臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四二二一號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 丁克華（主任委員）住同右訴訟代理人 乙○○
丙○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年八月十四日台財訴第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、原告甲○○為係聚隆纖維股份有限公司（以下簡稱聚隆公司）之董事，而被告機關經過調查後，認定其有以下之違章行為，因此於民國（下同）九十一年二月五日作成（九一）台財證（三）字第００一０二九號處分書之行政處分，以原告違反證券交易法第二十二條之二第一項，而依同法第一百七十八條第一項第一款規定，對原告處以罰鍰新台幣（下同）二十四萬元。
Ａ、原告曾於九十年五月九日、十日、十一日及十四日、十六日，接續五日在集中交易市場轉讓所屬公司股票共計四八０、０００股。
Ｂ、但原告卻未依規定於股票轉讓前，向被告機關。
二、原告不服上開裁罰處分，提起訴願亦遭駁回，因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
Ａ、按證券交易法第二十二條規定，已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後在集中交易市常或證券商營業處所為之。惟此所規範者應係指依法發行股票公司之董事，就伊所持有之該公司股票欲為轉讓行為時，即須依該法規定之方式行之，本件原告所持有之聚隆公司股票，原係為擔保聚隆公司委託中興票券公司保證發行商業本票所負清償責任，而設定質權予中興票券公司，嗣該本票於九十年七月二日到期，由於聚隆公司發生資金運轉失調，無法按時償還中興票券公司前開本票款項，中興票券公司隨即分別於同年五月九日、十日、十一日及十四至十六日將原告所提供作為擔保之系爭股票逕行拍賣，而被告（即原處分機關）竟認原告未依上開證券交易法之規定，向被告申報股票轉讓事宜，對原告為處罰鍰之處分。原告不服被告所為處分，依法向訴願決定機關（即財政部）提起訴願，未料訴願決定機關仍認原告於本事件中有過失而駁回訴願。
Ｂ、雖言人民於故意或過失之情況下，有違反法律上義務之行為即應受行政罰，而本件被告與訴願決定機關亦以此理由而認原告應受罰，惟查，誠如訴願決定機關所稱「證券交易法第二十二條之二所為規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向原處分機關申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股．．．藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的．．．」，然而究查本件之發生，原告以個人所有聚隆公司之股票，代替公司提供予金融票券公司質押擔保債務之清償，係為所屬聚隆公司及投資者之利益所為，嗣系爭股票因故遭中興票券公司逕行拍賣，非原告所願亦非原告能指示與掌控者，原告本係財產上之受害者，竟又因此而遭行政處分罰鍰，豈合理乎？
Ｃ、再，所謂於股票轉讓前向主管機關申報者，係須出於本身所能決定之數量及時間，而本件原告之股票交由中興票券公司質押持有，該公司對原告之股票如何逕行拍賣（何時拍賣多少股票）？豈是原告所能預知，則原告又如何能於轉讓（拍賣）前向主管機關（被告）申報？
Ｄ、綜上所陳，證券交易法係以健全市場機能及保障投資大眾權益為目的，原告於本件中並無違法及損害投資者之行為，卻因被告不細究法律規定之目的，妄自認為原告股票受拍賣即係轉讓行為，而遽為本件處分，原告為公司提供擔保、血本無歸還要受罰，實難令人甘服。
二、被告主張之理由：
Ａ、按證券交易法第二十二條之二規定「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東（以下簡稱內部人），其股票之轉讓，應依左列方式之一為之；且其持有之股票，亦包括配偶、未成年子女及利用他人名義持有者（第三項）」：
（一）經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之（第一項第一款）。
（二）依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報（第一項第二款）。
（三）於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之（第一項第三款）。
另「違反第二十二條之二第一項．．．之規定者處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」為證券交易法第一百七十八條第一項第一款所明定。又據司法院大法官會議釋字第二百七十五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰．．．。」。
Ｂ、按金融機構實行質權，係依民法第八百九十二條規定以拍賣之方式為之，而依民法債篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。按本案原告將其所持有之聚隆公司股票設質予金融機構，設質股票經金融機構依法拍賣，依前述，即屬原告本身出賣股票之情形，是以原告所持有之聚隆公司股票，既於九十年五月九、十、十一及十四至十六日經金融機構依法拍賣而在集中交易市場轉讓四八０、０００股，未依規定於轉讓前申報，被告機關乃以其違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，依同法第一百七十八條第一項第一款規定，處以原告罰鍰新台幣貳拾肆萬元，於法洵無不合。
Ｃ、本案原告陳稱係將股票質押予銀行，而遭銀行自行拍賣，致無法依證券交易法規定在轉讓前事先申報云云，實屬無據，不足採信，謹分述如下：
１、證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告機關申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而此一資訊事前揭露之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出有所不同。再者，審諸證券交易法第二十二條之二規定公司內部人依法為申報義務主體，其股票之轉讓應向被告機關申報，至於質權銀行賣出股票前是否已通知出質人，本非公司內部人踐行申報轉讓持股義務之前提要件，否則公司內部人恐將藉以推諉卸責，從而前揭規定之立法意旨將無以落實，並影響證券市場之健全發展。故本條規定意旨既為貫徹資訊公開，則其課賦公司內部人轉讓持股應事前向被告機關申報之義務，亦係著眼於公司內部人於事前已掌握其持股可能轉讓之資訊，從而認定公司內部人是否因故意過失而違反規定未事前向被告機關申報轉讓持股，如為肯定，公司內部人未事前向被告機關申報而轉讓持股，自已違反前揭規定而當受處分。
２、另大法官會議釋字第二百七十五號解釋確立人民應受行政罰之行為以過失為責任條件，而過失之含義，依實務及學界之見解，與刑法上過失並無不同。參照刑法第十四條第一項之規定：「行為人雖非故意，但按其情節應注意並能注意而不注意者為過失」，故於本案，鑒諸一般人對自有之財產均克盡相當之管理注意義務，則原告將其股票提供金融機構作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生損失。且本案設質之聚隆公司股票既為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，故即使銀行未依法或依約履行拍賣前通知之義務，出質人倘能善盡對自有財產管理之注意，自應知其設質股票之擔保價值是否適足，有無遭債權人處分之可能，並適時補足擔保品，以免自有財產遭受損失，當無置之不顧之理，故原告未據此依法事前申報轉讓持股，應屬「按其情節應注意並能注意而不注意」而顯有過失，依前揭大法官解釋，自當受行政處分，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責。
Ｄ、至於原告所陳，以個人所持有之聚隆公司股票代替聚隆公司提供予金融機構質押擔保債務之清償云云乙節，實屬當事人雙方間之民事行為，與本案無關，不得據以主張豁免責任。
Ｅ、另原告陳稱，未知質權人何時處分股票及欲出賣多少股票，於無法獲得確切資料時，即無法依規定辦理申報。有關本案質權人之通知處分擔保品乙節，請參酌前述理由三，另被告機關於九十年一月廿日以（九０）台財證（三）第０００一九六號函（證物五），說明公司內部人依證券交易法第二十二條之二及第二十五條規定辦理股權異動申報之申報書格式共九種，其中「公司內部人申報轉讓持股未於期限內轉讓說明書（格式二十二之二｜一附表）」（證物六）係提供內部人若未於預定轉讓期間內轉讓原申報股數者填具說明使用。即便內部人所申報轉讓股數與實際轉讓股數可能不盡相同，但並不影響內部人之申報義務。故原告以無法得知質權人實際賣出日期與賣出股數，主張免除證券交易法所課予之申報義務，實乃原告推托之詞。其所訴核不足採，原處分應予維持。
理 由
壹、程序方面：本件原告於九十一年十月十五日起訴時，被告機關代表人（主任委員）為朱兆銓，嗣由丁克華接任，並自000年0月00日生效，有行政院人事派令影本一紙附卷可稽，是丁克華請求承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、兩造爭執之要點：
一、本件裁罰之事實背景為：原告係聚隆公司之董事，在未事先向被告申報之情形下，於九十年五月九日、十日、十一日及十四日、十六日在集中交易市場轉讓該公司股票共計四八０、０００股。被告於是認定原告違反證券交易法第二十二條之二第一項，而依法處原告罰鍰二十四萬元。
二、原告認為系爭裁罰處分違法應予撤銷之理由，略得整理如下：
Ａ、原告持有之聚隆公司股票，係擔保該公司委託中興票券公司發行之商業本票所負清償責任，而設定質權予中興票券公司，然嗣因該公司無法像中興票券公司清償上開票據到期後所衍生之債務，原告供擔保之股票乃遭中興票券公司拍賣。
Ｂ、原告以個人所有之股票提供擔保，係為聚隆公司及投資者之利益所為；又系爭股票遭拍賣，中興票券公司對原告股票如何拍賣非原告所願亦非原告能指示與掌控者，是以原告無於轉讓（拍賣）前向主管機關（被告）申報之可能。
三、被告則認為原告之主張無理由，根據如下：
Ａ、證券交易法第二十二條之二規定意旨在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而此一資訊事前揭露之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出有所不同。
Ｂ、公司內部人依法為申報義務主體，至於質權銀行賣出股票前是否已通知出質人，非公司內部人踐行申報轉讓持股義務之前提要件，否則公司內部人將藉以推諉卸責，前揭規定立法意旨將無以落實。
Ｃ、因一般人對自有之財產均應盡相當之管理注意義務，本案設質之聚隆公司股票為上市公司股票，即使銀行未履行拍賣前通知之義務，原告倘盡對自有財產管理之注意，應知其擔保價值是否適足，有無遭債權人處分之可能，並適時補足擔保品，以免財產遭受損失。故原告未據此依法事前申報轉讓持股，應屬「按其情節應注意並能注意而不注意」而顯有過失，依司法院大法官釋字二七五號解釋，自應受罰。
參、本院之判斷：
一、在實體法上，本案作成處罰所依據之（處分時）證券交易法第二十二條之二第一項第二款，其具體規定內容與整體規範意旨之探求：
Ａ、（處分時）證券交易法第二十二條之二第一項第二款之規定內容：
已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：
．．．．．．．．．．
二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。
Ｂ、違反上開之處罰，則規定於（八十九年七月十九日修正前）證券交易法第一百七十八條第一項第一款中（「違反第二十二條之二第一項、第二項、第二十五條第一項‧‧‧處二萬元以上十萬元以下罰鍰」）。
Ｃ、（處分時）證券交易法第二十二條之二第一項第二款規範意旨之探求：
１、按構成行政罰之違章行為，學理上可以分為二大類；一為「作為之違章」，一為「不作為之違章」。前者因為作出積極之行為，被認為違反行政法上之「禁止規範」，而受到行政罰。後者則因為消極不為行政法規所期待之行為，違反行政法上之「誡命規範」，而須接受行政罰。
２、而（處分時）證券交易法第二十二條之二第一項第二款之規定，到底是一個「禁止規範」，還是一個「誡命規範」，則是首先必須加以探求，本院本諸以下之法律意見，認為其應是一個「誡命規範」：
ａ、前開條款規定，公開發行公司之內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告機關申報，其立法目的，係課內部人應事前揭露其轉讓持股之資訊，以維護交易之公平性及市場之秩序，使證券市場之發展更臻健全。
ｂ、既然其所強調者，在於「轉讓股票資訊之揭露」，而不是對「轉讓股票之禁止」，則該條款之規範意旨，顯然是期待公司內部人在決定把自身之股票終局性地移轉給另一權利主體時，必須先行主動申報，供社會大眾知悉，故其性質自屬命令受規範者為申報行為之「誡命規範」。並因此項「誡命規範」之存在，使公司內部人因此產了一個「作為義務」（即申報義務）。
３、依上開「誡命規範」所生之作為義務（即申報義務），其義務之成立時點，應為「公司內部人作成轉讓自身所有股票之決策，並確定處分之時點」時（所謂之「轉讓」，其意義乃是指將股票所有權，透過私法自治之手段，依物權法上處分權利之方式，將之終局性地歸屬於另一權利主體）。
４、而事後實際的轉讓行為，僅屬作為徵表事前違章存在的證據方法，該轉讓行為本身並不受到行政法規範之非難評價，真正受到法規範非難之重點還是在於事前「要求申報」的「誡命規範」之違反。
５、在此觀點下，討論何人是股票之出賣人，事實上與本案構成要件架構毫無關連性，因為「出賣」是一個債法上的概念，出賣物或權利之人未必均是物之所有權人或權利人（例如第三人之物之買賣）。如欲使物或權利發生物權法上權利轉讓之效果，必須由有處分權人為處分行為方可。
Ｄ、在公司內部人事先「本諸個人之經濟上利益」、「出於自身之自由意志」、「而將股票所有權之處分權能」、「授與予第三人」，「並由第三人自由選擇轉讓股票之時點」時，對上開「（申報）作為義務」會產生如何的影響，本院之法律意見如下：
１、首先必須指明，公司內部人依上開規定所生、原有之潛在性申報義務（言其「潛在」，乃是因為「第三人選擇轉讓之時點，尚無法確定」，「（申報）作為義務」也無法因之而固定），並不會因此而排除。其法律上之理由也非常簡單，只要公司內部人之身份繼續存在，有關公司內部人股權變動資訊對外公開之必要性也一樣持續存在，所以公司內部人仍應受該上開「誡命規範」所規制。此時如果容許原告出於自由意願，預作法律上安排，將物權法上之股票處分權能讓與他人，即可排除上開「誡命規範」之規制，無異宣告公司內部人可以任憑己意，排除法律因其身分所強制課予之作為義務，此種解釋觀點，並無法理上之正當基礎，也無法通過法學方法論之檢驗。
２、正因為上開情形，公司內部人依（處分時）證券交易法第二十二條之二第一項第二款之規定所生之「潛在性」「申報義務」並未排除，而其為履行此項「申報義務」，又會衍生出另一新的「作為義務」，即「探究享有股票所有權處分權限之第三人，轉讓股票之時點」，以便踐行後一階段之「申報義務」。
ａ、此項新「作為義務」之產生，建立在公司內部人之前行為上（即將股票所有權之處分權限授與他人），其理論基礎，簡言之；即原本公司內部人自行掌控股票，其可隨時輕易履行法律課予之「申報義務」，現因其為自身之利益，將股票所有權之處分權能授與他人，使原「申報義務」之履行變的比較困難，則在法律評價上，就應採取類似於刑事法上過失理論中之「超越承擔過失理論」或不純正不作為犯理論中之「危險先行為概念」。應由公司內部人對於其「自利」且「自願」之先行為所帶來之風險及不便，負擔排除義務。
ｂ、而上述「雙重結構」之作為義務，原則上與罪責形態（即「故意」或「過失」之判斷）無關，換言之，公司內部人不盡此「雙重結構」之作為義務，可能出於故意，也可能出於過失。因此此種「雙重結構」作為義務理論本身也與司法院大法官釋字第二七五號解釋並無必然之關連性。
ｃ、面對上開理論，原告雖曾質疑過此種新生「作為義務」來源之合法性（只不過因為兩造均此種新發生之「作為義務」與過失犯之「注意義務」混為一談，所以是用「注意義務」之用語來質疑此一爭點，但基於上開討論，其真意應該是指「作為義務」），而認為其缺乏實證法上之基礎。不過本院則認為，刑事法或行政罰法有其理論上之共通處，而在刑事法理上，有關「作為義務」或「注意義務」之來源，從未要求必須有實證法之明文。且所有刑法學者均承認，有關過失犯或不純正不作為犯，其「注意義務」及「作為義務」之具體內容，均屬「空白構成要件」，容許以法理、習慣、契約或專業技術準則來填補。則上開情形運用法理來創設填補原有「申報義務」之缺漏及不足，並無違反「法律保留原則」或「行政罰法定原則」可言。
二、而本案之情形，原告乃是自行將所有之股票質押予中興票券公司以擔保聚隆公司之債務，而後由中興票券公司依雙方保證契約之約定，以自己之名義出賣擔保標的物。則原告已在擔保之際，依約定之條件（即擔保物市價不足約定之擔保比例時），將擔保標的物之處分權能授與質權中興票券公司，雖然其不是無條件的授與，而是有條件之授與，但條件之成就與否，原告或許不能掌握，仍能隨時知悉。則基於上開法理之探討，原告應負擔上述之「雙重結構作為義務」（即「探知質權中興票券公司行使質權意圖之調查義務」與「申報轉讓股票之申報義務」。是以本案判斷，應該僅剩下「雙重結構作為義務」之履行可能性問題而已，面對此一問題，本院基於以下之理由，認為原告有履行之可能，故其未履行前開作為義務，應已構成違章。
Ａ、按民法第八百九十二條規定：「因物質有敗壞之虞，或其價值顯有減少，足以害及質權人之權利者，質權人得拍賣質物‧‧‧」，而同法第八百九十四條規定：「前二條情形質權人應於拍賣前通知出質人」。
Ｂ、而原告與中興票券公司在前前均會明文約定，中興票券公司在何種條件下將自行拍賣質押之股票，因此中興票券公司出售股票之時點應為原告所能知悉。
Ｃ、原告固主張：「．．系爭股票因故遭中興票券公司逕行拍賣，非原告所願亦非原告能指示與掌控者，原告本係財產上之受害者，竟又因此而遭行政處分罰鍰，豈合理乎？．．所謂於股票轉讓前向主管機關申報者，係須出於本身所能決定之數量及時間，而本件原告之股票交由中興票券公司質押持有，該公司對原告之股票如何逕行拍賣（何時拍賣多少股票）？豈是原告所能預知，則原告又如何能於轉讓（拍賣）前向主管機關（被告）申報？」云云。但是本院則認為：
１、前已言之，證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司之內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告機關申報之立法目的，係課內部人應事前揭露其轉讓持股之資訊，以維護交易之公平性及市場之秩序，俾使證券市場之發展更臻健全。
２、公開發行公司之內部人，該公司之利益與其自身之利益密不可分。公司內部人為了該公司之營運而將自身所持有之股票質押於金融機構，以獲得資金拓展公司之事業領域，則基於其身分所生、與公益維護密切相關之高標準作為義務不容推卸。
３、又不管是「公司負債增加」或者「公司債務不變，原告提供之股票價值由設定質權時之價位下跌至原告必須部分還款或補提擔保品之價位」等情況，均非於短期內發生，原告當可注意此趨勢而預作準備，如果自知資力不支，無法還款或補提擔保品，正應立即主動與中興票券公司聯絡，查明中興票券公司之動向，如果中興票券公司有意行使質權，則須立即向被告申報，此種作業方式才能算是實踐了法規範所課予「作為義務」，豈能在家坐等中興票券公司通知，又不主動訊問中興票券公司動向，而謂其盡到「探知中興票券公司行使質權意圖之調查義務」。
４、至於原告主張，以個人所持有之聚隆公司股票代替聚隆公司提供予中興票券公司擔保債務之清償，係為聚隆公司及該公司股東之利益云云，本院認為此部分屬原告與聚隆公司內部法律關係，與本案著重之「申報義務有無履行」、「原告主觀上是否可歸責」等爭點無關，原告除就其損害依契約責任之歸屬向聚隆公司求償外，尚不得據以主張減免行政法上之責任。
Ｄ、此外上開作為義務之履行，對原告而言，設質之標的物聚隆公司股票，為上市公司股票，每日市價均刊載於各大報紙，原告隨時能明瞭設質股票擔保價值之高低，是其可以輕易發覺質押股票市價不足，面臨遭中興票券公司處分之危險，此時與中興票券公司聯絡又有何困難可言，故其無不能履行之情事。
四、至於原告行為是出於故意或是過失一節，其實在本案中並無太大之意義，因為：
Ａ、本案「雙重結構」之作為義務自始客觀存在，原告消極不履行該等「作為義務」，如果出於「不知法律」所致，應「違法性認識有錯誤」，但此種「違法性認識錯誤」，除非其原因非常明顯，在法律上被認為是「不可避免之誡命錯誤」（即此種義務，從倫理規範之一般觀點，極難得知者），才足以免除故意或過失罪責。而本案之作為義務，乃是建立在社會大眾衡平法感之基礎上，極易得知，是以此等「違法性認識錯誤」，非屬「不可避免之誡命錯誤」，無從解免原告之故意或過失責任。
Ｂ、而純從不作為構成要件之觀點言之，原告在意識到自己具有公司內部人身分後，不為此等查詢及申報之作為義務，其態度被評價為具有「主觀之構成要件故意」亦無不可（事實上「過失行為犯」在刑事法上本就難以理解，更何況是「過失不作為犯」之概念，且在行政罰法上，故意與過失之區對違章責任之影響亦非如刑事犯般之重要）。
參、綜上所述，本件原告具有公司內部人之資格，卻違背「作為義務」，未依規定事前向被告申報，即行轉讓持股，顯已構成違章行為，則被告分別依證券交易法第一百七十八條第一第一款、第一百七十九條規定，處以原告如事實欄所載之罰鍰，認事用法，並無違誤，訴願決定予以駁回，亦無不合，均應予維持。原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 廿四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 廿四 日
書記官 蘇亞珍