二日台（八八）內訴字第八八○三九五八號再訴願決定書、台北市政府工務局八十九年六月十三日北市工建字第八九三一四六○八○○號函、九十二年十月二十八日北市工建字第○九二五四○六九五○○號函、行政法院四十五年度判字第八號判例、七十一年度判字第一○七二號判決、八十一年度判字第二一○四號判決、台灣士林地方法院八十八年度訴字第九一號確認通行權之庭訊筆錄、台灣高等法院九十年度上易字第二○三號確認通行權之補充上訴理由狀節本、台北市政府工務局養護工程處九十年九月十三日北市○○路字第九○六三八○一五○○號函、系爭土地八十三年空照圖、台北市士林區戶政事務所八十七年九月九日北市士戶二字第八七六一七九五一○○號函、家書申告書及圖面、系爭建物七十四年測量成果圖、台北市北投區戶政事務所八十八年七月二十六日北市投戶字第八八六一○五四五○○號函、系爭土地六十九年空照圖、門牌證明書、台北市士林區公所八十七年二月十一日（八七）北市士建字第八七二○二一二一○○號函、台北市政府建築管理處八十八年八月十六日會勘紀錄表、台北市議會八十七年九月十五日陳情案會議記錄、台北市議會八十八年六月二十八日陳情案會勘記錄、台灣士林地方法院八十八年度訴字第九一號民事判決、台灣高等法院九十年度上易字第二○三號民事判決、台灣士林地方法院士林簡易庭九十二年度士訴字第二號宣誓判決筆錄各一份（以上均影本）為證。
丁、本院依職權調閱台灣士林地方法院八十八年度訴字第九一號確認通行權之民事卷證，並依聲請履勘現場且函地政事務所為測量。
理 由
一、原告於所有坐落台北市○○區○○段二小段三四七號土地設立工廠，同小段三五四之三號、三五四之一號之系爭土地則分別為參加人丙○○、丁○○所有，系爭土地除三五四之一號部分土地為洲美街二小段二○○三號建號之房屋基地（按該二○○○三號建號房屋基地有三五五號、三五四之一號、三五四號土地）外，現況為空地可供人車通行；又以面向洲美街之方向，系爭土地兩旁右邊為原告之工廠，左邊則為參加人與其兄弟姊妹共有之房屋有九間（含二○○○三號建號房屋），此外無其他建物，系爭土地底端則為田地與同段二九三號道路與外界聯絡；再原告自八十三年十二月四日起承租系爭土地對外通行至八十六年十二月四日，合計四年期間等情，有被告提出之承諾書一份、租賃契約書四份為憑，並經本院會同士林地政事務所派員勘測，並製有勘驗筆錄、現場拍攝照片及測量圖等在卷可稽（見本院卷第三一至三五頁、第一八六至二○一頁），且經本院調閱台灣士林地方法院八十八年度訴字第九一號確認通行權之民事卷證審認無訛，復為兩造所不爭，應勘認定屬實。原告主張系爭土地為其數十年來之對外通行道路，應已成為既成道路，故其取得公共地役權，而為事實欄之主張，求為確認系爭土成立公用地役關係而為既成巷道之判決。被告及參加人則以前揭情詞置辯。
二、經查，確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。行政訴訟法第六條第一項前段定有明文。又公用地役關係僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所發生，不得主張對該土地有任何權利或法律上利益，原告提起本件之訴，應無受確認判決之法律上利益（參照最高行政法院九十一年度裁字第四六八號裁判意旨）。
三、次查，公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，既成道路成立公用地役關係，需具備下列條件：⑴為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；⑵於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；⑶須經歷之年代久遠而未曾中斷。所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要，業經司法院釋字第四○○號解釋理由書中闡明在案。而土地之成為道路供公眾通行，如已歷經數十年之久而符合前開要件者，自可認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。倘若巷道僅為少數特定鄰地所有人或使用人在通行，則此不過係特定鄰地所有人或使用人對該巷道有無地役權之問題，並非可謂該巷道係屬一般不特定公眾必須通行之既成巷道，改制前行政法院著有四十五年度判字第八號判例、七十一年度判字一○七二號、八十一年度判字第二一○四號判決足參。本件參加人丙○○所有建號二○○○三號之房屋（門牌號碼為洲美街二一四之三號）自二十九年十月八日即完成建築，並經所轄士林地政事務所於七十四年六月二十日完成基地勘查，本院勘驗時該建物仍然存在，雖因參加人將該建物位於系爭三五四之一號土地上之一樓部分之牆壁拆除，變成二樓樓板下呈現空地而與兩邊空地相連接致外觀呈現通路狀況，然樓板上仍有二樓及屋頂存在（參照本院卷第一七二頁至一七四頁之建物所有權狀、測量成果圖、第一八九頁之現場圖、第一九一、一九二頁之相片），顯見系爭土地上自始至今均有建物存在，縱使事後參加人或為某些目的或為其家人出入方便而將系爭土地上建號二○○○三號建物一樓部分之牆壁拆除，使二樓樓板下呈現空地與兩邊空地相連成為通路；然系爭土地兩旁除原告及參加人（含其家人）外，並無他人之建物，故無所謂不特定人需通行系爭土地之情形；參酌原告自八十三年十二月四日起至八十六年十二月四日止欲利用該通道通行時，亦需承租系爭土地之情形，足可認定系爭土地僅係供參加人（含其家人）與原告等特定人且為通行便利出入之用，自與前述公用地役關係需具備「為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」及「須經歷年代久遠而未曾中斷」之條件不符。
四、末查，原告又主張⑴系爭土地曾經主管機關辦理暗溝興建及柏油鋪設、養護，並有道路水溝工程列管；⑵士林區公所曾函復，系爭土地之無償使用同意書因年代久遠，已無可考等語，而主張參加人曾簽有無償使用同意書；⑶系爭土地係台北市○○區○○○街○○○巷」之巷道用地等語。惟被告及其所屬建管處、養護工程處、士林區戶政事務所、士林區地政事務所、北投區戶政事務所等相關單位已於八十七年二月九日、八十八年八月十六日與在地里長分別進行會勘，並明確認定系爭土地並非原告所稱之既成巷道，也非政府原編之洲美街二一○巷道所在。甚且被告所屬之養護工程處於九十年九月十三日回覆訴外人何俊昌陳情函時，亦明確表示系爭土地並非既成巷道，亦非都市○○道路。另據士林區戶政事務所八十七年九月九日函中表示，依照該所六十七年整編圖之圖示，當初該所整編之洲美街二一○巷巷道位置，應係在站立於洲美街而面向現今洲美街二一二號房屋之右側，且自洲美里移轉予台北市北投區戶政事務所管轄迄今，該巷道之門牌也不曾辦理過整改編，因此，原告所謂官定之「洲美街二一○巷」其真正位置應係在面向現今洲美街二一二號房屋之右側。再，士林區公所於函稱曾於七十年六月對洲美街二一○巷巷道辦理暗溝新建及鋪設柏油路面之函件中，亦特別於說明第三點上強調有關洲美街二一○巷為何巷道乙節，係門牌是否整編之問題，應洽士林區戶政事務所辦理等語。參照前開相關機關針對洲美街二一○巷巷道正確位置之有關說明，以及被告所屬養護工程處與北投區公所於現場第二次會勘時所表示：現有巷側溝非養工處及北投區公所施作之意見，足知士林區公所前所謂暗溝新建、水溝工程及鋪設柏油路面等行為，應係在針對舊有正確巷路即面向現今洲美街二一二號房屋右側部分之舊有巷道土地所為，並非係在參加人所有系爭土地上所為。因之，原告上開主張亦無足取。
五、綜上所述，系爭土地乃參加人所有之建地，雖現況為道路，然並不具備前述既成道路之要件，且原告就系爭土地是否成立公用地役關係，並無即受確認判決之法律上利益。從而本件原告訴請確認參加人所有之系爭土地成立公用地役關係而為既成巷道，於法即屬無據，應予駁回。此外，本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，無礙本件判決結果，故不予一一贅述，併予敍明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十三 日
書記官 蕭士緯