臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四三三六號
原 告 亥○○原 告 天○○原 告 地○○原 告 壬 ○原 告 子○○原 告 卯○○原 告 宇○○原 告 Ａ○○原 告 黃○○原 告 Ｊ○○原 告 Ｌ○○原 告 戌○○原 告 Ｃ ○原 告 Ｄ○○原 告 癸○○原 告 Ｈ○○原 告 Ｆ○○原 告 午○○原 告 酉○○原 告 寅○○原 告 庚○○原 告 甲○○原 告 巳○○原 告 Ｍ ○原 告 玄○○原 告 丑○○原 告 Ｂ○○原 告 Ｅ○○原 告 Ｇ○○原 告 乙○○原 告 丙○○原 告 丁○○原 告 戊○○原 告 己○○原 告 辛○○原 告 Ｎ○○原 告 Ｏ○○原 告 Ｐ○○原 告 Ｉ○○原 告 未○○原 告 宙○○原 告 辰 ○原 告 陳阿𨚫原 告 申○○原 告 Ｋ○○右四十五人共 同訴訟代理人 Ｑ○○右 一 人複 代理人 Ｓ○○
Ｔ ○被 告 內政部代 表 人 余政憲部長）訴訟代理人 Ｕ○○
Ｒ○○右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服內政部中華民國九十一年四月三十日台內地字第0000000000─一號行政處分暨行政院九十二年五月五日院台訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原處分暨原訴願決定均撤銷，被告應依本判決所示之法律見解重為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣前台灣省建設廳公共工程局為開闢海濱公園及海水浴場工程，於民國（下同）三十七年間申請徵收台北縣○○鎮○○○段一七一─一地號等一百六十五筆土地，合計面積七五‧一九四六公頃，經台灣省政府以參柒寅微府綱地丙字第二六九號代電核准徵收，並於三十七年十二月十八日登記為台灣省所有。
二、原土地所有權人自三十九年起屢次依土地法第二百十九條申請照原徵收價額收回土地，均經原核准徵收機關台灣省政府以「與土地法第二百十九條規定不合」，決定不予發還（本院按：本案之徵收土地計畫書及補償清冊等相關資料均已銷毀，上述事實經過部分節錄自前台灣省政府地政處撰寫之關於原土地所有權人賴樹等人申請發還其被徵收土地處理情形報告及行政院八十六年一月二十一日台八十六內○三二○七號函）。
三、嗣於八十九年二月二十九日及同年三月二十八日，原告等委託Ｑ○○（即本案訴訟代理人）依土地徵收條例第五十條規定向被告陳情及申請撤銷徵收並歸還土地。惟因原徵收之需地機關台灣省政府建設廳公共工程局已於三十八年十月裁撤，其原執掌業務係由何機關所承受，仍有爭議，被告乃於八十九年四月十七日以台日台內地字第八九六○六四四號函請被告所屬營建署洽有關機關（交通部公路局）查明本案之權責機關究為何機關；另以八十九年四月十七日台內地字第八九○四四九四號函請台北縣政府，依上開條例第五十條規定會同需用土地人審查是否有同條例第四十九條規定應辦理撤銷徵收之情形後依法妥處。
四、台北縣政府嗣以八十九年九月七日八九北府地用字第三四三八九七號函復Ｑ○○，認本案陳情撤銷徵收之土地，與土地徵收條例第四十九條規定不符，不予撤銷徵收。
五、原告等則於八十九年十一月二十日因不服上開台北縣政府函復不予撤銷徵收之處分，依土地徵收條例第五十條第三項規定，向被告申請撤銷徵收，被告則認台北縣政府對本案是否符合土地徵收條例第四十九條規定應辦理撤銷徵收之情形未有說明，函請該府查明本案是否符合上開撤銷徵收之規定。
六、案經台北縣政府九十年六月四日九十北府地用字第一九八三二二號函復略以「‧‧‧因本案年代久遠，需用土地人台灣省政府建設廳公共工程局已於三十八年裁撤，又查無業務承接機關為何單位，且三十七年徵收計畫書及補償清冊亦已無案可稽，有關大部函詢是否符合土地徵收條例第四十九條第一、三、五款規定乙節，應屬需用土地人之權責，本府無法查知，謹就說明二歷年來會勘及研商紀錄，認定已依計畫使用完成，‧‧‧。」
七、又原告等以被告受理申請後逾二個月未作行政處分，有應作為而不作為之情事，乃於九十年一月二十九日向行政院提起訴願。被告乃將全案提交所屬內部單位「土地徵收審議委員會」審議，經第三十一次、三十九次、及第四十九次會議審議決議：「不予撤銷徵收」，並以九十一年四月三十日台內地字第0000000000─一號函復原告等之代理人Ｑ○○。
八、原告等因不服前揭被告九十一年四月三十日台內地字第0000000000─一號函，乃於九十一年五月十五日向行政院提起訴願，並於同年七月十一日向本院提起行政訴訟（本院按：行政院就本案，業於九十二年五月五日作成院臺訴字0000000000號訴願決定書，駁回原告等之訴願）。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
Ａ、求為判決撤銷原處分。
Ｂ、被告應作成撤銷「對被徵收土地所為原徵收處分」之新處分。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
Ａ、緣因台灣省政府於三十七年以興建海濱公園名義，徵收原告代理人約一二○名地主土地，該土地係坐落○○○鎮○○○段、林子段、沙崙子段面積約三十五公頃，並在同年十二月十八日辦妥過戶手續。
Ｂ、惟查在三十五公頃廣袤土地上，欲興建海濱公園乃一項何等重大工程。首先須繪製藍圖、工程圖、平面圖樹木、公共設施配置圖、水電施工圖、對外交通圖，製完圖後然後編列預算、工程進度。工程分期進行並應行文主計處會簽確認。施工後，須有工程進度表，過程須拍照為憑，完工後並應邀主計處驗收、拍照、存檔、永久保存。爾後更須編列：公設施配置圖、水電施工園養護費、水電費、管理人員薪資等資料。但上述所臚列資料，從三十七年至四十年並無一項資料或預算出現在建設廳任何有關文書上，並無資料出現及編列預算，足證確未施工。
Ｃ、是以三十八年逾一年後，地主賴樹及數名被徵收地主，因未見政府興建任何海濱公園工程（如空照圖為據），乃依土地法第二百十九條向台灣省政府有關單位申請發還，但各機關均置之不理，完全否定人民權益。不但如此，台灣省政府反而於次年（三十九）年將所徵收土地約二十公頃放租Ｔ○、Ｍ○等二十人耕種，在淡水地政事務所四十一年亦有相關文件可以佐證，期間歷經五十餘載，數次陳情均不得結果。台灣省政府並在六十年又將部份土地轉售海軍財政部。最近八十四年又將出租田地向耕種人Ｔ○、Ｍ○等收回解約轉售內政部營建署興建淡海新市鎮，訂定都市計畫變更用途改編為住宅區，現約有另半徵收土地荒廢其中。
Ｄ、根據台灣省地目等調整辦法，凡土地經建築得調整其地目。倘當時徵收土地之行政機構台灣省政府如有施工行為時，大可依據該辦法第五條、第十五條第三款及第四款規定與同辦法第十七條等之規定。按土地如有變更使用地政單位依其辦法應逕為變更其地目，顯見該徵收土地確未變更作為公園使用，故土地登記簿並無變更其地目之記載，證據明確。
Ｅ、本案確因徵求土地單位完全並未施工，至今其徵求土地地政機關登記簿記載仍為原來地目，並於徵收後以「田」地目政府放租予Ｔ○等三十多人耕作，每年徵收佃租，前已檢送其中Ｔ○等人佃租徵收聯單收據，足以證明被徵收土地並未被施工，並請調閱查證。
Ｆ、八十八年精省政策實施，自該八十八年七月一日起所有台灣省政府公地悉數過戶歸轄內政部職掌，原告經向該部依土地徵收條例第四十九條第一、三、四款規定申請撤銷徵收，旋於九十一年四月三十日該部作成台內地字第000000000─一號函，決定「不予撤銷徵收」。
Ｇ、原告於九十一年五月二十日依訴願法第十四條規定向行政院提出訴願，於今已逾五個月，爰以行政訴訟法第四條依法提出向行政法院起訴。
二、被告主張之理由：
Ａ、按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、‧‧‧。」、「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，‧‧‧其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」分為土地徵收條例第四十九條及第五十條所明定。
Ｂ、復查被告八十九年十二月一日台（八九）內地字第八九七０九０五號函示「關於需用土地人或原土地所有權人申請或請求撤銷土地徵收，其消滅時效自何時起算乙節，按『消滅時效，自請求權可行使時起算。』為民法第一百二十八條前段所明定，撤銷土地徵收請求權消滅時效應自構成撤銷之要件，可申請或請求撤銷徵收時起算。」合先陳明。
Ｃ、本案Ｑ○○代理原告甲○○等人依土地徵收條例第五十條第三項規定，向被告申請撤銷徵收台北縣○○鎮○○○段○○號等一０八筆土地，案經被告土地徵收審議委員會第第三十一次、三十九次、及第四十九次會議審議決議：「不予撤銷徵收」，其決議理由如下：
１、依Ｑ○○八十九年三月二十八日申請書說明二所載略以：「查本案係台灣省政府三十七年以興建海濱公園名義徵收土地。」經查本案土地自徵收迄今已逾五十年，徵收土地計畫書及補償清冊等相關資料均已銷毀，經調出台灣省政府八十四年七月十八日八四府地二字第六四五六○號函復監察院秘書處檢附「有關賴樹、賴許春陳情坐落台北縣○○鎮○○○段○○號等土地三十餘筆，於三十七年被徵收為淡水海水浴場及海濱公園，迄未按徵收計畫使用，請求發還乙案之處理情形報告」中載：「省府為計畫在淡水沙侖子及小金山兩處開闢海濱公園及海水浴場工程，．．．申請徵收台北縣○○鎮○○○段一七一─一地號等土地一六五筆，計面積七五‧一九四六公頃，經省府以參柒寅微府綱地丙字第二六九號代電核准徵收在案，．
．．賴許春等二人請求被徵收土地○○○鎮○○○段○○號等土地十二筆，經分割為同段三地號等三十三筆，．．．。」
２、另最高行政法院四十年度判字第一八號判例事實欄略以：「緣原告賴許氏春等所有坐落台北縣淡水鎮大庄埔田林建等地十二筆，面積共九‧五五七二甲，於三十七年春經台灣省政府飭由台北縣政府依法徵收作為開闢海濱公園及海水浴場之用，．．．。」可知本案申請撤銷徵收之土地與上開台灣省政府八十四年七月十八日函復監察院秘書處所檢附之處理情形報告及最高行政法院四十年度判字第一八號判例所敘土地應屬同一徵收案之土地。
３、本案經調出台灣省政府八十四年七月十八日函復監察院秘書處所檢附之處理情形報告記載略以：
ａ、三十九年間土地所有權人向台灣省政府請求收回，經台灣省政府認為與土地法第二百十九條規定不合未予准許，經提起訴願，亦經台灣省政府駁回在案。
ｂ、六十四年三月八日原土地所有權人吳士賢等四十一人向台灣省政府申請依土地法第二百十九條規定收回被徵收土地，案經台灣省政府建設廳於六十五年九月二十二日邀集台灣省政府秘書處等機關研商，其結論為：
「．．．依據訴願案卷內所載，業已完成第一期計畫使用之事實，依照行政院五十三年內字第四五三四號令釋示：「是否已於徵收完畢一年後實行使用之認定，應以徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之各別原土地所有權人之各個地區以為認定已否使用為準據」。該土地顯已依照原核定徵收計畫使用，不合土地法第二百十九條申請收回其土地之規定。
ｃ、六十九年六月二日原土地所有權人賴許春、賴樹等二人向行政院陳情准予收回被徵收土地。
ｄ、七十年十二月三十日台北縣政府以七十北府地四字第二九○一四五號函就會同有關單位於七十年十月十六日會勘使用情形函報台灣省政府，依據承租人陳金法、陳烏棕等二人表示，彼等所承租之耕地原向賴許春等人承租，至三十七年間政府為開闢淡水海濱公園徵收後一度無耕作，於三十八年間曾經由台灣省政府派工程單位前來全面推土及開闢道路。乃由台灣省政府以七十三年三月十二日七三府地四字第一五四四五號函復該府同意所擬意見不予發還在案。
ｅ、七十六年八月三日賴許春等二人向監察院提出陳情，經台灣省政府以七十六年十一月二十六日七六府地四字第一五七四五六號函復監察院略以：「查行政院五十六年五月二日台內字第三二六三號令：『徵收土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之問題。』」
ｆ、又依行政院八十六年一月二十一日台八十六內○三二○七號函復監察院之查處情形略以：「一、本案經內政部（營建署）邀集台灣省政府及相關機關會商獲致結論：『（一）本案系爭土地暨經台北縣政府及台灣省政府依法定程序辦理會勘，並認定應不予發還；監察院之調查意見亦無認為前述不予發還之處分有不當或違法之內容，是則本案自宜維持不予發還之原議。（二）又系爭土地絕大部分位於淡海新市鎮綜合示範社區範圍內，該示範社區業於八十二年九月間實施區段徵收。營建署於實施該示範社區區段徵收時，信賴徵收當時之土地登記簿之記載，已依法完成撥用並給付價款（有償撥用）與補償費（耕地承租人）及土地所有權移轉等程序，依法似已無發還原地主與否之問題。』」
ｇ、另按「土地法第二百十九條關於原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之規定，係以徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後，不實行使用，為其必要條件。」最高行政法院四十年度判字第十八號著有判例在案，上開判例理由欄略以：「按土地法第二百十九條關於原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之規定，係以徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用為必要條件，本案原告請求收回被徵收土地，是否具備上開要件，乃首應論究者，卷查三十七年春臺灣省政府為開闢淡水海濱公園及海水浴場，曾飭由臺北縣政府依法徵收私有土地．．．，依原工程計畫係分三年完成，而土地之使用須與工程進度相配合，工程既分期實施所需土地亦自須分期配合使用，其依計畫於三十七年十二月完成之第一期工程，既已將被徵收土地配合使用，原告部分亦已在其列，即不能謂為徵收私有土地後不能依核准計畫使用或於徵收完畢一年後不實行使用，是所請不具備法定要件，已堪認定，此就法理言之也，再就事實言之，第二期工程應於三十八年一月開始，雖曾因經費關係未能即時動工，當時固嘗設法補救，設非別有障礙，早已復工無疑，蓋自三十八年五月國軍為執行確保臺灣國策，進駐淡水開始佈防，以本案被徵收土地具有國防上之價值，經予徵用，其性質與直接向人民徵收者，截然不同，未按通常徵收手續辦理本無足異，佈防事實何可抹煞，原告被徵收土地之已供其使用者，原卷斑斑可考，事關軍事機密，祇能概括言之，若竟指為欺人之談，殊屬誤會。本案被徵收土地既另有緊急用途，在國防高於一切之情形下，原工程計畫尚須遷就事實延期實施，其不容原土地所有權人藉口收回更無待論，原告所請初則法定條件不具備，．．．臺北縣政府所為核駁處分，尚無違誤，訴願及再訴願決定從而維持之，將原告一再訴願遞予駁回，亦無不合，．．．。」依上開報告所載內容及判例要旨，本案徵收土地已依核准徵收計畫使用，自應予以尊重。
Ｄ、綜合以上各節事證，本案於三十七年徵收至今已逾五十年，原徵收土地計畫書及相關資料檔案皆已無從查考，自三十九年起迭經原土地所有權人依土地法第二百十九條申請照原徵收價額收回土地，均經原核准徵收機關「台灣省政府」以「與土地法第二百十九條規定不合，不予發還。」處理。又依最高行政法院四十年度判字第一八號判例，本案已依原核准徵收計畫使用，申請撤銷徵收之土地除大庄埔段四八地號仍為私人所有外，其餘皆為中華民國所有，業經相關機關有償撥用及接管，登記管理機關分別為財政部國有財產局、被告營建署、交通部公路局、海軍總司令部及軍管區司令部，本案不符合土地徵收條例第四十九條規定應辦理撤銷徵收之情形，不予撤銷徵收，本案原告等之訴應為無理由。
理 由
壹、程序部分：
一、原告起訴並無違反行政訴訟之訴願前置主義：
Ａ、原告於九十一年五月二十日向行政院提出訴願，於同年十月二十二日依據行政訴訟法第四條第一項後段，以提起訴願逾五個月行政院未為決定，向本院起訴。
Ｂ、行政院於九十一年十二月二十六日以院臺訴字第○九一○○六三六一○號函回復本院關於原告訴院按審理情形之函詢，謂原告提起訴願後，先後於九十一年九月十日補正訴願人及訴願代表人名冊，同年月二十四日及同年十一月二十六補具訴願理由，依行政院及各級機關訴願審議委員會審議規則第二十七條第二項規定，訴願決定期間自收受最後補具理由之次日起算，故認為原告起訴時，尚未滿三個月之訴願決定期間。
Ｃ、嗣行政院又於九十二年二月二十一日以院臺訴字第○九二○○八二五六七號函通知原告，因審理必要，依訴願法第八十五條第一項，延長訴願決定二個月。
Ｄ、本院認為，依照前揭行政院九十二年二月二十一日院臺訴字第○九二○○八二五六七號函，訴願期間應於九十二年四月二十二日屆滿，惟行政院卻遲至九十二年五月五日始作成院台訴字第0000000000號訴願決定，當屬逾越訴願決定期間，原告得逕就原處分起訴表示不服。
Ｅ、今原告雖於行政院尚未逾越訴願決定期間之九十一年十月二十二日即向本院起訴，惟考慮行政院於訴願決定期間經過後作成之決定仍屬不利於原告，應認為原告雖提前起訴並未違反（提供行政機關內部自我審查機會之）訴願前置主義，其提起本件訴訟應屬合法。
二、行政院院台訴字第0000000000號訴願決定雖於起訴後作成，因其亦屬對原告有拘束力之不利處分，故應與內政部九十一年四月三十日台內地字第000000000─一號函一併成為本案審查之標的，於此合先敘明。
貳、實體部分：
一、兩造爭執之要點：
Ａ、本案應適用之法律規定為土地徵收條例第四十九條第一項第一、三、五款（本院按：原告起訴狀記載為同條項第一、三、四款，經本院於言詞辯論期日依法行使闡明權，經原告表明其請求依據為同條項第一、三、五款，以下即以此三款條文為審查之依據，該條項第四款則不予審究。），茲引述相關條文內容如下：
已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：
一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。
二、‧‧‧
三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。
四、‧‧‧
五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。
Ｂ、原告主張系爭土地之徵收處分應予撤銷，因原徵收計畫以興建海濱公園為目的，惟無論施工相關圖表、預算書、管理人員資料等自三十七年至四十年並無一項資料或預算出現在當時台灣省政府建設廳任何有關文書上；又於三十九年將所徵收土地部分放租耕種，於六十年將部分土地轉售海軍財政部；八十四年又將出租田地收回，轉售內政部營建署興建淡海新市鎮，訂定都市計畫變更用途改編為住宅區，均足證確未依原徵收計畫施工。
Ｃ、被告則認為，本案土地徵收至今已逾五十年，原徵收土地計畫書及相關資料檔案皆已無從查考，原土地所有權人依土地法第二百十九條申請照原徵收價額收回土地，均經原核准徵收機關「台灣省政府」駁回，且最高行政法院四十年度判字第一八號判例亦已認定，本案已依原核准徵收計畫使用，除大庄埔段四八地號仍為私人所有外，其餘皆為中華民國所有，業經相關機關有償撥用及接管，登記管理機關分別為財政部國有財產局、被告營建署、交通部公路局‧‧‧等機關，故本案不符合土地徵收條例第四十九條規定應辦理撤銷徵收之情形。
二、本院之判斷：
Ａ、本案原告提起「課予義務訴訟」，其據為請求權規範基礎之法規範為土地徵收條例第四十九條第一項第一、三、五款之規定。
Ｂ、然而被告機關針對原告上開主張所為之答辯，主要卻集中在土地法第二百十九條第一項第一款之構成要件是否具備。其具體答辯內容可分述如下：
１、三十九年間土地所有權人向台灣省政府請求收回，經台灣省政府認為與土地法第二百十九條規定不合未予准許，訴願亦經台灣省政府駁回。
２、六十四年間土地所有權人向台灣省政府申請收回被徵收土地時，台灣省政府建設廳認為依據訴願案（惟該訴願案之具體內容為何被告則未說明）卷內所載，業已完成第一期計畫使用之事實。此點亦經最高行政法院四十年度判字第十八號判例理由證實。
３、依據土地承租人表示，彼等所承租之耕地因政府開闢淡水海濱公園徵收，一度無耕作，三十八年間台灣省政府曾派工程單位全面推土及開闢道路。
４、台灣省政府以七十六年十一月二十六日七六府地四字第一五七四五六號函復監察院，表示系爭土地已依原核准計畫所定之使用期限使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之問題。
５、系爭土地部分於三十八年間由國軍佈防使用，部分則開闢為道路，由交通部公路局管理，其餘大部分位於淡海新市鎮綜合示範社區範圍內，該示範社區於八十二年九月間實施區段徵收。（內政部）營建署辦理區段徵收時，係信賴徵收當時之土地登記簿記載，已依法完成撥用、給付價款與補償費以及土地所有權移轉等程序，依法不生發還原地主之問題。
Ｃ、實則土地法第二百十九條第一項之構成要件不外是：「徵收補償完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用」，被告機關因此一直強調其已經開始使用系爭徵收之土地。然而土地徵收條例第四十九條第一項第一、三、五款各款規定所強調者，卻未必是「需用土地人是否依徵收計劃開始使用」，茲說明如下：
１、土地徵收條例第四十九條第一項第一款所定「因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內」，其構成要件所強調者不在於「徵收之土地有無依徵收計劃使用」，而著重在「徵收前置作業有無錯誤」與「徵收完成之後續作業是否有設計變更」，導致被徵收之土地已排除在計劃用地範圍外。事實上，即使「被徵收土地開始依徵收計劃使用」，但是從「開始使用」到「完成使用」之「使用進行」期間內，仍然有可能發現「原來之（徵收前置）作業錯誤」或者發生「事後興辦之公共事業工程，設計有變更」之情事，導致「原徵收之土地不在工程用地範圍內」，而沒有繼續對該土地施工之必要，就此構成要件事實，被告機關全然未予調查。
２、土地徵收條例第四十九條第一項第三款所定「依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發」，其立法意旨則是基於以下之考慮：
⑴徵收私人土地或建築物，乃是讓土地或建築物被徵收之人為了公益，受
有特別之犧牲。國家雖然因為其特別犧牲而給予補償，但補償標準仍是採取「相當補償原則」，而非「全完填補原則」，所以受徵收處分之人所受之損失未必能完全填補。
⑵但被徵收土地或建築物週邊之土地及建築物卻往往因為徵收，而受有「
反射利益」，並且此等「反射利益」也多反應在週邊土地及建築物之市場交易價格上。如此一來一往，多方之利益終究建立在一方之損失上，自非事理之平。
⑶若是以「聯合開發」、「市地重劃」或「其他方式開發」之作業來滿足
公共事業興建之需求，因為此等作業之共同特徵乃是在一定區域內打破土地原有界線，重將整個域區之土地視為一筆進行規劃，再依每位土地所有權人占整個區域土地之比例，平均分擔開發費用，同時將規劃後之土地，依比例配回給各個土地所有人，如此最能達成「損益同歸」之理想，避免前述「一方受損而多方受利」現象之發生。
⑷因此在「徵收完成後、徵收計畫開始發動前」，法律已規定「就應興辦
公共事業，要採取更符合公平理念的作業程序」時，被徵收土地或建築物之原所有權人即可要求回歸「聯合開發」、「市地重劃」或「其他方式開發」之法定作業程序，讓其能與週邊土地權利人共同承當公益開發之損益結果，而賦予其撤銷徵收之請求權。
在此立法本旨下，解釋上開條文所稱「依徵收計畫開始使用前」一語，即不能再直接引用行政院五十六年五月二日台內字第三二六三號令（即「徵收土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之問題」）作為認定基準，不僅要考慮是否已實際利用到請求人之特定土地，同時也要考慮，有關「聯合開發」、「市地重劃」或「其他方式開發」之法規範是否有意停止原來之計劃，重新以「聯合開發」、「市地重劃」等方式來作區域土地利用之整體規劃（有時都市計劃改變，會將已一部開發之計劃，再重新納內新計劃中考慮，或擴大其工程規模；或減縮其工程規模，例如板橋市之八號公園計劃用地，原來是規劃成一個大公園，後來因都市計劃變更，而更改為數個小公園，部分已辦徵收之土地事後亦變更都市計劃，撤銷徵收）。如果有此情況，被徵收土地之原所有權人仍可行使上開撤銷徵收請求權。但本案中原告等人之土地有無此等情形，被告機關亦未逐筆調查，自難謂為合法。
３、又土地徵收條例第四十九條第一項第五款所定「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要」，其構成要件著重於「持續性之公共事業，如果在計劃進行中，事後發現客觀情況有變更，該持續性的公共事業已不再需要被徵收之特定土地」之客觀事實，因此該條款構成要件合致與否，與「土地是否已依徵收計劃開始使用」一節全然無關，被告機關對本案五十年前徵收私人土地而施作、進行至今日仍未完全完工之公共事業，是否還需要原告等人之土地一節，並未予以實質之調查，亦有違誤。
三、是以本件被告機關針對原告申請所為「拒絕撤銷三十七年間作成之原徵收處分」之拒絕處分，其基礎事實並未盡調查之能事，致不足以作為拒絕原告申請之理由，而原處分既有理由不備之違法，訴願決定亦予糾正，均有未洽，爰併予撤銷之，並依行政訴訟法第二百條第四款之規定，將本案發回被告機關依本院上開揭示之法律意見，重新調查事實，另為適法之處分。至於原告超過以上範圍之具體特定請求（即「要求被告機關對原告等人之被徵收土地，作成撤銷『三十七年所為原徵收處分』之新處分」），則因為事實尚未明確，且本院無從進行調查（調查費用及成本過鉅）逕為決定，故應駁回原告此部分請求。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 十三 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 十八 日
書記官 林麗美