臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四二七四號
原 告 網路嗨客科技有限公司代 表 人 甲○○董事）被 告 台北市商業管理處代 表 人 乙○○處長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因臺北市資訊休閒服務業管理自治條例事件，原告不服臺北市政府中華民國九十一年九月十二日府訴字第○九一二○五五四九○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（以下同）八十九年八月八日經臺北市政府核准在臺北市○○區○○街三十五之二號二樓營業，領有臺北市政府核發之北市建公司（八十九）字第四三一二二六號營利事業登記證，實際經營臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業，經臺北市政府建設局執行資訊休閒業聯合輔導稽查人員於九十一年五月十日十五時查獲原告任由未有父母或監護人陪同之未滿十五歲之人進入其營業場所，經被告審認原告違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定，乃依同自治條例第十七條第一項規定，以九十一年五月二十日北市商三字第○九一六○四○九四○○號函處以原告新臺幣（以下同）五萬元罰鍰，並命令於文到五日內改善。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。（原告未於言詞辯論期日到場，依其起
訴狀載）
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：原告有無任由未有父母或監護人陪同之未滿十五歲之人進入其營業
場所之違法情事？原告主張：原告未於言詞辯論期日到場，依其起訴狀載主張如次：
一、行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見。此為行政程序法第一百零二條之規定。被告依據市府建設局所製作，經原告年幼員工簽名確認之稽查記錄表予以審認暨科處原告五萬元之罰鍰且命令五日內改善，否則依行政執行法處理。查所列員工。雖有當事人能力，實無訴訟能力。況此案與決定書不合，至為明確。
二、依民法第十三條規定。滿七歲以上之未成年人，為限制行為能力，唯有父母陪同，仍違反市府所定時間之規定。綜觀世界各國政策的立法及實施，都沒有類似臺北市政府般的偏激與不合理，與法理相違背，且一再將網咖業，以違反罪則偵辦，此舉顯然有入人罪之感。
三、該「自治條例」雖經議會通過，然從立法層面來看，臺北市網咖管理條例，可說是為了保護青少年而催生，若從條例中，以電腦遊戲業定義為網咖業來解讀。臺北市民意代表對網咖業之瞭解，似乎仍停留在把它和電動玩具業劃上等號，軟體、網路等上游科技產業，不視為新興產業。
四、早在市府草案出爐前，網咖業者就提出自律公約，不提供賭、色，也對青少年出入時間限制。市府無法認同與體認民意，又朝令夕改。原告均依法申請辦理，且無法核准，業界均不知所措。
五、按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定：「禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」從立法意旨來看，對於電腦遊戲業者應禁止未滿十五歲之人進入，除非有父母親陪同，所以僅規定門禁而已，對於未滿十五歲之人於店內之使用與消費，法條中並沒有明確規範需有父母親或監護人陪同使得進行消費或使用電腦，而原告所經營之網咖店，對於未滿十五歲之人一律禁止進入，對於原處分中所指原告有未禁止十五歲之人進入，為當時這些未滿十五歲之人均有其父母陪同始進入，只是其父母均先行離開，原告並無違反此項門禁條款，原處分機關擴大解釋認為檢查時當時少年父母親不在，即認原告違反該法規，原機關不察，未善盡舉證責任即執為處罰，顯非恰當。
六、又臺北市資訊休閒服務業管理自治條例之制訂係依據地方制度法所規定屬於地方自治事項，而第十一條第一款之規定又係依據少年福利法第一條規定所制定，為增進少年福利，健全少年身心發展，提高父母及監護人對少年之責任而訂定。少年福利法所認定之少年為十八歲以下十二歲以上之人，又兒童福利法適用對象為十二歲以下之人，為中央主管機關職掌，總括所有兒童之福利與權益，而這些法律中並沒有任何對於十五歲以下之人限制進，而少年福利法中則有規定：青少年不得於深夜進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳、或其他足以妨礙青少年身心健康發展之場所（第十九條），而所謂足以妨害青少年身心健康發展之場所依「明示其一，例外排除」之行政原則，並未見行政機關有任何法律或函件公告電腦遊戲業場所屬於此類。原處分機關與臺北市政府逕行訂定違反「母法授權」之法令科處罰款，顯無道理。參照憲法第一七二條，行政命令與法律抵觸者行政命令無效，（從法律位階上，本項自治條例仍低於中央立法之少年福利法）是故，被告所引用之法條既非適當，其所為之行政處罰之法源依據亦非適當，原處分不具正當性。
被告主張：
一、按臺北市政府建設局九十一年五月三日北市建一字第○九一三一七八二一○○號公告「委任臺北市商業管理處辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等事項，並自中華民國九十一年四月二十七日起實施」。
按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第二條規定：「本自治條例所稱主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府）建設局。主管機關得將其權限委任臺北市商業管理處執行。」第三條規定：「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」第十一條第一款規定：「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：一、禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」第十二條第一項規定：「電腦遊戲業者應禁止未滿十八歲之人於週一至週五上午八時至下午六時或夜間十時至翌日八時或週六、例假日夜間十時至翌日八時進入其營業場所。」；第十七條第一項規定：「違反第十一條第一款、第二款或第三款後段規定者，處新臺幣五萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月以上三個月以下停止營業之處分。」
二、卷查被告九十一年五月二十日北市商三字第○九一六○四○九四○○號函行政處分所據以裁處之臺北市政府建設局九十一年五月十日執行資訊休閒業聯合輔導稽查紀錄表載明略以：「稽查對象：網路嗨客科技有限公司、登記負責人：甲○○、市○○○○○路嗨客、現場檢查情形：‧‧‧二、稽查時，營業中，有七位客人消費中，現場裝設中華電訊Ｔ─１專線，連結二十五組電腦及其週邊設備，供客人上網及擷取遊戲軟體打玩，提供之遊戲軟體有天堂、戰慄時空、世紀帝國、石器時代、暗黑破壞神、金庸群俠傳。三、消費方式：會員制，入會費一00元，可享八折優待，每小時三十元。四、其他現場檢查紀實：（一）未禁止未滿十五歲之人進入‧‧‧查獲未滿十五歲之人三人，於店內消費、逗留，名單詳如附表。（二）未禁止未滿十八歲之人於週一至週五上午八時至下午六時或夜間十時至翌日八時或週六、例假日夜間十時至翌日八時進入‧‧‧名單詳如附表。同前。」；並由現場人員蔡伊強於稽查紀錄表簽名具結確認附卷可稽。被告據依首揭臺北市資訊休閒服務業管理自治條例相關規定予以裁處，自屬無誤。
三、有關原告訴稱臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款之規定係指對於電腦遊戲業者應禁止未滿十五歲之人進入，除非有父母親陪同，所以僅規定門禁而已，對於未滿十五歲之人於店內之使用與消費，法條中並沒有明確規範需有父母親或監護人陪同使得進行消費或使用電腦，故原處分中所指原告有未禁止十五歲之人進入，而當時這些未滿十五歲之人均有其父母陪同始進入，只是其父母均先行離開，故原告並無違反此項門禁條款云云。按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定：「電腦遊戲業應禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」係指未滿十五歲之人以不得進入電腦遊戲業營業場所為原則，如有家長、監護人全程陪同者為例外，且考量十五歲以下少年之身心發展尚未健全，無法判斷是非及自我管理，以致觸犯法令而不自知，沉迷無法自拔，影響課業，造成學校及社會問題，又電腦遊戲之內容尺度不一，其為限制級者亦不適合於十五歲以下之少年打玩，是以，規定十五歲以下之人於父母或監護人陪同下始得進入該業營業場所打玩電腦遊戲消費，非僅是門禁管制而已。若父母或監護人陪同未滿十五歲之人進入電腦遊戲業之營業場所後即自行離開，則臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款之規定將形同贅文。又負責人或業者及其所僱之員工，對該營業場所均負有管理之責，如未遵守規定，任由未滿十五歲之人進入營業場所，應負過失之責任。準此，原告所訴應屬遁詞，冀圖免責而已，被告依其違反前揭自治條例之具體事證處原告五萬元罰鍰，並命令文到五日內改善，洵屬有據。
四、又原告訴稱「臺北市資訊休閒服務業管理自治條例之制定係依據地方制度法所規定屬於地方自治事項，而第十一條第一款之規定又係依據少年福利法第一條規定，‧‧‧，違反﹃母法授權﹄」乙節；查地方制度法第十四條規定：「直轄市‧‧‧依本法辦理自治事項‧‧‧」第二十三條規定：「直轄市‧‧‧對自治事項，應全力執行，並依法負其責任。」第十八條第一項第七款第三目規定「直轄市工商輔導及管理」屬地方自治事務，復查臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係臺北市政府依地方制度法就自治事項所制定之自治法規，要非少年福利法之子法，該自治條例並經臺北市議會九十年十一月十四日審議三讀通過，報奉行政院九十一年四月九日院臺經字第○九一○○一二四五二號函准予修正核定，臺北市政府嗣以九十一年四月二十五日府法三字第○九一一二○三七三○○號令公布施行，自有其合法效力，原告在臺北市經營電腦遊戲業，自應遵循該自治條例之規定。因此原告訴稱臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款之規定又係依據少年福利法第一條規定，為少年福利法之子法，參照憲法第一七二條，行政命令與法律抵觸者行政命令無效云云，顯有誤解。按所謂母法與子法之關係，係指因相關技術性、細節性之法令無法一一由法律詳為制定，逐由法律授權主權機關制定該相關技術性、細節性之法令；如少年福利法第三十一條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之」，則少年福利法為母法，少年福利法施行細則為子法。然查上開臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係臺北市政府依地方制度法就自治事項所制定之自治法規，與少年福利法之間並無母法與子法之關係，故本件處分亦無違反憲法第一七二條之疑義。原告所訴，顯有誤解。本案原告在臺北市經營電腦遊戲業違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例之規定，被告據依該自治條例處理，自屬適法。
理 由
甲、程序部分：本件原告經本院於九十二年九月八日合法通知，至言詞辯論期日具狀請假，惟未檢具任何文件釋明，其無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告之聲請由其一造辯論而為判決，合先敘明。
乙、實體部分：
一、按「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」第十一條第一款規定：「電腦遊戲業者，應遵守下列事項︰一 禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」、「違反第十一條第一款、第二款或第三款後段規定者，處新臺幣五萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月以上三個月以下停止營業之處分。‧‧‧有第一項或第二項情事者，除處罰電腦遊戲業者外，並得對其負責人或行為人處以第一項或第二項之罰鍰。」臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第三條、第十七條分別定有明文。
二、本件原告於八十九年八月八日經臺北市政府核准在臺北市○○區○○街三十五之二號二樓營業，領有臺北市政府核發之北市建公司（八十九）字第四三一二二六號營利事業登記證，實際經營臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業，經臺北市政府建設局執行資訊休閒業聯合輔導稽查人員於九十一年五月十日十五時查獲原告任由未有父母或監護人陪同之未滿十五歲之人進入其營業場所，經被告審認原告違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定，乃依同自治條例第十七條第一項規定，以九十一年五月二十日北市商三字第○九一六○四○九四○○號函處以原告五萬元罰鍰，並命令於文到五日內改善，經核並無不合，原告不服，主張如事實欄所載。
三、原告雖主張略以訴臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款之規定僅規定門禁而已，對於未滿十五歲之人於店內之使用與消費，法條中並沒有明確規範需有父母親或監護人陪同使得進行消費或使用電腦，原告並無違反此項門禁條款云云。惟按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定「電腦遊戲業應禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」係指未滿十五歲之人以不得進入電腦遊戲業營業場所為原則，如有家長、監護人全程陪同者為例外，且考量十五歲以下少年之身心發展尚未健全，無法判斷是非及自我管理，以致觸犯法令而不自知，沉迷無法自拔，影響課業，造成學校及社會問題，又電腦遊戲之內容尺度不一，其為限制級者亦不適合於十五歲以下之少年打玩，是以，規定十五歲以下之人需於父母或監護人陪同下始得進入該業營業場所打玩電腦遊戲消費，非僅為門禁管制而已。否則若父母或監護人陪同未滿十五歲之人進入後即自行離開，則該款之規定將形同贅文，原告主張，要無可採。
四、次就原告所稱臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款之規定係依據違反少年福利法第一條規定之授權乙節；經查臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係臺北市政府依地方制度法就自治事項所制定之自治法規，該自治條例並經臺北市議會九十年十一月十四日審議三讀通過，報奉行政院九十一年四月九日院臺經字第○九一○○一二四五二號函准予修正核定，臺北市政府嗣以九十一年四月二十五日府法三字第○九一一二○三七三○○號令公布施行，依其第一條規定並非依據少年福利法授權而訂立，故少年福利法並非其上位法律，原告所稱顯有誤解。原告在臺北市經營電腦遊戲業違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例之規定，被告據依該自治條例處理，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審判長法官 張瓊文
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 三十 日
書記官 楊子鋒