臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四三九七號
原 告 甲○○
柯賴秋月乙○○丙○○丁○○訴訟代理人 陳哲宏律師
羅淑瑋律師複 代 理人 鄭伯禹律師被 告 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 丁克華（主任委員）訴訟代理人 戊○○
己○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年八月二十八日台財訴字第０九０００三一九六四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係楊鐵工廠股份有限公司（以下簡稱楊鐵公司）法人董事國裕通訊工業股份有限公司（以下簡稱國裕公司）之代表人，被告以楊鐵公司截至民國八十九年七月三十一日止，其實收資本額為新台幣（以下同）九三三、四五０、０００元，已發行股份總額為九三、三四五、０００股。依公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則（以下簡稱查核實施規則）第二條第二款之規定，全體董事應持有楊鐵公司股份為九、三三四、五００股，惟依楊鐵公司八十九年八月十一日申報該公司八十九年七月份公司內部人股權變動表，該公司全體董事應持有楊鐵公司股份僅為六、一七五、五三四股，不足三、一五八、九六六股，未達前該標準。楊鐵公司於八十九年八月十四日以楊財字第０八０五號函請全體董事於文到一個月內補足法定持股，惟楊鐵公司八十九年十月十二日申報該公司八十九年九月份公司內部人股權變動表，截至八十九年九月三十日止，該公司全體董事仍未依法補足法定持股。被告遂以該公司全體董事違反證券交易法第二十六條規定，乃依同法第一百七十八條第一項第四款及第一百七十九條規定，以九十年三月二十八日（九０）台財證（三）第０００七五九號處分書對以該公司全體董事處罰鍰六００、０００元。原告等五人不服，主張自八十九年九月間台灣經濟蕭條，本土性金融風暴，原告等非但自身短期資金發生困擾，更需兼顧財務體質不佳之楊鐵公司，原告等非故意違反規定，請免處罰鍰云云，提起訴願，遭駁回。原告猶表不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈原告是否違反證券交易法第二十六條第二項之規定？
⒉原告是否有違反查核實施準則第五條之規定？㈠原告主張之理由：
被告九十年三月二十八日（九０）台財證（三）第０００七五九號處分書以原告等係楊鐵公司法人董事國裕公司之代表人，未依證券交易法第二十六條及公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則（以下簡稱「查核實施規則」）第二條第二款之規定補足持股為由，科處罰鍰。原告等不服，提起訴願，遭財政部駁回。惟查：
⒈原告等係因財務困窘無資力補足法定持股成數，原處分科處原告等罰鍰無助於被告達成其行政目的。
證券交易法第一百七十八條規定之本旨，應是藉由科處一定金額之罰鍰，以收促使義務人履行法定義務之效果，其性質應屬執行罰（此點由證券交易法第一百七十八條第二項規定得「按次連續處罰」即可得證）。根據查核實施規則第二條第二款之規定，原告等尚須補足三、一五八、九六六股，對於經濟狀況欠佳之原告實非易事。原告等並非故意違反前開規定，實因遭逢經濟不景氣，無資力補足前開法定持股成數，今被告再採取強制手段，對原告等科處罰鍰，不僅強迫原告等履行一欠缺履行期待可能性之義務，且亦使原告等之財務狀況更加惡化，實無法收促使義務人履行法定義務之效果。
⒉證券交易法第二十六條規定之目的在於強制全體董監事持有一定比例之股份，
期使董監事的利益與公司利益結合為一，產生休戚相關、利害與共的觀念，惟證券交易法第二十六條規定對於證券交易法立法目的「發展國民經濟，並保障投資」之達成有所妨礙，其立法並非良善，以下分述之：
⑴證券交易法第二十六條規定妨礙國民經濟之發展。
①所謂「國民經濟」，依照憲法第一四二條之規定：「國民經濟應以民生主
義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計民生之均足。」本條明示，國民經濟的基本原則乃是民生主義，藉節制私人資本及促進國計民生之平衡發展，達到均富的目標。就證券交易法的任務而言，就是要維持一個健全的證券市場，幫助企業籌集資金，同時分散企業股權，亦即「資本證券化、證券大眾化」。
②惟證券交易法第二十六條規定，強制少數董監事持有相當比例之股份，一
方面使董監事在公司的股權分布上處於特殊地位，便於持續控制公司，另方面更相對的減少國民大眾持有股票的機會，妨礙證券大眾化目標之達成。
⑵證券交易法第二十六條規定無助於投資之保障。
①經營績效問題
證券交易法第二十六條規定的立法目的，主要是加強董監事與公司的關係，藉股權的持有，使董監事與公司的利害相結合，以促進公司經營績效。
因此前提上係假設董監事持股越多，對公司經營越努力，公司經營績效越佳。惟此一假設，由立法資料顯示，在證券交易法起草當時，只是一般常理的推測，既未在學理上深入探討，亦缺乏實證研究的支持，立法審議時亦無充分討論。就國內情形而言，如認為經營者持股增加，公司經營績效必可隨之提高，似屬過分單純而樂觀的假設。
②董監事永保權位
證券交易法第二十六條規定，強制少數董監持有相當比例之股份，則董監利用本身所持有之相當比例之股份，加上委託書，欲連任董監寶座，並無太大困難，一般股東將無足夠力量影響董監事之作為，股東會形同虛設，更遑論當選董監事，將造成董監事濫權，對小股東權益之保障反而構成威脅。
⒊原處分僅記載原告係違反證券交易法第一百七十八條第一項第四款及查核實施
規則第八條，惟並未指明係違反查核實施準則第八條第幾項、或該項前、後段，顯有違反行政程序法所規定行政處分應載明法律依據及理由之規定。
⒋行政機關依法有裁量之權限，但因故意或過失而消極不行使裁量權者，構成裁
量怠惰，依通說亦屬裁量違法態樣之一種，本件被告裁處並未考量原告違法情節輕重，逕為裁處原告最高之罰鍰六十萬元，顯有裁量怠惰，原處分自有違誤。
㈡被告主張之理由：
⒈按「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持
有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」及「有左列情事之一者，處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰．．．．四、違反主管機關依第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定者。有前項第二款至第四款規定之情事，經主管機關科處罰鍰，並責令限期辦理；逾期仍不辦理者，得繼續限期令其辦理，並按次連續各處新台幣二十四萬元以上一百二十萬元以下罰鍰，至辦理為止。」分別為證券交易法第二十六條、第一百七十八條第一項第四款及第二項所明定。
次按「公開發行公司全體董事及監察人所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額左列成數：（下略）。」、「公開發行公司股東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不足第二條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後一個月內補足之。」、「公開發行公司之全體董事或監察人，在任期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人所持記名股票之股份總額低於第二條所定之法定成數時，全體董事或監察人應於本會或公司通知之日起一個月內補足之。」及「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人。董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表人。」分別為行為時「查核實施規則」第二條、第四條、第五條及第八條所明定。
⒉查原告陳稱「自八十九年九月間台灣經濟蕭條，本土性金融風暴爆發，受處分
人等非但自身短期資金發生困擾，更需兼顧財務體質不佳之楊鐵公司，原告絕非刻意違反前揭規定」乙節，查證券交易法第二十六條之立法意旨，在規定發行公司全體董事、監察人持有股份總額，不得少於公司股份總額之一定成數，係為增強董事、監察人對公司之向心力以穩定公司經營，並進而保障投資人之權益。且按司法院釋字第二百七十五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰‧‧‧。」。本案原告甲○○、乙○○、柯賴秋月、丙○○、丁○○等五人為楊鐵公司董事國裕公司之代表人，查楊鐵公司全體董事於八十九年七月份起持股成數不足，楊鐵公司前已於八十九年八月十四日就持股不足情事通知董事國裕公司在案，其國裕公司自應依規定於一個月內補足，惟遲至九月三十日，該董事逾期仍未補足，本會爰依前揭規定對全體董事共八人，包括原告甲○○、乙○○、柯賴秋月、丙○○、丁○○等五人（皆為董事國裕公司代表人）處以罰鍰，於法洵無不合，渠等自不得以持股不足並非故意為由而主張豁免其法律責任。
⒊查現行證券交易法第二十六條係於五十七年四月三十日證券交易法首次發布時
即已施行，復於七十七年一月二十九日修正為：「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定成數」並沿用至今。其立法意旨，即在使董事、監察人持有一定之股份，使之對公司產生休戚相關，利害與共之觀念，以增進經營績效，並防止對本公司股票作投機性買賣，致影響證券交易及投資人利益。由此可知，本法條係藉持有股數之途徑，以約束公司董事、監察人之行為，並達到健全公司資本結構、穩定市場之目的。且遠觀我國公司董監事持股數額之法令限制，早從清光緒二十九年頒布之「公司律」第六十五條起，即已規定「董事至少有該公司股份十股以上」，直至五十七年證券交易法發布時，遂有當今董監事持股不得少於一定成數之規定。縱然部分學者對於前開規定有不同見解，惟實務上當公司經營不善時，大股東常有大量出脫持股情形，基此，以限制董監事持股成數作為增強董監事經營信念、健全公司資本結構、防止公司股東投機買賣等政策指標，確曾發揮相當之管理效果。故原告所稱證券交易法第二十六條規定對於證券交易法立法目的「發展國民經濟，並保障投資」之達成有所妨礙乙節，實為誤解法令。
⒋基於違反證券交易法所列各種情形，最低處罰均在十二萬元以上，而證券交易
法第第一項第四款處罰之對象為全體董、監事，而董事通常人數較多，倘若未處以最高之六十萬元，則以全體董事除以所處之罰鍰，顯低於其他違反證券交易法所處最低之十二萬元，自難收到管理之需要。且被告對於於違反證券交易法第一百七十八條第四款者，亦提報委員會討論，決議對全體董事違反該條項規定者，第一次即應處六十萬元，從而被告並無裁量怠惰之情事。
理 由
一、本件被告之代表人原係朱兆銓，於起訴後變更為丁克華，茲據被告聲明為承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、按「凡依本法公開募集及公開發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額三足之成數。前項董事、監察人股權成數及查核施行規則，由主管機關以命令訂之。」、「有左列情事之一者，處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：一、．．．．四、違反第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核施行規則之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」分別為證券交易法第二十六條第二項、第一百七十八條第一項第四款及第一百七十九條所明定。次按「公開發行公司董事及監察人所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額左列成數．．．。」、「公開發行公司股東會選舉之全體董事或監察人，還任當時所持有記名股票之股份總額不足第二條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後一個月內補足之。」、「公開發行公司之全體董事或監察人，在任期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人所持有記名股票之股份總額低於第二條所定之法定成數時，全體董事或監察人應於本會或公司通知之日起一個月內補足之。」及「全體董事或監察人未依第四條及第五條期限補足第二條所定持股成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人。董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表人。」分別為查核實施規則第二條、第四條、第五條及第八條所規定。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」復為司法院釋字第二七五號解釋有案。
二、本件原告等係楊鐵公司法人董事國裕公司之代表人，被告以楊鐵公司截至八十九年七月三十一日止，其實收資本額為九三三、四五０、０００元，已發行股份總額為九三、三四五、０００股。依查核實施規則第二條第二款之規定，全體董事應持有楊鐵公司股份為九、三三四、五００股，惟依楊鐵公司八十九年八月十一日申報該公司八十九年七月份公司內部人股權變動表，該公司全體董事應持有楊鐵公司股份僅為六、一七五、五三四股，不足三、一五八、九六六股，未達前該標準。楊鐵公司於八十九年八月十四日以楊財字第０八０五號函請全體董事於文到一個月內補足法定持股，惟楊鐵公司八十九年十月十二日申報該公司八十九年九月份公司內部人股權變動表，截至八十九年九月三十日止，該公司全體董事仍未依法補足法定持股。被告遂以該公司全體董事違反證券交易法第二十六條規定，乃依同法第一百七十八條第一項第四款及第一百七十九條規定，對該公司全體董事處罰鍰六００、０００元，原告不服，主張自八十九年九月間台灣經濟蕭條，本土性金融風暴，原告等非但自身短期資金發生困擾，更需兼顧財務體質不住之楊鐵公司，原告等非故意違反規定，請免處罰鍰，且原處分並未載明原告係違反查核實施規則第八條第幾項之規定，顯違反行政程序法之規定，又未考原告違規之情節，遽對原告處以最高之六十萬元之罰鍰，有裁量怠惰之情事云云，資為爭議。
三、經查：㈠查現行證券交易法第二十六條係於五十七年四月三十日證券交易法首次發布時即
已施行，復於七十七年一月二十九日修正為：「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定成數」並沿用至今。其立法意旨，即在使董事、監察人持有一定之股份，使之對公司產生休戚相關，利害與共之觀念，以增進經營績效，並防止對本公司股票作投機性買賣，致影響證券交易及投資人利益。由此可知，本法條係藉持有股數之途徑，以約束公司董事、監察人之行為，並達到健全公司資本結構、穩定市場之目的。縱然部分學者對於前開規定有不同見解，惟實務上當公司經營不善時，大股東常有大量出脫持股情形，基此，以限制董監事持股成數作為增強董監事經營信念、健全公司資本結構、防止公司股東投機買賣等政策指標，確曾發揮相當之管理效果。故原告所稱證券交易法第二十六條規定對於證券交易法立法目的「發展國民經濟，並保障投資」之達成有所妨礙乙節，實為誤解法令。
㈡另「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出
於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」復經司法院釋字第二七五號解釋在案。本件原告既為楊鐵公司之董事，其全體董事復經被告通知限期補足不足全體董事持股成數，詎原告竟於期限屆至仍未能補足不足之持股成數，自難以因法人董事之國裕公司財務困窘，欠缺期待可能性為由，而阻卻其之違法性，從而即便原告並無故意，亦因違反作為義務而有過失，原告所辯，核無可採。
㈢至原處分已於原處分書上載明原告係違反證券交易法第二十六條、第一百七十八
條第一項第四款，而本件處罰鍰之依據，亦為上開法條，至查核實施規則第八條僅係規定全體董事未依限補足持股成數，應處罰全體董事。另董事係以法人代表身分當選者，處罰該代表人。而原處分亦復載明查核實施規則第八條之依據，僅未具體載明原告係以法人身分當選或以法人代表身分當選董事。而原告均係以國裕公司之法人代表身分當選為楊鐵公司之董事，此有楊鐵公司上市公司股權變動表附於原處分卷可稽，從而原處分認定並無違誤，尚難僅因原處分未詳載原告等身分即謂原處分違反行政程序法之規定。
㈣再裁量怠惰，乃係指行政機關依法有裁量權限力但因故意或過失而消極不行使裁
量權。惟查本件被告固對原告處以違反證券易法第一百七十八條第一項之最高罰鍰六十萬元，然該處罰乃經被告鑑於本件全體董事違規，倘對全體董事處以裁量範圍內非最高之罰鍰，因公司董事人數較多，經各董事分攤後，處罰金額顯然過低，難達遏止之效果，遂議決第一次處罰即以最高之罰鍰六十萬元為標準，至處罰全體監察人則為三十萬元，此有被告所提出經被告開會所決定之歷次依證券交易法第一百七十八條第一項第四款處以罰鍰之裁量範圍之變動修正情形表附卷可參。足徵被告並非未對原告處以罰鍰作裁量之考慮，至該裁量究否妥適，則應屬被告裁量職權，因非屬裁量瑕疵之情形，自非本院所得審酌範圍，原告所辯被告有裁量怠惰，自亦不足採憑。
四、綜上所述，被告以楊鐵公司全體董事違反證券交易法第二十六條規定，乃依同法第一百七十八條第一項第四款及第一百七十九條規定，對該公司全體董事處罰鍰六００、０００元，自無違誤，訴願決定，予以維持，尚屬妥適。原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 九 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 一 日
書記官 黃倩鈺