臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四五四一號
原 告 蘇世宗即皇星兒童遊樂場訴訟代理人 邱群傑律師複 代理 人 陳郁仁律師（兼送達代收人）
楊政雄律師被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 甲○○
乙○○丙○○右當事人間因少年福利法事件，原告不服內政部中華民國九十一年十月四日台內訴字第０九一０００六一六六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要︰緣原告於台北縣板橋市○○路○段○○巷○號一樓經營遊藝場，民國（下同）八十八年四月八日十六時三十分許，經台北縣警察局海山分局查獲放任未滿十八歲少年入內遊樂，被告認原告違反少年福利法第十九條第三項規定，乃依同法第二十六條第二項規定，處以勒令歇業處分，原告不服，提起訴願，經台灣省政府為訴願決定將原處分撤銷，被告重為處分，仍處以勒令歇業，原告循序提起訴願、行政訴訟，均遭駁回，再經最高行政法院以九十一年度判字第二六九號判決：「原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷。」嗣被告除提起再審之訴外，並依上開判決撤銷意旨，以九十一年四月二十四日北府社兒字第０九一０一一二七一二號函及處分書改處原告「停業五年」之處分。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為如判決主文所示。
㈡被告聲明求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告以原告經營限制級電子遊戲場，放任未成年少年入內遊樂，違反少年福利法第十九條第三項規定，依同法第二十六條第二項規定處以「停業五年」之處分，有無違誤？
甲、原告主張：
一、原訴願決定駁回原告之訴願，略依原訴願決定機關內部函釋為基礎，以原處分對原告處以停業五年已符合必要性之考量，且與少年福利法第二十六條第二項後段規定之立法意旨相符為其主要理由。惟查，㈠原告「皇星兒童遊樂場」並非少年福利法第十九條第一項後段所指之「足以妨害少年身心健康之場所」，茲分述理由如后：
⒈按原告須受被告評定為「限制級」遊藝場者，始可以限制級遊藝場之相關規定論
其法律效果，進而判斷是否屬少年福利法所謂妨害少年身心之場所，合先敘明。⒉次按電子遊藝場之營業分級有「普通級」、「限制級」二種。所謂「普通級」，
係指設置益智類電子遊戲機，供兒童少年及一般大眾遊藝者而言；而所謂「限制級」，則是指設置鋼珠類、娛樂類，供十八歲以上之人遊藝，其營業級別應由被告評定並通知之。本件查獲時，原告之遊藝場大多均擺設普通級之益智電玩機台，當時僅有一名未成年人徐暐達在店內，且該未成年人當時在遊樂場店門口入口處把玩『普通級之益智性機台（九八格鬥天王）』有少年徐暐達之警訊談話筆錄可稽，亦為被告所不否認。況被告遲未完成評定發給營業級別證予原告，因此，原告之級別究係為「普通級」亦或為「限制級」，尚無客觀依據足資論斷，被告自不得遽將原告之遊樂場歸類為「限制級」遊藝場，率爾適用限制級遊樂場之相關規定課予法律效果。
⒊又訴願決定機關內政部八十六年十一月十九日台（八六）內社字第八六三四二二
四號函明確釋示：「如經查獲有經營賭博、色情之實者，即可認定為妨害少年身心健康之場所。」，是縱為限制級遊藝場，若未經查獲有經營賭博、色情之實者，尚非屬「其他足以妨害少年身心健康之場所」之列。查本件臨檢查獲時，並未在原告處發現有從事賭博或色情之違法情事，是縱使被告主張原告為限制級遊樂場，亦不可遽謂原告係屬少年福利法第十九條第一項、第二十六條第一項所稱之「其他足以妨害少年身心健康之場所」。
㈡原告並無少年福利法第二十六條第二項所稱「放任」少年進入之違規情事：
⒈按憲法第二十三條規定憲法所舉之自由、權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊
急為難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以「法律」限制之；中央法規標準法第五條第二款復規定：關於人民之權利義務者，應以法律定之。故凡有關人民自由、權利之限制，應以「法律」定之，且不得逾越必要之程度，此即「法律保留原則」。又法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關雖得授權行政機關發布命令為補充規定，但對人民自由、權利之侵害或限制，原則上應由「法律」定之，若法律授權行政機關訂定法規命令予以規範，其授權之內容、目的及範圍應具體明確，始符合憲法第二十三條「法律保留原則」之意旨，此乃經司法院釋字第三一三、三六七、三九０、三九四號等解釋所明示。查被告無非以少年福利法施行細則第十七條規定課予「妨害少年身心健康之場所」之負責人或從業人員對顧客之年齡或身份有疑者，得請其出示身分證明及拒絕其出入云云，謂原告放任少年在場所內，惟該施行細則並未有其母法少年福利法之具體授權，是上開施行細則已牴觸憲法第二十三條暨中央法規標準法第五條，應屬無效。因此，被告逕以上開無效之施行細則，作為課予原告義務之依據，殊有未洽。
⒉再原告在法令未課予遊藝場之負責人為告示及檢查之義務下，猶自行在遊藝場入
口處張貼「未滿十八歲請勿進入」告示，並派員檢查客人年齡，顯已克盡檢查及注意之能事，顯無「放任」之情事。抑且，縱認上開少年福利法施行細則第十七條之規定為有效，依該規定須該營業場所之負責人或從業人員對顧客之年齡、身分「有疑者」，始得請其出示身分證明，即必以該「營業場所之負責人或從業人員對顧客之年齡身份有疑者」為前提要件，殊不得逕以顧客無身分證明或不出示證明而未拒絕其進入，即遽行認定係屬「放任」進入。案發當日原告之受僱人之所以會准許該未成年人進入訴願人之遊樂場，係因該男子對該遊樂場之工作人員佯稱其已滿十八歲，且其外貌（身高約一七五公分、體重約六十公斤、蓄留長髮等）看起來亦已成年，故工作人員始准許伊進入遊樂場，是原告絕無「放任」該男子進入原告遊樂場之違規情事。惟被告未予深究，逕以案發當日有查獲一未成年人在原告之遊樂場內，即遽認原告係「放任」未成年人進入「皇星兒童遊樂場」內，顯與少年福利法第二十六條第二項所訂「放任」少年出入之要件不符。
⒊再按「人民營業之自由，為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件
，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第二十三條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，迭經本院解釋在案。教育部中華民國八十一年三月十一日台八十一參字第一二五００號令修正發布之遊藝場業輔導管理規則係主管機關為維護社會安寧、善良風俗及兒童暨少年之身心健康，於法制未臻完備之際，基於職權所發布之命令，固有其實際需要，惟該規則第十三條第十二款關於電動玩具業不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所之規定，第十七條第三項關於違反第十三條第十二款規定者，撤銷其許可之規定，涉及人民工作權及財產權之限制，自應符合首開憲法意旨。相關之事項已制定法律加以規範者，主管機關尤不得沿用其未獲法律授權所發布之命令。前述管理規則之上開規定，有違憲法第二十三條之法律保留原則，應不予援用。」司法院釋字第五一四號解釋著有明文。又上開解釋雖係針對教育部八十一年三月十一日台八一三字第一二五００號令修正發布為「電子遊藝場業輔導管理規則」，而被告主要係依據內政部八十七年八月十一日台八七內社字第八七二四二五二號函釋據以認定原告之場所為符合少年福利法第十九條第一項第三項、第二十六條之「其他足以妨害少年身心健康之場所」，進而論斷原告應拒絕少年出入，即被告雖係依少年福利法之規定，惟前開電子遊藝場業輔導管理規則第五條限制未滿十八歲兒童及少年進入原告營業場所之規定，顯已涉及人民工作權及財產權之限制，依首開司法院解釋，與憲法第二十三條應以法律規定之意旨尚有不符。被告自不得援用上開內政部未獲法律授權所發布之命令，暨電子遊藝場業輔導管理規則第五條之行政命令，謂原告未予遵守即為放任少年，此項法律見解亦已為最高行政法院九十年度判字第一０七二號確定判決所肯認。惟被告未慮及此，竟以未獲法律授權之行政命令（電子遊藝場業輔導管理規則第五條及內政部八十七年八月十一日台八七內社字第八七二四二五二號函釋），遽予認定原告之遊樂場係屬少年福利法第十九條第一項、第二六條第一項所稱之「其他足以妨害少年身心健康之場所」，似有違誤。
㈢原處分及訴願決定不合「比例原則」亦非必要：
按行政行為採取之方法，應有助於目的之達成，有多種達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第七條訂有明文。又行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規之授權目的，同法第十條亦著有規定。故行政處分須具「合法性」與「合目的性」，行政機關行使裁量權限，亦應遵守「法律優越原則」，並應避免違背「平等原則」、「比例原則」等一般的法規範。又違反少年福利法第十九條第一項、第三項之行為，依同法第二十六條第二項之規定，其制裁之方式既已區分為「罰鍰」、「勒令歇業」、「勒令停業」、「吊銷執照」等，則依該條第二項前段規定處「罰鍰」仍無助於維護社會秩序及善良風俗之目的時，始有依後段規定處以「勒令歇業」、「勒令停業」、「吊銷執照」等處分之必要，以免過度侵害人民受憲法保障之權益。否則，其行政裁量即有不當。以上之法律見解亦為最高行政法院九十年度判字第一二四七號判決、九十一年度判字第二六九號確定判決所是認。故被告僅以原告遊樂場內經查獲有未成年人把玩限制級機台，未斟酌查獲人數僅一人、被查獲之未滿十八歲少年人一進入該遊樂場僅係把玩普通級之益智性機台（九八格鬥天王），違規情節輕微，及原告先前從未曾因相同違規事實而受裁罰，本次違規僅係初犯等情予以審酌，即遽處以「停業五年」之原處分，與上開少年福利法規定於「必要時」等處分之立法意旨未盡相符，且已過度侵害原告應受憲法保障之營業權、工作權及財產權。
二、按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」司法院釋字二七五號解釋定有明文，其理由不外基於憲法保障人民權利之意旨，因為「行政罰係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因」（引自該號解釋理由書），始得加以處罰；所謂故意、過失，在解釋上與刑法之故意及過失並無不同。查少年福利法第二十六條規定「少年之父母、養父母或監護人明知少年出入酒家、酒吧、酒館（店）、舞廳（場）、特種咖啡茶室及其他足以妨害少年身心健康之場所，不加制止者，處二百元以上一千元以下罰鍰，並公告其姓名。前項場所之負責人或從業人員，放任少年出入者，處其負責人二千元以上一萬元以下罰鍰；必要時得勒令其停業、歇業或吊銷執照。」，該條文並無上開大法官解釋所指法律有特別規定之情形，是以仍須以行為人有故意、過失情形時，行政機關方得依該條文作成行政處分。惟查：
㈠少年福利法第十九條、第二十六條規定，係要求場所主人禁止少年僅入，並非禁
止無身分證明之人進入，此觀少年福利法施行細則第十九條於九十一年十月三十一日經內政部刪除自明（原條文「本法第十八條、第十九條規定之營業、場所負責人或從業人員，對顧客之年齡、身分有疑者，得請其出示身分證明；無身分證明或不出示證明者，應拒絕供售其菸、酒、檳榔吸食，或拒絕其出入該場所。」，有違反法律保留原則之嫌）；又條文中「放任」一詞，應係指：場所主人對少年人進入場所一事主觀上明知或應注意而未注意，即具有故意或過失之謂，合先敘明。
㈡原告經營遊樂場以來，恪遵政府法令，除張貼有「未滿十八歲請勿進入」告示外 ，
並設有專責人員負責檢查顧客年齡，惟案發當日進入原告遊樂場之未成年人，原告雖曾請其出示身分證，該少年表示並未攜帶，惟其外貌、身材均與成年人無異，自外觀判斷應屬成年人，原告不疑有他而准許其進入，顯見原告實已善盡注意能事，自無過失，更無故意，不該當少年福利法第二十六條之要件。
㈢然被告未詳究原告主觀上是否具有故意或過失，忽視原告已盡查證能事（張貼有
「未滿十八歲請勿進入」告示外，並設有專責人員負責檢查顧客年齡），竟率以「僅視顧客外貌而無問其是否攜帶身分證明文件」、「竟未因少年無攜帶身分證而阻止少年入內」云云為由，認原告違反少年福利法第二十六條之規定，顯然被告已將該條文處罰範圍擴張至「放任未攜帶身分證明文件之人進入」，並據以作成系爭行政處分，顯係適用法規錯誤之違法，應予撤銷。
三、再按本件行為時少年福利法第十九條規定：「（第一項）少年不得出入酒家、酒吧、酒館（店）、舞廳（場）、特種咖啡茶室及其他足以妨害其身心健康之場所。．．．（第三項）第一項場所之負賣人或從業人員應拒絕少年出入。」同法第二十六條規定：「（第一項）少年之父母、養父母或監護人明知少年出入酒家、酒吧、酒館（店）、舞廳（場）、特種咖啡茶室、及其他足以妨害少年身心健康之場所，不加制止者．．．。（第二項）前項場所之負責人或從業人員，放任少年出入者，處其負責人二千元以上一萬元以下罰鍰：必要時得勒令其停業、歇業或吊銷執照。」又「撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。」「原處分或原決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。」行政訴訟法第二百十六條第一項、第二項分別定有明文，前者乃行政處分撤銷訴訟判決拘束力之規定，後者則為拘束力內容之一之具體規定。末按「行政機關依裁量所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第二百零一條亦有規定，亦即對於行政機關之裁量行為，行政法院得審查其有無逾越權限或濫用權力。而行政機關之裁量行為違反比例原則或平等原則者，為濫用權力（參照行政程序法第六條及第七條）。惟查：
㈠原告經台北縣警察局海山分局查獲有一名未滿十八歲少年於其所經營之遊藝場內
打電玩，被告認原告違反少年福利法第十九條第三項規定，依同法第二十六條第二項規定，處以歇業處分，原告不服，循序提起行政訴訟，經最高行政法院以九十一年度判字第二六九號判決原判決廢棄、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法處分。被告仍認該遊藝場內擺設限制級遊戲機臺供未成年少年把玩，屬少年福利法第十九條第三項規定之其他足以妨害少年身心健康之場所，以九十一年四月二十四日北府社兒字第０九一０一一二七一二號函改處原告停業五年。上開最高行政法院判決理由指出，被告僅以原告所經營之遊藝場內經查獲有未成年把玩，即處以勒令歇業處分，未就原告僅被查獲未滿十八歲少年一人進入其場所，違規情節尚難謂重大，及原告曾否因相同違規事實而遭裁罰，本次是否為再犯等情予以審酌，核與上開少年福利法規定，於「必要時」始得處以停業、歇業處分之立法意旨未盡相符，是否符合比例原則非無推求之餘地。依首揭行政訴訟法關於拘束力之規定，被告於另為處分時，應以此判決意旨為之。
㈡經查原處分為何處原告以停業五年，原處分書並未載明其裁量考量，被告答辯狀
，補陳其基於保護少年身心健康之重要性，並具體斟酌電玩對少年長期危害而訂定相關重大政策，且屢次函諭業者務必恪遵，針對本案違規情節，以及考量原確定判決之拘束力，非以停業五年之處分不足以阻卻電玩對本縣少年身心之戕害云云。惟針對本案為如何之案情、有如何之違規情節，而作為處分原告停業五年之依據，被告並未具體說明。被告並自陳其於八十七年三月十日召開記者會對外宣告「臺北縣電子遊藝場管理方案」以及未來採行之嚴厲取締措施，並為考量少年福利法第二十六條第二項所規定「必要時」之行政裁量以及落實上開「保護青少年身心健康」之重大縣政，曾以八十七年三月十三日北府建五字第０七三七六０號函敬告台北縣合法電子遊藝場必嚴予自律，如經被告查獲有「放任未成年人出入具有危害兒童及青少年身心發展之營業場所」之情事者，被告除依法重罰外並將處以「勒令歇業」處分並即吊銷執照，為重申被告保護青少年之政策與決心，再於八十八年三月十九日以北府社四字第一０二四三０號函通令各電子遊藝場業者，嚴禁讓青少年進入限制級電玩營業場所，違者將依少年福利法規定懲處歇業處分等情，足見被告之裁量純係著眼於為貫徹其禁止遊藝場內有少年進出之政策，違反者，無論個案情節，一律要使違反者不能再營業，本件因受限前開確定判決之拘束力，無法處以歇業處分，而以停業五年達到同樣之目的。顯然原處分未遵照上開確定撤銷判決意旨，就查獲案情、違規情節（查獲一名少年在原告店內把玩電玩），或原告曾否因相同違規事實而遭裁罰（原告第一次被查獲）等予以審酌，以決定合乎比例原則之處分內容，即已違反行政訴訟法第二百十六條第一項及第二項拘束力之規定。再者，被告所屬台北縣警察局永和分局曾於八十七年四月十六日查獲永和帥爵電子遊藝場涉有「賭博」及「放任少年入內」情事，僅科處罰鍰新台幣（下同）三萬元之處分，該案與本件相較，案情未較輕，僅處罰鍰三萬元，本件卻處以停業五年，顯有差別待遇而有違反平等原則，其雖為裁量行為，亦因濫用權力而違法。綜上所述，原處分因違反拘束力，並濫用權力而違法，且此違法並不因原告代表人有承諾接受處分內容而阻卻，被告以「於八十八年一月二十日稽查該電玩店，並於紀錄表上特別註記『本店屬限制級娛樂場所，未滿十八歲不得進入，若經查獲，願接受撤證』等語」云云，即無理由。
㈢又按「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項︰一、普通級電子遊戲場，不得放
任未滿十五歲之國民中、小學學生於上課時間及夜間十時以後進入。二、限制級電子遊戲場，不得放任未滿十八歲者進入。三、於營業場所明顯處，懸掛營利事業登記證及營業級別證。四、於營業場所入口明顯處，標示營業級別及入場年齡限制。五、娛樂用代幣之大小、式樣或重量，不得與真幣相同或近似。六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。限制級電子遊戲場業執行前項之規定，得由其從業人員請消費者出示年齡證明。」「違反第十七條第一項第一款或第二款規定者，處負責人新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰；違反第十七條第一項第三款或第四款規定者，處負責人新臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰，並應限期令其改善；屆期仍未改善者，按次連續處罰至其改善為止。」，電子遊戲場業管理條例（八十九年二月三日公布施行）第十七條、第二十九條分別定有明文。查電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第二款與少年福利法第二十六條第二項規定之構成要件相同，均為放任未滿十八歲者（少年）進入限制級電子遊戲場（足以妨害少年身心健康之場所），惟對於違反之法律效果並不相同，前者規定：處負責人二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，後者規定：處其負責人二千元以上一萬元以下罰鍰；必要時得勒令其停業、歇業或吊銷執照。按中央法規標準法第十八條規定，各機關受理人民聲請案件適用新法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。此項「從新從優」原則，應不限於人民聲請之案件，於其他行政處分亦應有其適用。查八十九年二月三日公布之「電子遊戲場業管理條例」第二十九條已明文規定，違反第十七條第一項第二款者，即限制級電子遊戲場不得放任未滿十八歲者進入，最重之處分只不過為「罰鍰」而已。故縱原告有放任行為，揆諸上開「從新從優」原則，被告之停業五年之處分，仍屬過重。況上揭條例乃針對電子遊戲場之管理所為之特別規定，依「特別法優於普通法」原則，自應排除少年福利法之適用，而適用新頒之上揭條例，益見被告之停業五年之處分依據，已失所附麗。
㈣又訴外人飛馬育樂有限公司（下稱飛馬公司）前因被查獲有二名未滿十八歲少年
於其經營之遊藝場內打電玩，遭被告依少年福利法第十九條第三項、同法第二十六條第二項規定，處以歇業處分，飛馬公司不服，循序提起行政訴訟，該處分經最高行政法院撤銷。惟被告仍認飛馬公司違犯少年事件處理法第十九條第三項規定，改處飛馬公司「停業五年」之處分，飛馬公司不服，循序提起行政訴訟，業獲鈞院以九十一年度訴字第三四九號判決原處分撤銷。查該案與本案情節相符，請予酌參。
㈤末按本件同一事實，前經被告所為八十八年五月十四日縣府八八北府社四字第一
八０三一九號處分（業經最高行政法院九十一年度判字第二六九號判決撤銷）「勒令歇業」，迄被告於九十一年四月二十四日再為「停業五年」之處分已將近三年，亦即本案原處分如未撤銷，原告實質上係遭處分停業八年之久，相較於前揭訴外人帥爵及飛馬遊樂場之案例，益見原處分之裁量有權利濫用之情形。
四、退萬步言，縱認處以停業五年之處分為合法，則其處分之五年時間亦應自事發時之八十八年四月八日起算，始屬合理，否則本件事發已逾三年，自本件處分收受時起算，則原告須有八年不能營業，無疑變相為歇業處分，益見原處分之不當。
五、綜上所陳，原告之訴有理由，請判如訴之聲明，俾維權益，並符法制。
乙、被告主張：
一、按「電子遊藝場業之營業之分級如下：一、普通級：指『僅』設置益智類電子遊戲機，供兒童、少年及一般大眾遊藝者。二、限制級：指設置鋼珠類、娛樂類或附設益智類電子遊戲機，僅供十八歲以上之人遊藝者。．．．」、「經營電子遊藝場業者，應遵守下列規定：：二、限制級電子遊藝場，不得放任未滿十八歲者進入。．．．」、「．．．限制級電子遊藝場應可視為少年福利法第十九條第一項後段所稱『其他足以妨害少年身心健康之場所』」為電子遊藝場業輔導管理規則第五條、第十五條定有明文及內政部八十七年八月十一日台內社字第八七二四二五二號函釋明在案。原告所經營電子遊藝場於當日查獲違法之時，內部陳設有屬經濟部核定之娛樂類遊戲機檯，而非「僅」設置益智類遊戲機檯，是故該遊藝場非屬「普通級電子遊藝場」，就事實認定係屬「限制級電子遊藝場」應無疑義，縱被告未完成縣內遊藝場級別之評定以及是案少年係把玩何種遊戲機檯，亦無礙於該違章事實之成立；且該場所雖無賭博、色情情事，依法仍不得放任未成年少年入內遊樂。
二、查少年福利第三十一條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」內政部於八十八年七月十六日以台（八八）內中社字第八八０二九二九號函釋，就少年福利法第二十六條中規定「放任少年出入者」，對「放任」之認定得以同法施行細則第十七條中規定作為判別方法。故原告稱上開施行細則未得母法具體授權及牴觸中央法規標準法等語，實屬無稽。另原告既於營業場所門口處張貼有未滿十八歲請勿進入之告示，足證其事先即明知未滿十八歲少年不得進入該場所，事後竟仍辯稱少年福利法施行細則第十七條中「對顧客之年齡、身分『有疑者』，始得請其出示身分證明」就「有疑者」之解釋多所著墨，以規避業者應負之管制責任，殊不知現今多數青少年發育程度大多已類似成人之外貌，不宜依此作為盤檢身分之依據；是以原告強加曲辯法令涵意，刻意掩飾眾人皆知之定理常模，實無足採信。
三、原告以及海山分局訊問員警於偵訊筆錄中陳述「該少年欲進入時你有無查驗或核對其身分？」「我有問他有無身分證，他說沒有帶。問他有無年滿十八歲，他說已滿十八歲了，所以才讓他進入。」、「你是否知道不得讓未滿十八歲之少年進入遊樂場的規定？」「我知道。」是以原告為求營利，竟未因少年無攜帶身分證而阻止少年入內，其查驗顧客身分之草率以及未依少年福利法施行細則所定管制方式確實執行，誠難令人認同原告所謂要求顧客出示身分證以及克盡檢查注意之能事之諸多說詞。另查改制前行政法院八十九年度判字第七二八號判決略謂：「查少年福利法第十九條第三項明文規定『場所之負責人或從業人員應拒絕少年出入』，已課以負責人或從業人員禁制少年出入該等場所之義務，違反作為義務者，均應依同罰則第二十六條第二項予以處分；再者，該項罰則對於放任少年出入之行為並未以『明知』少年為未滿十八歲為處罰要件，故凡業者缺乏『積極作為』而使少年得以出入禁制場所即屬『放任』，．．．」；又原告聲稱已自行於遊樂場入口處設有「未滿十八歲請勿進入」之告示以及其於筆錄中自陳知悉未滿十八歲少年不得進入該場所之規定，足證原告已事前自知其營業場所屬「限制級電子遊藝場」，其事前未加以嚴格依法執行禁制義務，僅視顧客外貌而無問其是否攜帶身分證明文件，事後竟辯稱非屬限制級場所，且歸責進入少年係佯稱其已滿十八歲，實難作為免責之事由；故原告未善盡檢視顧客身分之義務而缺乏「積極作為」，至為灼然，其卸責避罰之心昭然若揭。
四、鑑於非法電玩對社會風氣素有不良影響，被告基於保護青少年之身心發展、維護社會秩序及善良風俗，以及維護縣民安全、安寧的生活環境之立場，於八十七年三月十日召開記者會對外宣告「本縣電子遊藝場管理方案」以及未來採行之嚴厲取締措施。其次，被告為考量少年福利法第二十六條第二項所規定「必要時」之行政裁量以及落實上開「保護青少年身心健康」之重大縣政，曾以八十七年三月十三日北府建五字第０七三七六０號函敬告本縣合法電子遊藝場必嚴予自律，如經被告查獲有「．．．，二、放任未成年人出入其具有危害兒童及青少年身心發展之營業場所，．．．」之情事者，被告除依法重罰外並將處以「勒令歇業」處分並即吊銷執照。為重申被告保護青少年之政策與決心，再於八十八年三月十九日以北府社四字第一０二四三０號函通令各電子遊藝場業者，嚴禁讓青少年進入限制級電玩營業場所，違者將依少年福利法規定懲處歇業處分。另於查獲原告放任未成年人進入之前，被告即於八十八年一月二十日稽查該電玩店，並於紀錄表上特別註記「本店屬限制級娛樂場所，未滿十八歲不得進入，若經查獲，願接受撤證」等語，該紀錄表經現場受僱人員郭麗玉親閱並簽名按捺指印認證在案；且多次於台北縣遊藝場商業同業公會召開會員大會或相關會議時，要求該公會轉知所屬會員務必嚴禁未滿十八歲者進入限制級電子遊藝場所內，以維護自身權益；加以被告亦多次於各大報章媒體上對被告「監督合法」電玩之具體要求及做法加以宣導，實已極盡事前勸導自律之所能。
五、惟查本案前經最高行政法院以九十一年度判字第二六九號確定判決，指摘被告所為歇業處分有違比例原則，進而判決原處分、原決定均應予以撤銷；然該判決理由有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款規定「適用法規之顯然錯誤」，案經被告於九十一年三月六日向最高行政法院聲請再審之訴。是故被告為確保得以續行保護少年身心健康之重大政策，並考量行政法院所為判決之拘束力，仍處以原告「停業五年」之處分，以堅守被告重大政策之立場。
六、再者，內政部於八十八年四月二十一日以台（八八）內社字第八八一一五四七號函解釋，少年福利法第二十六條第二項所謂「必要時」之認定，係為法律授予主管機關之行政裁量，所謂「行政裁量」乃行政機關基於本身職權或法律授權可自由處分之權限，法律授權行政機關基於行政行為合目的性（合公益性考量）觀點，選擇各種不同之法律結果。依前述第三項說明，足證被告係基於保護少年身心健康之公益性考量，並具體斟酌電玩對台北縣少年長期造成之危害，而訂定相關重大政策，且屢次函諭業者務必恪遵被告政策；故針對本案違規情節，以及考量被告既定政策與原確定判決之拘束力，非以停業五年處分不足以阻卻電玩對台北縣少年身心之戕害，實已符合行政裁量上就「必要時」之目的性與公益性考量，並無原告所謂裁量不當及違反比例原則等情事。
七、查原告於起訴狀中，爰引最高行政法院以九十年度判字第一０七二號判決（美奇案）被告違憲事，指摘本案被告所為處分有違「法律保留」原則云云，被告茲就其指摘事項分述如左列：
㈠「美奇案」之確定判決以「電子遊藝場業輔導管理規則」第五條限制未滿十八歲
兒童及少年進入營業場所之規定，違反憲法第二十三條法律保留原則指摘原處分於法不合之認定，不僅與事實未符，且已違司法機關應尊重行政機關「判斷餘地」之權力分立原則，有適用法規之顯然錯誤：
查行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款明定「確定終局判決如法規適用顯有錯誤者，得提起再審之訴」。所謂「適用法律顯有錯誤」，係指確定裁判所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效及大法官會議之解釋，或行政法院尚有效之判例顯然違反者而言（六十台再一七０）。另行政訴訟法第二百零一條明定「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」。換言之，行政機關經授權依裁量而行為，行政法院仍得審查其作成處分是否違法，但以逾越授權範圍或行使裁量與授權之目的不符為限。此一原則，依大法官吳庚之見，亦應適用於不確定法律概念之領域。因此，行政法院雖得審查被告對於少年福利法第十九條所稱「其他足以妨害其身心健康之場所」之不確定法律概念的解釋及適用，但僅於被告所為之行政處分有逾越權限或濫用權力時，行政法院始得撤銷原處分。反之，被告依前開內政部函釋，作為執行少年福利法相關規定之解釋及裁量依據，既未逾越授權範圍、亦無行使裁量與授權目的不符等情事，行政法院似以無關之理由（管理規則違反法律保留原則），逕行撤銷被告之原處分，顯然不合行政訴訟法第二百零一條規定，而構成行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款規定之情事。「電子遊藝場業輔導管理規則」及內政部（八七）內社字第八七二四二五二號之函釋僅係被告為原處分之裁量判斷標準，並非原處分之法律依據。
㈡行政機關對於不確定法律概念之解釋及適用，學理上通常稱之為「判斷餘地」。
其中關於「政策性之行政上裁決」案例，認為立法機關以法律上不確定概念方式（如少年福利法所定「其他足以妨害其身心健康之場所」）授權行政機關作政策上之價值判斷，司法機關對此類行政上裁決，亦應予以尊重（請參改制前行政法院八十六年判字第一五六０號判決）。內政部八十七年八月十一日台八七內社字第八七二四二五二號函明示，少年福利法第十九條第一項後段所稱「其他足以妨害其身心健康之場所」，應指凡足以妨害少年身心健康之場所而言；「電子遊藝場業輔導管理規則」第十五條第二款規定限制級電子遊藝場，不得放任未滿十八歲者進入；故衡諸其立法意旨，限制級電子遊藝場應可視為少年福利法第十九條第一項後段所稱「其他足以妨害其身心健康之場所」。被告依前開內政部函釋，作為執行少年福利法罰則規定之解釋及裁量依據，本屬正當合法。釋字第五一四號解釋宣告違憲之管理規則，即使因違反法律保留原則而不得援用，但被告既非以該管理規則作為認定「其他足以妨害少年身心健康之場所」的唯一依據；更非以該管理規則作為原處分之法律依據，從而該管理規則之無效，自不影響被告原處分之效力。
㈢限制級之電子遊藝設施，其操作具有射倖性，倘若放任身心尚未成熟且自我制約
能力欠缺之青少年或兒童把玩，將造成渠等身心之傷害，不僅學者專家再三呼籲且已為八十九年二月三日公布之「電子遊戲場業管理條例」所規範，原處分確實並未有違法或不當處：
電子遊戲場業分為「普通級」及「限制級」，所稱限制級者係指設置鋼珠類、娛樂類或附設益智類電子遊戲機，僅供十八歲以上之人遊藝者，為「電子遊藝場業輔導管理規則」及「電子遊戲場業管理條例」之第五條第一項第二款分別定有明文。其操作結果具射倖性，且所得之分數得作為兌換獎品之憑證或作為轉押注使用。因青少年身心尚未成熟，欠缺自我約制能力，易受外環境因素之影響，倘若放任其把玩限制級電子遊戲機，顯然易受「射倖性」之誘惑沉迷流連其間而不自知；輕者則荒廢學業、怠惰工作，重則涉及刑事犯罪行為，危害青少年莫此為甚。況依八十九年二月三日公布實施之「電子遊戲場業管理條例」第二十九條規定，亦有禁止業者放任未滿十八歲者進入限制級電子遊戲場之明文，足證立法者之立法意旨認為限制級電子遊戲場對於心智尚未完全成熟之少年，具有相當程度的負面影響，實有作限制性規定之必要；是故被告視其為足以妨害少年身心健康之場所，乃基於法律授權之政策性判斷，司法機關原則上應予尊重。
㈣被告就「美奇案」行使裁量時，乃於司法院釋字第五一四號解釋頒布之前，該確定判決疏未審查事實經過，並據為判斷基礎，亦顯有適用法規之錯誤：
本案係因臺北縣警察局樹林分局於八十八年四月一日查獲美奇遊藝場放任少年出入，而由被告依少年福利法為勒令歇業之處分。最高行政法院以被告為處分時所援引之管理規則，於八十九年十月十三日大法官釋字第五一四號解釋宣告違憲，不應予以援用，從而判決撤銷被告之行政處分。茲有疑義者，行政法院之任務在於審查行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據，進而判斷有無違法及損害人民權益，並決定其撤銷與否。在行政處分發布後事實或法律狀態變更，既非原處分機關作成處分時所能斟酌，自不能以其後（從原處分發布至行政法院辯論終結之間）出現之事實或法律狀態而認定原處分為違法（請參大法官吳庚見解，及四十九年判字第一二七號判例、六十年判字第三七四號判例）。因此，被告於八十八年四月一日對美奇遊藝場作成行政處分時，其所參酌之管理規則，既是經濟部所訂之有效法令，該管理規則雖於八十九年十月十三日經宣告違憲，但此一法律狀態變更，顯非被告作成處分時所能斟酌或預見，自不能以後法令之無效而認定原處分違法。
㈤綜上所述，最高行政法院判字第一０七二號確定判決確有適用法律及理由不備之顯然錯誤，原告於起訴狀中援引上開判決作為卸責之論據，委無足採。
八、另查位於台北縣之「東京遊藝場」亦有放任少年入內情事而違反少年福利法規定，其於當日查獲違法時內部陳設有「娛樂類」機檯，就事實認定屬「限制級電子遊戲場」，與本案案情相同；且就「東京」一案業經鈞院作成「原告之訴駁回」之判決，其判決意旨略謂：「被告對各電子遊藝場業者未嚴禁少年進入其限制級電玩營業場所者，均依少年福利法規定處以歇業處分，實乃基於落實該縣『保護少年身心健康』之行政目的所為之考量，其裁量之結果，並未超出法律授權之範圍，與法律授權之目的亦無不符，且未有消極不行使其裁量權之情事，當無原告所稱被告裁量怠惰、裁量濫用之可言。本件勒令歇業處分，如前所述，既經被告辯明已達少年福利法第二十六條第二項規定所稱之『必要時』，即無原告訴稱違反比例原則情事。．．．」「原告既係少年福利法第十九條第一項、第三項及第二十六條規定之『其他足以妨害少年身心健康之場所』，且其『放任』少年出入該場所之事實明確，是被告基於貫徹保護青少年身心健康等政策，且其多方宣導業者自律，爰認有勒令原告歇業之必要，徵諸首開規定，本件勒令歇業處分，洵屬有據，．．．」況本案被告係處以業者較之歇業處分輕微之停業處分，故請參酌上開判決內容，就本案作成相同之判決。
九、綜上所述，原告違法之實應無疑義，被告之處分於法並無不合，請駁回其訴訟。理 由
一、按本件行為時少年福利法第十九條規定：「（第一項）少年不得出入酒家、酒吧、酒館（店）、舞廳（場）、特種咖啡茶室及其他足以妨害其身心健康之場所。．．．（第三項）第一項場所之負責人或從業人員應拒絕少年出入。」同法第二十六條規定：「（第一項）少年之父母、養父母或監護人明知少年出入酒家、酒吧、酒館（店）、舞廳（場）、特種咖啡茶室、及其他足以妨害少年身心健康之場所，不加制止者．．．。（第二項）前項場所之負責人或從業人員，放任少年出入者，處其負責人二千元以上一萬元以下罰鍰：必要時得勒令其停業、歇業或吊銷執照。」又「撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。」「原處分或原決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。」行政訴訟法第二百十六條第一項、第二項分別定有明文，前者乃行政處分撤銷訴訟之判決拘束力之規定，後者則為拘束力內容之具體規定。末按「行政機關依裁量所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第二百零一條亦有規定，亦即對於行政機關之裁量行為，行政法院得審查其有無逾越權限或濫用權力。而行政機關之裁量行為違反法規授權目的、比例原則或平等原則者，為濫用權力（行政程序法第六條、第七條及第十條參照）。
二、本件原告於台北縣板橋市○○路○段○○巷○號一樓經營遊藝場，八十八年四月八日十六時三十分許，經台北縣警察局海山分局查獲有一名未滿十八歲少年於其所經營之遊藝場內打電玩，被告認原告違反少年福利法第十九條第三項規定，依同法第二十六條第二項規定，處以歇業處分，原告不服，提起訴願，經台灣省政府為訴願決定將原處分撤銷，被告重為處分，仍處以勒令歇業，原告循序提起訴願、行政訴訟均遭駁回，再經最高行政法院以九十一年度判字第二六九號判決：「原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷。」，被告仍認該遊藝場內擺設限制級遊戲機臺供未成年少年把玩，屬少年福利法第十九條第一項規定之其他足以妨害少年身心健康之場所，以九十一年四月二十四日北府社兒字第０九一０一一二七一二號函改處原告停業五年之事實，有上開判決書附卷及函文附原處分卷可稽。上開最高行政法院判決理由指出，被告僅以原告所經營之遊藝場內經查獲有未成年之少年把玩限制級機臺，即處勒以勒令歇業處分，未就查獲案情、違規情節，或原告曾否因相同違規事實而遭裁罰等予以審酌，核與上開少年福利法規定，於「必要時」始得處以停業、歇業處分之立法意旨未盡相符，是否符合比例原則非無推求之餘地。依首揭行政訴訟法關於拘束力之規定，被告於另為處分時，應以此判決意旨為之。
三、經查原處分為何處原告以停業五年，原處分書仍未依上開判決意旨載明其裁量因素，被告於本院審理補陳其基於保護少年身心健康之重要性，並斟酌電玩對少年長期危害而訂定相關重大政策，且已函諭業者務必自律及遵守政策，以及考量被告既定政策與原確定判決之拘束力，非處以停業五年不足以阻卻電玩對台北縣少年身心之戕害，停業五年同樣能達到與歇業相同之目的等語。惟針對本案有如何之違規情節，可作為處分原告停業五年之依據，被告並未具體說明。被告並自陳其於八十七年三月十日召開記者會對外宣告「臺北縣電子遊藝場管理方案」以及未來採行之嚴厲取締措施，並為考量少年福利法第二十六條第二項所規定「必要時」之行政裁量以及落實上開「保護青少年身心健康」之重大縣政，曾以八十七年三月十三日北府建五字第０七三七六０號函敬告本縣合法電子遊藝場必嚴予自律，如經被告查獲有「放任未成年人出入具有危害兒童及青少年身心發展之營業場所」之情事者，被告除依法重罰外並將處以「勒令歇業」處分並即吊銷執照等情。足見被告之裁量純係著眼於為貫徹其禁止遊藝場內有少年進出之政策，違反者，無論個案情節，一律要使違反者不能再營業，本件因受限前開確定判決之拘束力，無法處以歇業處分，而以停業五年達到同樣之目的（使其不能經營）。顯然原處分未遵照上開確定撤銷判決意旨，就違規情節（依原處分卷附台北縣警察局海山分局派出所偵訊（談話）筆錄所載，及被告之訴訟代理人於本院審理時所自承，為查獲一名少年在原告店內把玩電玩），及原告曾否因相同違規事實而受裁罰（被告之訴訟代理人於本院審理時自承本件是原告第一次被查獲）等因素予以審酌，以決定合乎比例原則之處分內容，已違反行政訴訟法第二百十六條第一項及第二項有關判決拘束力之規定。再被告所屬台北縣警察局永和分局曾於八十七年四月十六日查獲永和帥爵電子遊藝場涉有「賭博」及「放任少年入內」情事，僅科處罰鍰三萬元之處分，為被告所不爭。該案與本件相較，案情未較輕，僅處罰鍰三萬元，本件卻處以停業五年，顯有差別待遇而有違反平等原則，其雖為裁量行為，亦因濫用權力而違法。至被告之訴訟代理人於本院審理時陳稱：「原告所舉別案帥爵那件，我們知道時負責人已經換了，我們只能處罰舊的負責人罰鍰」等語，與案件違法情節無涉，且似有鼓勵違規場所更換其負責人以逃避較重處罰之嫌，並不足以作為與本案差別處理之依據。
四、綜上所述，原處分因違反判決拘束力，並濫用權力而違法。被告雖主張原告已於其例行性稽查時在稽查記錄表上切結若經查獲，同意接受撤證，惟此違法並不因原告先前有承諾接受何種處分內容而阻卻。原處分既屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請併予撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分予以撤銷，並由被告另為適法處分。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十八 日
臺北高等行政法院 第三庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 林文舟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十八 日
書記官 余淑芬