臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四三八二號
原 告 甲○○訴訟代理人 己○○原 告 乙○○右 一 人訴訟代理人 詹德柱律師被 告 臺北市政府代 表 人 丙○○市長）訴訟代理人 丁○○
戊○○庚○○右當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告以其所共有持分坐落台北市○○區○○段二小段五四二地號等十二筆如附表所示土地，係屬羅斯福路四十公尺都市○○道路用地上，現況亦為已達都市計畫寬度、供人車通行使用多年之現有既成道路，惟原處分機關未依法定程序取得，逕拓寬為道路使用為由，於民國（以下同）九十一年五月二十一日向臺北市政府請求辦理徵收補償，臺北市政府以九十一年六月七日府工養字第○九一○八五一二四○○號書函復原告：「‧‧‧經查四十三年辦理羅斯福路拓寬工程徵收補償作業時，該土地所有權仍屬國有，依規定無需辦理徵收，四十六年周登貴先生始取得該筆土地所有權，故未能於該工程用地徵收補償中取得補償費發放之權利，本案工程於四十四年拓寬完竣，形成已建都市○○○○○道路土地，而本市已達都市計畫寬度而產權仍為私有之道路土地未為補償，主要係肇因於所需財源龐大，非地方財力所能負擔，茲鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有一致性之處理方式，本府將俟中央統一訂定補償辦法，再遵循辦理。」否准其請。原告不服，以原處分機關未能就當初未作為之疏失覓尋補救作為，卻將本事件推諉予「台北市○○道路私有土地補償處理原則」作為通案處理，造成人民長期損失云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：請求被告，應將原告所有如附表所示十二筆土地以土地申報地價年息百分之十逐年予以補償，至被告徵收為止。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：原告依司法院釋字第四○○號請求被告為補償，有無理由？原告主張：
一、就程序上原告追加及撤回聲明之部分：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限」。「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者」。行政訴訟法第一百十一條第一項、第三項第二款定有明文。又「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。
但被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。」同法第一百十三條第一項亦明載此旨。本件原告於起訴時原依據司法院釋字第四○○號之意旨，請求被告台北市政府就原告如附表所示之十二筆土地予以執行徵收補償。慮及第二項之聲明恐不為貴院所採，原告基於同一之請求基礎，另請求第三項聲明請求貴院命被告依土地申報地價年息百之十逐年予以原告補償，至被告予以徵收止。
二、兩造不爭執之事項：
（一）原告乙○○為系爭附表所示十二筆土地（即台北市○○區○○段二小段五四
二、五四二之三、五四二之四、五四二之五、五四二之六、五四二之七、五四二之八、○○○區○○段○○段一○七二、一○七二之一、一○九五、一○九五之一、一○九五之二）之所有權人，應有部分均為一五四○二分之三五八。
（二）前開附表所示之土地自四十四年間道路拓寬完竣起迄今均作為台北市○○○路○道路用地，為既成道路，並有公有用地役關係存在。
三、爭執之事項：
（一）既成道路之土地所有權人有無請求徵收之權利？
１、按司法院釋字第四○○號解釋文中指出：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。」，自此可知，上開解釋係以「因公益而特別犧牲」作為國家應予補償之判斷基準。惟對於既成道路所提供之解決方式，主要係「依法律之規定辦理徵收給予補償」，換言之，上開解釋係賦予土地所有權人「請求徵收之權利」，而非謂維持既有道路之狀態，並由國家予以補償。按公用地役關係者，究其實質效果，乃是一種財產權使用之持續性限制，與「公用徵收」係剝奪人民之財產權，尚有所別，國家對於既成道路依法予以徵收補償，故可一舉解決因公用地役關係所衍生之問題，惟因各級政府普遍面臨「財政拮据」之窘境，欲予全面徵收確實有事實上之困難，對於未及徵收而仍受限制之財產權人而言，難謂不是一種「特別犧牲，對此國家亦應給予適當之補償，以維人民權益。大法官於釋字第四○○號解釋理由書中雖亦注意及此，並謂：「各級政府如因經費困難，不能對於上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，而所謂「以他法補償之」，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土抵償代替金錢給付等方法，惟上揭方法多屬徵收金錢補償之「替代方案」，而非針對財產使用權能受有限制之補償，就此而言，大法官釋字第四○○號解釋，似仍有補充之必要。（翁岳生編行政法二○○○年李建良著損失補償第一四四七、一五○九、一五一○頁參照）。因此，土地所有權人應有請求徵收之公法上權利。而被告若未能徵收，亦應負有以「他法補償」之公法上義務。
２、雖另有見解認為：依司法院釋字第四○○號之解釋既言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因（貴院八十九年訴字第二九○六號參照），而被告則以：「被告恪遵大法官解釋意旨及行政院八十五年十二月十日台八十五內字第四五七四五號函示，積極研擬處理本市○○道路私有土地之補償事宜，原擬採協議價購方式發給地主分年期之支付憑證，惟經財政部函示，仍應有公共債務法所稱債務之適用，被告原擬補償方式，將使被告舉債超過法定上限，而有窒礙難行之處。鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，被告函復原告將俟中央統一訂定補償辦法後，再循辦理。」
３、然查，貴院前開判決之見解，固非無據。但基於保障人民憲法上財產權之精神，且大法官會議解釋第四○○號早於八十五年四月間即已作成，迄今已逾七年，若僅因於行政機關及立法機關之怠惰，相關之法令或徵收補償辦法始終未作成，而各機關政府亦始終持陳詞多年來均以「經費困難，不能對上述道路全面徵收補償。」或以「鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國性一致性之處理原則，俟中央統一訂定補償辦法後，再循辦理」為藉口，而棄人民合法財產權於不顧，並為其充為合法化之理由，實屬無據。為改正有關機關之怠惰並督促、確實落實大法官會議釋字第四○○號所宣示之「因公益而特別犧牲其財產權，國家自應依法律之規定辦理徵收給付補償。」之意旨，亦應肯認前開大法官會議釋字賦予人民有請求徵收之公法上權利。若不此圖，則該釋字非但形同具文，而既成道路之徵收補償，永遠只是鏡中水月或畫中大餅。
（二）若不得請求徵收補償，原告亦得請求以他法補償：
１、大法官釋字第四○○號係賦予人民得「請求徵收之權利」，已詳如前述，該釋示亦僅表示若當各級政府如因經費困難，不能對上述道路予以全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限、籌措財源逐年辦理或以他法補償。亦即依大法官會議解釋之意旨僅指出有關機關若一次全面徵收有經費之困難者，仍應「訂定期限籌措財源逐年辦理」或「以他法補償」。倘，誠若被告所言，有經費或公共債務法舉債之限制，無法以諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度或以公有土地抵償代替金錢給付等方法者，被告仍應得以類似租用或設定地上權‧‧‧等「他法予以補償」，始符法理。
２、「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價年息百分之十為限」。土地法第九十七條第一項定有明文。依同法第一○五條之規定，租用基地
亦準用之。既然原告因公益而特別犧牲其財產上之利益，被告應依法予以補償。就補償之金額應得類推適用土地法第九十七條第一項及第一○五條之規定，補償原告所受相當於租金之損失，始符法理。復查，本件原告所有如附表所示之十二筆土地位於台北市○○○路，位處台北市○○○○段，且有捷運經過，土地利用價值極高，故計算上應以上限百分之十為宜。因此，倘若被告無法予以徵收補償，至少亦應予以原告前述之補償。
（三）退萬言之，本件原告亦得以土地因公用而有形勢不整及面積過小請求徵收補償：
本件原告就既成道路得請求被告台北市政府就系爭土地予以徵收補償或以他法補償。已敘明如前。更何況，原告土地中因有地下捷運通過，經原告提起行政訴訟後，被告所屬之捷運工程局始○○○區○○段○○段中五四二之六、五四二之七、五四二之八○○○區○○段○○段一○七二之一、一○九五之一等五筆土地予以徵收地上權，並給予補償。惟查，依土地登記謄本及地籍圖所示，被告所辦理徵收地上權之⒈五四二之六地號土地分割自五四二地號；⒉五四二之七地號土地分割自五四三地號；⒊五四二之八地號土地分割自五四二之四地號。⒋一○七二之一地號土地分割自一○七二地號；⒌一○九五之一地號土地分割自一○九五地號。故依土地法第二一七條規定，土地徵收條例第八條、第五八條第一項、第二項之規定及改制前行政法院八十九年度判字第一二四六號判決之見解，原告系爭之土地因捷運系統地下化之使用緣故，有因公用而有形勢不整及面積過小之情形（例如五四二之五地號只有三平方公尺），已無法為相當之使用者，依法原告得有請求被告就剩餘相連之其他土地一併予以徵收之權利。
四、綜上，原告因公益且超過社會責任所應忍受之範圍，而形成特別犧牲其財產之狀態。國家自應依法予以辦理徵收或以他法補償，始符法理。
被告主張：
一、查「‧‧‧既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既己無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」司法院釋字第四○○號解釋有案。又上開解釋對私有既成道路取得問題之處理乙案，依行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「
一、‧‧‧（一）第一階段‧‧‧爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。（二）第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，‧‧‧。二、‧‧‧請各主辦及協辦單位‧‧‧積極推動辦理。」土地法第二百十七條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。」土地徵收條例第八條規定：「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用；‧‧‧所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收。」同條例第五十八條第一、二項規定：「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕‧‧‧。」按改制前行政法院八十九年度判字第一二四六號判決略以：「‧‧‧私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定：徵收土地之殘餘部分，‧‧‧要求一併徵收之外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利。又土地徵收條例公告施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第二項規定之情形者，始得請求徵收‧‧‧。」臺北高等行政法院八十九年度訴字第二九○六號判決略以：「司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，‧‧‧惟該解釋內亦明言﹃國家應依法律之規定辦理徵收給予補償﹄，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂﹃國家應依本解釋辦理補償﹄；此另由該號解釋亦敘明﹃‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償‧‧‧﹄等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。而依現行法原告尚無徵收請求權之法律明文依據。」
二、卷查原告指稱被告未按當時使用公私有土地之法定程序取得使用權源，逕為拓寬道路使用乙節，經查系爭土地重測合併前係古亭段一八八之七四地號（面積五二三平方公尺），被告（改制前）四十三年辦理羅斯福路拓寬工程時，僅公告徵收古亭段一八八地號內（○．○○○六公頃，黃木慶所有，即古亭段一八八之七一地號），而當時系爭土地（一八八之七四地號）所有權人登記為「中華民國」，管理機關為臺灣省政府財政廳。被告辦理羅斯福路工程時，其私地之徵收補償係四十三年間辦理，四十四年該道路即拓寬完竣，被告並未承諾原告之被繼承人周登貴「先購買後再行徵收」情事，四十六年原告之被繼承人周登貴先生買賣取得該筆土地之所有權，應屬其與出售機關間之私權買賣行為，非被告之責，亦證原告之被繼承人周登貴先生購置系爭土地時，該筆土地為已達都市計畫寬度使用之道路用地，故未能於被告辦理該工程用地徵收補償作業程序中取得補償費發放之權利。
三、次查被告對既成道路之處理，經檢討類此既成道路土地產權仍為私有者甚多，所需經費龐大，非被告財力所能負擔，實不宜個案處理，故將系爭土地納入既成道路通盤檢討辦理。依改制前行政法院八十九年度判字第一二四六號判決略以：「‧‧‧私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定﹃徵收土地之殘餘部分，面積狹小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之﹄外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利。又土地徵收條例公告施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第二項規定之情形者，始得請求徵收。‧‧‧原告土地現供公眾通行‧‧‧，尚不符合前述請求徵收之規定，換言之，原告並無請求徵收之公法上請求權。大法官釋字第四○○號解釋﹃各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償﹄，均非指其有請求徵收之權利。」及臺北高等行政法院八十九年度訴字第二九○六號判決略以：「司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，‧‧‧惟該解釋內亦明言﹃國家應依法律之規定辦理徵收給予補償﹄，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂﹃國家應依本解釋辦理補償﹄；此另由該號解釋亦敘明：﹃‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。
‧‧‧﹄等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。而依現行法原告尚無徵收請求權之法律明文依據」。故本案原告並無請求徵收系爭土地之公法上請求權。
四、被告恪遵大法官解釋意旨及行政院八十五年十二月十日台八十五內字第四五七四五號函示，積極研擬處理臺北市○○道路私有土地之補償事宜，原擬採協議價購方式發給地主分年分期之支付憑證，惟經財政部函示，仍應有公共債務法所稱債務之適用，被告原擬補償方式，將使被告舉債超過法定上限，而有窒礙難行之處。鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，被告函復原告將俟中央統一訂定補償辦法後，再循辦理。綜上所述，本件原告之訴為無理由。
理 由
一、本件原告以其所共有持分坐落台北市○○區○○段二小段五四二地號等十二筆土地，係屬羅斯福路四十公尺都市○○道路用地上，現況亦為已達都市計畫寬度、供人車通行使用多年之現有既成道路，惟原處分機關未依法定程序取得，逕拓寬為道路使用為由，於九十一年五月二十一日向臺北市政府請求辦理徵收補償，臺北市政府以九十一年六月七日府工養字第○九一○八五一二四○○號書函復原告：「‧‧‧經查四十三年辦理羅斯福路拓寬工程徵收補償作業時，該土地所有權仍屬國有，依規定無需辦理徵收，四十六年周登貴先生始取得該筆土地所有權，故未能於該工程用地徵收補償中取得補償費發放之權利，本案工程於四十四年拓寬完竣，形成已建都市○○○○○道路土地，而本市已達都市計畫寬度而產權仍為私有之道路土地未為補償，主要係肇因於所需財源龐大，非地方財力所能負擔，茲鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有一致性之處理方式，本府將俟中央統一訂定補償辦法，再遵循辦理。」否准其請。原告不服，以原處分機關未能就當初未作為之疏失覓尋補救作為，卻將本事件推諉予「台北市○○道路私有土地補償處理原則」作為通案處理，造成人民長期損失云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告於起訴時原依據司法院釋字第四○○號之意旨，請求被告台北市政府就原告共有之系爭土地予以執行徵收補償。嗣經撤回其訴之聲明第一、二項關於請求徵收補償部分，另請求第三項聲明請求命被告依土地申報地價年息百之十逐年予以原告補償，至被告予以徵收止，本件僅就此部分為判決，合先敘明。
三、本院論斷：
（一）按「．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既己無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」司法院釋字第四○○號解釋有案。
（二）經查系爭土地重測合併前係古亭段一八八之七四地號（面積五二三平方公尺），被告（改制前）於四十三年辦理羅斯福路拓寬工程時，僅公告徵收古亭段一八八地號內（○．○○○六公頃，黃木慶所有，即古亭段一八八之七一地號），而當時系爭土地（一八八之七四地號，地目「建」）所有權人登記為「中華民國」，管理機關為臺灣省政府財政廳。被告辦理羅斯福路工程時，其私有土地之徵收補償係四十三年間辦理，四十四年該道路即拓寬完竣，原告之被繼承人周登貴係於道路拓寬後之四十六年始向國有財產局以買賣取得該筆土地之所有權，故其購買系爭土地時，該筆土地係四十四年已拓寬完竣，為已達都市計畫寬度使用之道路用地，並非於原告所有期間因長久使用達數十年，而成為具有公用地役關係之既成道路，既非既成道路，則原告依司法院釋字第四○○號解釋請求，要無可採。
（三）按土地徵收應發給地價及其他補償費法有明定，故地價、補償費之給予，係土地徵收之合法要件之一。茍國家實施土地徵收而未給予地價補償者，其法效為何，學說見解固非一致，然參酌司法院大法官會議釋字第一一０號解釋：「﹒﹒﹒需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發給完竣者，依本院院解字第二七０四號解釋，其徵收土地核准案，固應從此失其效力。」意旨以觀，似不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，則其對於補償金部分，亦不生公法上之給付請求權，僅能於對補償金額不服時，提起撤銷訴訟，故本件給付訴訟部分，依上開大法官會議解釋，其請求為無理由，應予駁回。
（四）又關於土地之徵收及補償事項，現行法係規定於土地徵收條例，依該條例規定，關於土地徵收補償，應由需用土地人與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知權利機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力，此觀該條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十等條之規定自明。而依土地徵收條例第一條第二項規定「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」，再依土地法二百三十六條第二項規定「前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」，從而，徵收補償之發放機關為臺北市政府地政處，原告向臺北市政府請求發給補償費，亦為無理由。
（五）又司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。且查釋字第四○○號所稱之「他法」，係指以「金錢補償」以外之其他補償方法而言，參照行政院祕書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函以區段徵收、市地重劃、公有土地與私有既成道路交換、私有既成道路透過建築容積之移轉或循都市更新之方式等取得之「金錢補償」以外之方法，以解決國家因經費困難，無法「金錢補償」之情狀，而非指可依民法、土地法等其他法律規定，作為仍請求以「金錢補償」之原因，是本件原告主張可依土地法第九十七條第一項、第一百零五條之規定，作為請求金錢補償之依據，亦有誤會。
（六）綜上，原告依釋字第四○○號請求補償為無理由，應予駁回。
（七）末就原告主張其亦得以土地因公用而有形勢不整及面積過小請求徵收補償一節，經查，原告於九十一年五月二十一日向臺北市政府提出之聲請書及其後提起之訴願，均係請求「執行專案徵收」辦理徵收補償，並未依土地徵收條例第八條規定請求一併徵收，有其聲請書及訴願書附於原處分卷可參，依行政訴訟法第五條規定，課以義務訴訟需經訴願之前置程序，此部分原告既未經聲請及訴願程序逕於本件追加起訴，其訴不合法，應予駁回。
據上論結，原告之訴為部分不合法，部分無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十 日
書記官 楊子鋒附表：
台北市○○區○○段二小段五四二、五四二之三、五四二之四、五四二之五、五四二之六、五四二之七、五四二之八○○○區○○段○○段一○七二、一○七二之一、一○九五、一○九五之一、一○九五之二，應有部分均為一五四○二分之三五八。