臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四五五三號
原 告 甲○○訴訟代理人 張立業律師訴訟代理人 趙佑全律師被 告 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 丁克華（主任委員）住同右訴訟代理人 庚○○
乙○○己○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年十月十七日臺財訴字第０九一００四三四四０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係景泰工業股份有限公司（以下簡稱景泰公司）法人董事海歌德堡國際股份有限公司（以下簡稱海歌德堡公司）之負責人，被告以景泰公司為一上櫃公司，截至九十一年三月三十一日止，其實收資本額為新台幣（以下同）三五二、五四八、三八０元，已發行股份總額為三五、二五四、八三八股。依公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則（以下簡稱查核實施規則）第二條第二款但書之規定，全體董事應持有景泰公司股份為四、五００、０００股，惟依景泰公司九十一年三月份申報該公司九十一年三月份公司內部人股權變動表，該公司全體董事持有景泰公司股份僅為一、九九六、０００股，不足二、五０四、０００股，未達上開成數標準。景泰公司於九十一年四月十六日分別以景工字第０一八號及０一九號函請全體董事於文到一個月內補足法定持股，嗣依景泰公司陳報截至九十一年五月二十五日止之持股數為一、九九六０００股，該公司全體董事仍未依法補足法定持股。被告遂依該公司全體董事違反證券交易法第二十六條規定，依同法第一百七十八條第一項第四款及第二項規定，以九十一年六月十二日（九一）台財證（三）第0000000000號處分書對該公司全體董事處罰鍰六００、０００元。原告不服，主張非以個人身分獲選任董事，其為法人之代表人，故應處罰法人董事本身云云，提起訴願，遭駁回。原告猶表不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：⒈原告是否違反證券交易法第二十六條之規定？
⒉原告是否有查核實施規則第八條規定之適用？㈠原告主張之理由：
⒈景泰公司所為之（九一）景工字第０一八號及第０一九號函未送達原告：
⑴查依據上開處分書之記載，被告對本件原告先前因持股不足而為「科處罰鍰
新台幣六十萬元」之處分，係「於九十一年四月十六日景泰公司以（九一）景工字第０一八號及第０一九號函請全體董事於文到一個月內補足持股在案」，其內容既載明『請全體董事於文到一個月內補足持股』，則（九一）景工字第０一八號及第０一九號函有無送達海歌德堡公司？為本案之程序要件，被告就此部分未予詳查，及率爾為本件處分，自程序面言之，亦顯不合法。就此程序部分，訴願決定機關亦就此程序部分置為未論，即為訴願駁回之決定，亦有未洽。
⑵被告於其答辯狀中所提出之證物七中僅有景泰公司之大宗郵件掛號單，其上
僅載有121691─121694字樣，而回執僅有121692字樣，如何證明121692之掛號郵件即為景泰公司所為之（九一）景工字第０一八號及第０一九號函？此點被告仍應負舉證之責任。
⒉原告於公司閉鎖期間無法為過戶登記，顯係不可歸責：
按行政處分以行為人有「故意或過失」為其要件，倘行為人無故意或過失存在，則不得對行為人為任何行政處分。查：
⑴依照證物三所示，景泰公司係「於民國九十一年四月十四日至民國九十一年
六月十二日」因為召開股東臨時會禁止其公司之股票為任何過戶登記（即為閉鎖期間），而景泰公司係於九十一年四月十六日以（九一）景工字第０一八及０一九號函請景泰公司之董事於文到一個月內補足持股，前開函文要求各董事補足持股時間竟在公司閉鎖期間，教各董事（包括以原告為負責人之法人董事海歌德堡公司）如何於期限內補足？如何過戶？豈可歸責於各董事？既不可歸責於各董事，則各董事即無故意或過失存在，被告仍處以罰鍰，顯非適法。且，景泰公司亦曾發函給被告通知其公司之閉鎖期間，被告就此部分亦未詳查，亦有不當。添⑵又公司於閉鎖期間，股票雖得自由買賣，但不得過戶，亦為被告所不爭執，
而原告早已於九十一年五月一日代表海歌德堡公司與訴外人丙○○有股票買賣協議並取得股票參佰萬股，惟賣價須至可過戶時才能依當時市價結算，而原告於閉鎖期間過後隨即過戶，有買賣協議書及訴外人丙○○之繳稅憑證為憑，顯見原告早已於被告要求之期限內代表海歌德堡公司補足持股，被告就此部分未詳查即率爾處分，顯有未洽之處。
⒊依上開處分書之記載，被告對原告科處罰鍰，顯有對象錯誤之嫌：
⑴按被告係認定原告及其他受處分人有「證券交易法」第一百七十八條第一項
第四款：「違反主管機關依第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定」之情事，依「公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則」第八條：「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款之規定處罰全體董事或監察人」之規定，為本件科處罰鍰之處分。惟查原告並非因個人持有景泰公司股權而以個人身分獲選任為該公司之董事，而係基於「海歌德堡國際有限公司」法人代表之身分代表「海歌德堡國際有限公司」出任景泰公司之董事，事屬公司法第二十七條第一項：「政府或法人為股東時，得被推為執行業務股東或當選為董事或監察人，但須指定自然人代表行使職務」，或第二項：「政府或法人為股東時，亦得由其代表人被推為執行業務股東或當選為董事或監察人；代表人有數人時，得分別被推或當選」之規定之情形。而依公司法同條第三項之規定：「前兩項之代表，得依其職務，隨時改派補足原任期」，足見代表法人出任公司董事者具有不確定性」，可「隨時改派」他人以「補足原任期」。故依法理而言，上引「證券交易法」第一百七十八條及「公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則」第八條所規定之處罰對象，應限於該法人本身，而不應及於代表該法人出任他公司董事之自然人代表。
⑵而被告所引之查核實施規則第八條，其性質係屬行政命令，其內容顯逾越證
券交易法第一百七十八條第一項第四款之規定，若僅以該規則處罰原告，顯有違法律保留之原則。
⒋證券交易法第二十六條及同法第一七八條其規範對象僅為「董事」及「監察」
人，被告據以裁罰鍰原告所依據之法規係經證券交易法第二十六條第二項概括授權之「查核實施規則」，核其性質該規則僅能就執行法律有關之細節性、技術性事項加以規定，然該「查核實施規則」將處罰之對象擴張及於法人之代表人，惟法人與法人之代表人究係不同之權利義務主體，在無法律明文或法律具體授權下，該規則即因違反法律保留原則而無效，而據該規則做成之處分應予撤銷：
⑴按「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維
持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」、「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四 其他重要事項之應以法律定之者。」、「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。」憲法第二十三條、中央法規標準法第五條及行政程序法第一五八條分別定有明文，揆諸上開規定，基於法治國家原則之要求，應以法律規範國家與人民之間的關係，法律不僅規制行政行為，並應使人民得以預見及估計行政行為之效果，而干涉行政涉及對人民生命、自由及財產之保障，應恪遵法律保留原則，除有法律或法律授權之命令，且授權之內容、目的及範圍於法律中已加以規定，行政機關不得做成行政處分或其他措施，否則其合法性即生問題，因此在干預人民自由權利之干涉行政，當有法律保留原則之適用，是以基於法治國家依法行政之要求，不僅設定人民權利義務，限制其自由權利需有法律之規定，即違反義務時之制裁，其有關之構成要件及處罰方式，亦應有法律之明確規定，否則該處分及法規因違反法律優位及法律保留原則而無效。
⑵次按司法院釋字第三一三號、第三九四號、第四０二號解釋分別著有明文：
「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。‧‧‧」、「‧‧‧至於對營造業者所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨。‧‧‧」、「‧‧‧對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。‧‧‧。」，揆其上開解釋意旨，對於違反行政法上義務之行為，法律雖得就其處罰之構成要件或法律效果以法規命令訂之，然解釋上僅包含經法律就處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權之法規命令，是以若涉及人民之權利義務不利處分之規定，法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，須對授權之內容及範圍為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則，否則該規定即應違反「法律保留原則」及「處罰法定主義」而無效。
⑶末查司法院釋字第三六七號解釋理由書：「‧‧‧。若法律僅概括授權行政
機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。本院釋字第二六八號、第二七四號、第三一三號及第三六○號解釋分別闡釋甚明。‧‧‧」，亦可知法規命令中限制人民權利或課予人民義務或其他重要事項之規定，必須有法律授權，且其授權目的、內容及範圍必須具體明確，若法律概括授權訂定之施行細則，僅得於符合立法意旨，且未逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍內，就執行法律有關之細節性、技術性事項加以規定，其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。又參酌法務部頒佈之『各機關依行政序法修訂主管法規之參考原則』，其中貳、法規命令部分：「一、法規命令中限制人民權利或課予人民義務或其他重要事項之規定，必須有法律授權，且其授權目的、內容及範圍必須具體明確。其無法律明確授權或逾越授權範圍者，均應檢討修正、刪除之。二、法規命令應明列其法律授權之依據。三、法律概括授權訂定之施行細則，僅得於符合立法意旨，且未逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍內，就執行法律有關之細節性、技術性事項加以規定，其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。」，可資為證。
⑷經查：證券交易法第一百七十八條第一項第四款及同法第二十六之規定「‧
‧‧有左列情事之一者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：四、違反主管機關依第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定者。」、「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」。揆其規定意旨，證券交易法對於公開募集及發行有價證券之公司，就全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額成數，皆是以公司之「董事」及「監察人」為規範對象，而一法人組織體持有某公開發行公司股票而當選或為該法人組織體代表人而當選為該公司之董事者，該法人組織體及代表人得以擔任公司董事究係該法人組織體為該公司股東之故，然法人組織體、與其負責人或代表人，及其所代表之法人仍為不同之權利義務主體，此並可參酌前行政法院 (現已改制為最高行政法院)五十年判字第一一０號判例，而法人有違反行政法上之義務法而應受處罰時，除法律有特別規定其代表人應受處罰外，不得以其代表人為處罰之對象，而法律僅明文規定處罰法人組織體時，即不得處罰為其做成違法行為之人，因此法人擔任公司董事其所持股數成數不足，致違反證券交易法第二十六條之規定，仍為該法人之行為，除有法律明文規定外，不能轉為處罰該法人之負責人或代表人，參酌上開法律及解釋意旨，該「查核實施規則」將處罰之對象擴張至授權母法並未規定之法人之「負責人」及「代表人」，該「「查核實施規則」即因違反法律保留原則而無效。
⑸次查證券交易法第二十六條第二項規定：「前項董事、監察人股權成數及查
核實施規則，由主管機關以命令定之。」。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，依法律整體解釋，雖可推知立法者有意授權主管機關，就公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額成數，訂定法規命令，以資規範。」然證券交易法第二十六第二項之授權條款，核其性質係法律概括授權訂定之施行細則，僅得於符合立法意旨，且未逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍內，就執行法律有關之細節性、技術性事項加以規定，其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制之條件下，始得為之，而對董事、監察人或公司代表人所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨，且為司法院上開解釋在案，然該查核實施規則第第八條二項卻規定：「董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表人。」是以該查核實施規則規定處罰法人之代表人，將法律並無明文規定之法人之「負責人」及「代表人」作為處罰對象，實已逾越法律授權之範圍，而與法律保留原則相違而無效，被告爰引處罰之法規依據既因違反法律保留而無效。 鈞院即應撤銷所附麗之原處分及訴願決定。
⑹再者，參酌行政秩序罰法草案所規定之法理，其中第三條、第七條及第十五
條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上之義務人、法人、涉有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」、「法人、涉有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上之義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，視為該等組織之故意、過失」、「私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。」，揆其上開草案立法之意旨，私法人當然得為違反行政法上義務之行為人，且其代表人之故意過失視同法人之故意過失，以求符合有責任始有處罰之法原則，在代表人為故意或重大過失時，始應與公司並受處罰，而法人之代表人非故意或重大過失致該法人違反行政法上義務者，除法律有明文規定，行政機關不得以法人之代表人為處罰對象，經查：本件違反「查核實施規則」為景泰公司，故參酌前述之法理，應以該私法人為處罰對象而非逕以該私法人之代表人而處罰對象，若行政機關欲處罰該私法人之代表人，如該代表人有故意或重大過失時則可併罰，否則即應在該「查核實施規則」之授權母法詳為規定，不然該規則即有違法律保留之原則。
⑺綜上所陳，依法治國家原則之要求，在干預人民自由權利之干涉行政，當有
法律保留原則之適用，而違反義務時之制裁係對人民權利義務之重大侵害，其有關之構成要件及處罰方式，亦應有法律之明確規定，否則該處分及法規因違反法律優位及法律保留原則而無效，參酌上開法律規定及解釋意指，證券交易法第二十六條及同法第一七八條其規範對象僅為「董事」及「監察」人，被告據以裁罰鍰原告所依據之法規係經證券交易法第二十六條第二項概括授權之「查核實施規則」，核其性質該規則僅能就執行法律有關之細節性、技術性事項加以規定，然該「查核實施規則」將處罰之對象擴張及於法人之代表人，惟法人與法人之代表人究係不同之權利義務主體，在無法律明文或法律具體授權下，該規則即因違反法律保留原則而無效，而據該規則做成之處分則應予撤銷，始符法治。
⒌縱 鈞院認被告據以處罰原告之該查核實施規則」未違反法律保留原則，然被
告未審酌本案原告違反之情節，逕予裁罰證券交易法第一百七十八條所定罰鍰之最高數額，是以被告怠於裁量權之行使而構成處分之違法：
⑴按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之
目的。」行政程序法第十條定有明文，是以裁量乃立法機關制定法律時，於法律條文中明示或默示授權行政機關基於行政目的，在具體個案中以實現個案正義為目的，選擇正確的決定或方式，故行政機關行使裁量權需為合義務性之裁量，並非得自由裁量，除需遵守法律明訂之規範外，亦需遵守法律之一般原理原則，否則即構成裁量之瑕疵而違法。
⑵次按「‧‧‧交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第五條，僅以當事人接到違
規舉發通知書後之「到案時間及到案與否」，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然以到案之時間為標準，提高罰鍰下限之額度，與母法授權之目的未盡相符，且損及法律授權主管機關裁量權之行使。‧‧‧」司法院大法官釋字第四二三號解釋著有明文；又「按行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則 (如誠實信用原則、平等原則、比例原則) 外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。行為時廣播電視法第四十五條之二規定，得處廣播電視節目供應事業銀元三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目；即規定針對不同之違規程度，輕重之違章情節，予以相對之處罰。主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。」、「行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法律授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定，得對公開發行公司之董事、監事，處以銀元二萬元以上十萬元以下之罰鍰；即規定針對不同之違規程度，輕重之違章情節，予以相對之處罰。主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。」最高行政法院九十年判字第一八０七號判決及最高行政法院九十年判字二二０四號判決分別著有明文，揆其上開解釋及判決意旨，法律雖規定行政機關得以對違反行政法上義務者處予行政罰，然需依該法之立法目的，根據當事人違反之情節，合義務地行使裁量權，而不能逕處予罰鍰之最高額，否則即屬裁量怠惰而構成裁量瑕疵，所為之處分即屬違法。
⑶經查：被告依據證券交易法第一百七十八條處予原告該條所定罰鍰之最高額
新台幣六十萬元，惟審酌被告九十一年六月十二日（九一）台財證（三）第0000000000號處分書之內容，該函不僅未依行政程序法第一０二條之規定給予相對人陳述意見之機會，且未依行政程序法第九十六條第一項第二款述明被告據以裁罰原告罰鍰最高額之理由，即逕處罰原告證券交易法第一百七十八條所定罰鍰之最高額，而行政機關於做成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分時，需給予相對人陳述意見之機會，及處分書需附記理由等，此均屬構成行政事件之正當法律程序，是以被告裁處之罰鍰雖未逾越法律規定之上限額度，然被告並未述明其處罰原告罰鍰最高額之理由，且原告認為無法於法定期間補足股數係屬不可規責於原告之事由，是以被告為故意不行使其裁量權，係屬裁量怠惰而構成處分之違法，依法應予撤銷原處分及訴願決定，以符法治。
⒍按被告於九十二年十一月十二日所提之行政訴訟答辯狀，揆其理由，無非係以
：（一）於閉鎖期間股票仍得自由轉讓，且證券交易法第二十六條所謂持有並非以完成過戶為要件，是以無礙董事持股之補足；（二）景泰公司請求延展補足董事持股期限之函文，並未提及補足股數之計畫；（三）景泰公司補足董事持股之義務人為法人海歌德堡公司並非原告甲○○，應由法人海歌德堡公司與本件訴外人丙○○簽訂股票買賣契約云云，茲為論據，惟查：
⑴按公司股東會召開前之閉鎖期間停止股票過戶登記，因證券市場股票交易尚
未實施過戶交易，故計算全體董監事最低持股成數，係以股東名簿或集中保管客戶專戶之記載為準，是以原告於期限內顯不能符合該「查核實施規則」之要求，故原告未於期間補足董事股數成數，係不可歸責：
①按依公司法第一百六十四條及同法第一百六十五條之規定：「記名股票，
由股票持有人以背書轉讓之，並應將受讓人之姓名或名稱記載於股票。無記名股票，得以交付轉讓之。」、「股份之轉讓，非將受讓人之姓名或名稱及住所或居所，記載於公司股東名簿，不得以其轉讓對抗公司。前項股東名簿記載之變更，於股東常會開會前三十日內，股東臨時會開會前十五日內，或公司決定分派股息及紅利或其他利益之基準日前五日內，不得為之。公開發行股票之公司辦理第一項股東名簿記載之變更，於股東常會開會前六十日內，股東臨時會開會前三十日內，不得為之。」，故記名股票由股票持有人以背書方式而於當事人0生轉讓之效力，且需將受讓人之本名或名稱及住所或居所，記載於股東名簿上而為股東名簿記載之變更，而完成過戶手續始能對抗公司，惟於股東會召開前（俗稱：閉鎖期間）則停止辦理過戶，是以在過戶之閉鎖期間，記名股票雖得自由轉讓，惟受讓人不得為過戶之申請，故無法將股票之變動情形記載於股東名簿上或完成集中保管客戶專戶帳簿之登載。經查：景泰公司係於九十一年六月十二日召開九十一年度股東常會，故於九十一年四月十四日至九十一年六月十二日間為該公司之閉鎖期間，然原告為補足董事持股成數代表海歌德堡公司，於九十一年五月一日與訴外人丙○○訂有股票買賣協議書以補足董事持股，惟依上開規定無法辦理股東名簿變更登記，合先敘明。
②次按依「公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則」（以下簡
稱：查核實施規則）第三條之規定：「公開發行公司董事及監察人所持有之記名股票，以股東名簿之記載或送存證券集中保管之證明為準。但其已轉讓，而受讓人尚未辦理過戶手續者，應予扣除。政府或法人股東當選為董事或監察人者，其代表人自己所持有以分戶保管方式提交證券集中保管事業辦理集中保管之該公司記名股票，得併入前條持有股份總額中計算。
」，依上開規定，計算全體董事或監察人最低持股成數，原則上應以股東名簿記載或股票集中保管客戶專戶上之登載為準，且對已轉讓而受讓人尚未向公司辦理過戶登記之部分，亦不得列入董事持股成數計算，此於賴源河教授於所著『證券管理法規』一書中亦持同樣見解，是以景泰公司之董事於被告機關所命補足董事持股之期間內殆然無法辦理股票過戶登記，而無法符合該「查核實施規則」之要求，因此原告未於期間補足董事股數成數，顯係不可歸責。又被告機關認董監事持股成數之認定非以完成過戶為要件，而無礙董事持股之補足云云，因顯然違反被告機關自行制頒之「查核實施規則」之規定，故不足採。
③再者，被告顯已認依該「查核實施規則」要求原告於期間內補足持股成數
顯係不可能，故提出原告只需將已受讓而尚未辦理過戶登記之股票提示於被告證明持股成數，而原告於期間內並未提出補足董事持股成數之計畫云云，惟該項主張已違反該「查核實施規則」已如前述，故不足採，若被告仍主張得依提示股票之方式取代股東名簿記載及集中保管帳戶之登載，應命被告機關提出證明文件，以證此項主張確屬可採。另依行政程序法第五條之規定：「行政行為之內容應明確。」，故依法治國家及依法行政原則之要求，行政行為需具有明確性、可預見性、可測量性，以維持法律秩序之安定，而被告的此項主張並未於法規中明訂，原告豈能據此預見而安排其經濟活動，故顯然不合明確性之要求，又被告未發揮行政主動積極之特性教示原告補足股數之方法，徒然要求原告提出改善之計畫，顯然有違行政上之法理，被告之主張顯不可採。
⑵原告原代表海歌德堡公司與訴外人丙○○訂立股票買賣協議書，惟原告於景
泰公司九十一年股東常會當選為該公司之董事及董事會議上當選董事長，故與訴外人丙○○協商將該股票改出賣移轉給原告，是以景泰公司董事之持股始符合最低成數之要求：
查原告為補足景泰公司董事持股最低成數之要求，故代表景泰公司董事海歌德堡公司與訴外人丙○○訂有景泰公司股票買賣協議書，待閉鎖期間後依市價辦理過戶登記，已如前述，而原告於景泰公司九十一年六月十二日之九十一年股東常會上當選為該公司之董事，並於同日景泰公司第十一屆董事會議上當選為董事長，然原告當選董事時以自己名義所持景泰公司股數僅為六０
０、０００股，且景泰公司於股東常會改選董監事後，景泰公司董事所持股份成數亦不符「查核實施規則」之規定，故原告與訴外人丙○○協商，將丙○○持有景泰公司之股票改為出賣移轉予原告，是以原告受讓股票完成過戶登記後，景泰公司董事所持股數業已符合該「查核實施規則」之要求。又從形式上而言，原告與訴外人丙○○為股票買賣契約書之當事人，惟原告亦可指定海歌德堡公司為股票之受讓人，是以被告認由原告與訴外人簽訂之股票買賣協議書，並無法補足董事持股成數之可能，顯有誤解。
⒎綜上所陳，被告答辯所為之主張，均顯不可採，懇請 鈞院鑒核，依法撤銷原處分及訴願決定，以維法治，實感德便。
㈡被告主張之理由：
⒈按「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持
有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」及「有左列情事之一者，處新臺幣十二萬元以上，六十萬元以下罰鍰：一、．．．四、違反第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定者。。」分別為證券交易法第二十六條、及第一百七十八條一項第四款所明定。
⒉次按「公開發行公司全體董事及監察人所持有記名股票之股份總額，各不得少
於公司已發行股份總額左列成數：（下略）。」、「公開發行公司股東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不足第二條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後一個月內補足之。」、「公開發行公司之全體董事或監察人，在任期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人所持有記名股票之股份總額低於第二條所定之法定成數時，全體董事或監察人應於本會或公司通知之日起一個月內補足之。」及「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人。董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表人。」復分別為「查核實施規則」第二條、第四條、第五條第一項及第八條所明定，又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰…。」復為司法院釋字第二百七十五號解釋有案。
⒊原告係景泰公司法人董事海哥德堡公司之負責人，被告以景泰公司為一上櫃公
司，截至九十一年三月三十一日止，其實收資本額為三五二、五四八、三八０元，已發行股份總額為三五、二五四、八三八股，依「查核實施規則」第二條第二款但書之規定，全體董事應持有股份四、五００、０００股。惟依景泰工業公司九十一年三月份申報之內部人股權變動表核知，該公司全體董事持股總數合計僅為一、九九六、０００股，尚未達前開成數標準，其不足數為二、五０四、０００股，未達上開成數。景泰工業於四月十六日以（九一）景工字第０一八號及０一九號函請全體董事黃志尚及海歌德堡公司於文到一個月內補足法定持股數，嗣依景泰工業陳報截至九十一年五月二十五日止之持股數為一、
九九六、０００股，未補足法定應持有股，被告遂以該公司全體董事違反證券交易法第二十六條規定，及依同法第一百七十八條第一項第四款規定，以九十一年六月十二日（九一）臺財證（三）第0000000000號處分書對該公司全體董事黃志尚及海歌德堡公司負責人甲○○處以罰鍰陸拾萬元，經核洵無不合。
⒋本案原告陳稱並非以個人身分獲選任董事，其為法人之代表人，故應處罰法人
董事本身云云乙節，查據景泰工業陳報之該公司股權變動表及董事持股彙總表顯示，該公司董事為自然人黃志尚及法人董事海歌德堡公司，故該公司法人董事海歌德堡公司既以法人本身當選，則海歌德堡公司與另一董事黃志尚未於期限內補足持股，被告對黃君及海歌德堡公司負責人甲○○君處分，符合「查核實施規則」第八條「第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人。董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人」之規定。準此，原告為法人董事海歌德堡之負責人，依前揭法令規定，被告對原告處以罰鍰，依法尚無不合。
⒌至於原告陳稱於閉鎖期間無法過戶，被告未詳查逕加以處分乙節，查公司法第
一百六十五條係規定股東過戶之閉鎖期間，於該期間內停止辦理過戶登記，確定行使表決權或盈餘分配請求權等之股東權之股東，以利公司事務之處理，惟並不影響該股票之自由轉讓。該公司於股票閉鎖期間仍於市場自由買賣，故不影響該公司董事持股之補足。
⒍又景泰公司所發之景工字第０一九號函係函請該公司之董事海歌德堡公司於文
到一個月內補足所不足之董事持股成數不部分，茲據景泰公司提供之交寄大宗掛號函件收執並經該公司財務經理吳秀枝說明１２１６９２號為該公司所發之景工字第０一九函及松山投遞股所提供的收據，可得知（九一）景工字第０一九號函送達係由該公司所在位置運通貿易大樓管理委員會代收。經查收據雖僅蓋有大樓管理委員會章，而無代收管理員之簽名或蓋章，惟據常理推論，若未有該大樓管理員於送達證書上蓋上大廈管理委員會圖戳代收，則松山投遞股亦無法提供收據予被告。又實務上認需有管理員個人蓋章或簽名方屬合法送達，係因通常大樓管理員皆有數名，為區分及確認權責，須知由何人收受。然於本案發生之時點，運通貿易大樓管理委員會之管理員僅有丁○○一人，故依據一般常理及經驗法則，（九一）景工字第０一九號函已送達於運通貿易大樓管理委員會並由管理員張君代收，至該大樓管理委員會或張君是否有轉交予海歌德堡公司係屬其內部關係。
⒎再原告陳稱曾與訴外人丙○○訂立買賣契約書，購買景泰公司股份三百萬股，
待閉鎖期後即過戶部分。查被告曾於九十一年五月廿九日收受景泰公司（九十一）景工字第０三二號函，請被告延緩該公司至該年度股東常會改選董監事後再補足持股，惟來函中未有隻字片語提及前揭買賣契約書或該公司如何計劃補足持股，僅空言請被告寬限期限。另查原告雖曾與吳君於九十一年五月一日訂立買賣契約書，惟該買賣契約書於法律上僅有債權契約之相對效力，即被告無從判斷是否屆時一定履約；又應於九十一年五月廿五日前補足持股之義務人係法人海歌德堡公司，縱然原告於九十一年六月二十一日以個人名義購入景泰公司之股份三百萬股，於法人海歌德堡公司之履行補足義務係屬不能，且已逾應補足之期限。
⒏查現行證券交易法第二十六條立法意旨，係在使董事、監察人持有一定之股份
，藉持有股數之途徑，使之對公司產生休戚相關，利害與共之觀念，能增進經營績效，約束公司董事、監察人之行為，並防止對本公司股票作投機性買賣，致影響證券交易及投資人利益，達到健全公司資本結構、穩定市場之目的。由此可知，本案被告固對原告處以違反證券易法第一百七十八條第一項之最高罰鍰六十萬元，然該罰鍰金額乃經被告考量前揭立法旨並鑑於本件全體董事違規，倘對全體董事處以裁量範圍內非最高之罰鍰，因公司董事人數較多，經各董事分攤後，處罰金額顯然過低，難收到管理之需要及踐行立法目的，遂經被告之委員會議決董事持股不足之案件，處以罰鍰六十萬元之標準，該處罰金額仍在法定處罰金額範圍內，核無原告所訴原處分濫用裁量之虞。
⒐綜上所述，原告之訴核無理由，謹請判決如被告之聲明。
理 由
一、按「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」及「有左列情事之一者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰一、．．．．．．四、違反主管機關依第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定者。五、‧‧‧有前現第二款至第四款規定之情事，經主管機關科處罰鍰並責令限期辦理；逾期仍不辦理者，得繼續限期令其辦理，並按次連續各處新臺幣二十四萬元以上一百二十萬元以下罰鍰，至辦理為止。」分別為證券交易法第二十六條及第一百七十八條第一項第四款、第二項所明定。次按「公開發行公司全體董事及監察人所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額左列成數．．．」、「公開發行公司股東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不足第二條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後一個月內補足之。」、「公開發行公司之全體董事或監察人，在任期中轉讓股份或部令解任，致全體董事或監察人持有股份總額低於第二條所定之成數時，全體董事或監察人應於本會或公司通知之日起一個月內補足之。」及「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人。董事或監察人以法人身份當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身份當選者，處罰該代表人。」復分別為查核實施規則第二條、第四條、第五條及第八條所規定。
二、本件原告係景泰公司法人董事海歌德堡公司之負責人，被告以景泰公司為一上櫃公司，截至九十一年三月三十一日止，其實收資本額為三五二、五四八、三八０元，已發行股份總額為三五、二五四、八三八股。依查核實施規則第二條第二款但書之規定，全體董事應持有景泰公司股份為四、五００、０００股，惟依景泰公司九十一年三月份申報該公司九十一年三月份公司內部人股權變動表，該公司全體董事持有景泰公司股份僅為一、九九六、０００股，不足二、五０四、０００股，未達上開成數。景泰公司於九十一年四月十六日分別以景工字第０一八號及０一九號函請全體董事於文到一個月內補足法定持股，嗣依景泰公司陳報截至九十一年五月二十五日止之持股數為一、九九六、０００股，該公司全體董事仍未依法補足法定持股。被告遂以該公司全體董事違反證券交易法第二十六條規定，依同法第一百七十八條第一項第四款及第二項規定，以九十一年六月十二日（九一）台財證（三）第0000000000號處分書對該公司全體董事處罰鍰六００、０００元，原告不服，主張景泰公司九十一年四月十六日之通知補足法定持股，原告並未收到，且其非以個人身分獲選任董事，其為法人之代表人，故應處罰法人本身、再景泰公司於九十一年四月十四日起至同年六月十二日因為召開股東臨時會，因此禁止公司股票為過戶登記，原告在此公司閉鎖期間自無法辦理股票之過戶云云，資為爭議。
三、經查本件被告以：證券交易法第二十六條規定公開發行公司其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數，本件原告為景泰公司法人董事海歌德堡公司之負責人，而海歌德堡公司未依法補足法定持股，被告遂以景泰公司全體董事違反證券交易法第二十六條規定，依同法第一百七十八條第一項第四款限期辦理規定，對該公司全體董事處罰鍰六００、０００元，固非無據。
四、惟查證券交易法第二十六條固規定公開發行公司其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。惟依查核實施規則第五條規定：「公開發行公司之全體董事或監察人，在任期中轉讓股份或部令解任，致全體董事或監察人持有股份總額低於第二條所定之成數時，全體董事或監察人應於本會或公司通知之日起一個月內補足之。」從而公司董、監事負有補足法定持股之義務，自以收受被告或公司之補足持股函後一個月內為之，倘公司董、監事並未收到該函，自難課予公司董、監事此義務。再依行政程序法第六十七條規定：「送達，除法規另有規定外，由行政機關依職權為之。」同法第六十八條第一項、第五項規定：「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。」、「前項郵政機關之送達準用民事訴訟法施行法第三條訂定之郵政機關送達訴訟文書實施辦法。」而本件景泰公司乃係依查核實施規則第五條之規定以自已名義為通知其公司董、監事應於文到一個月內補足持股之意思表示，惟究其性質乃為代被告為意思表示，從而該通知送達自應依民事訴訟法之規定為之。依民事訴訟法第一百三十七條第一項規定：文書付與受僱人，亦有與交付本人生同一之效力。在區分所有之公寓大廈內，由住戶全體設置管理委員會以統一處理大廈內各種事務，僱用管理員負責大廈之安全事宜並授與代收文件之權限者，因該管理員既為住戶全體所僱用，即與民事訴訟法第一百三十七條第一項所規定之受僱人相當，故該管理員代收住戶文件，除應由其簽名或蓋其私章以示其合法性外，宜並蓋用大廈管理委員會圓戳，用以明示其身分，倘僅經大廈管理員於送達證書上蓋大廈管理委員會圓戳代收，並未一併由該管理員以受僱人之身分簽名或蓋其私章，倘難認已交付受僱人，由其合法收受。(最高行政法院九十二年度裁字第八五０號裁定可資參照)，而本件景泰公司九十一年四月十六日所發之景工字第０一九號函雖函請該公司之董事海歌德堡公司於文到一個月內補足所不足之董事持股成數，茲據景泰公司提供之交寄大宗掛號函件收執，及郵局掛號函件收據上所載之１２１６９２號函即為該公司所發之景工字第０一九函及其上蓋有運通貿易大樓管理委員會印章戳記，可得知（九一）景工字第０一九號函送達係由海歌德堡公司所在位置運通貿易大樓管理委員會代收。惟經查該收據僅蓋有大樓管理委員會章，而無代收管理員之簽名或蓋章，揆諸前述，本件景泰公司之上開函件並未合法送達與海歌德堡公司之受僱人收受，而上開管理委員會經理即證人戊○○亦到庭供稱依前任大樓管理員丁○○所移交與公司之資料，其中並無住戶簽收郵件之資料，本件無法證明景泰公司之函有交與客戶簽收等情無訛，從而本件亦無法證明景泰公司之通知補足持股之函確有送達與原告收受，被告主張運通貿易大樓管理委員會之管理員於系爭函送達時，僅有丁○○一位，故可推論系爭函已由該管理員所收受而為合法送達，委不足採。而本件被告既無法證明原告確有收受該通知函，參諸前述說明，即難課以原告未於法定期間補足持股不足之義務，被告遽認原告違反證券交易法第二十六條之規定而予以處罰，即嫌率斷，訴願決定未予糾正，亦有疏略，原告主張為有理由，自應由本院予以撤銷，以維法治。
五、本件事實已明，二造其餘主張，核與本件判決無涉，自無庸逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 二 日
書 記 官 陳圓圓