臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四五六六號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○○共 同訴訟代理人 鍾典晏律師被 告 行政院代 表 人 辛○○院長）訴訟代理人 癸○○
丑○○
參 加 人 台北縣政府代 表 人 庚○○縣長）訴訟代理人 子○○
壬○○右當事人間因確認土地徵收處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣原告甲○○等之被繼承人張白蘇妹原所有坐落台北縣土城市○○段溪頭小段四一∣一地號土地面積七四三平方公尺（後分割增編四一∣九、四一∣一七、四一∣一九地號），係奉被告行政院台（四四）內字第三一二四號令核准徵收，經參加人台北縣政府民國（下同）四十五年五月十二日４５北府德地四字第五一八一四號公告徵收，作為陸軍運輸學校用地，由陸軍第一營產管理所於六十三年五月三日以建人字第一○九八號函檢送國有土地囑託登記清冊將上開土地移轉為國有，並經台北縣板橋地政事務所六十三年五月二十七日北縣板地一字第八四五○號函復辦理所有權囑託登記完竣。
二、嗣原告等於九十一年十月四日以參加人台北縣政府未於公告完畢後十五日內發給補償費為由向參加人申請確認四十五年五月十二日之土地徵收公告無效，因本案事隔多年，無檔案資料可稽，參加人即以九十一年十月十八日北府地用字第○九一○五九五八三二號函請國防部陸軍總司令部工兵署（下稱陸總部工兵署）查明發給補償費情形，惟該署於同年十二月二十五日以傑篤字第○九一○○○六五○八號函查復說明略以：「．．．二、首揭土地係分割自同小段四一∣一地號，早年奉准徵收、依法完成登記，即依徵收計畫使用完畢，徵收程序業已完備。三、有關原業主領取徵收補償費資料經查本軍無存管；另陳情人主張該徵收土地未領取補償費乙節，本署於九十年十二月十七日（九十）傑篤字第○六二六八號書函復在案，確已完成徵收補償。」。原告等遂以請求參加人確認系爭徵收處分無效後，逾三十日內不為確答，依行政訴訟法第六條第二項提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、確認系爭土地徵收法律關係不存在，並命被告就系爭土地囑託地政機關登記為張白蘇妹名義。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：本件系爭土地徵收是否於公告期滿十五日將補償地價發給完竣？
一、原告主張之理由：
甲、程序事項：按確認行政處分無效，須原告有即受確認判決之法律上利益；又確認行政處分無效，經請求原處分機關確認後逾三十日內不為確答者始得提起確認訴訟，行政訴訟法第六條第一項及第二項分別定有明文。查土地徵收公告亦屬行政處分（改制前行政法院四十五年判字四十四號判例參照），本件參加人於四十五年五月十二日公告徵收原告等原有土地，業已侵害原告等財產上之利益，且原告等業依行政程序法第一百十三條第二項規定向參加人請求確認系爭徵收公告無效，逾三十日未獲確答，故原告等提起本件確認訴訟，自屬於法有據。
乙、實體事項：
㈠、按需用土地人不於土地徵收公告完畢後十五日內將補償地價費繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案應從此失其效力，司法院院字第二七○四號解釋著有明文，而司法院大法官會議釋字第一一○號與土地徵收條例第二十條第三項規定亦同此意旨。查本件系爭土地自四十五年五月十二日公告徵收後，原所有人張白蘇妹（即原告等之被繼承人）與原告等自始未受領土地補償費，早已逾前揭十五日期間，且張白蘇妹與原告等亦無提出異議或拒絕受領或受領人不明之情事，是依前開解釋之意旨，系爭徵收公告從此失其效力。職是，參加人四十五年五月十二日對於系爭土地徵收之公告應已失其效力，合先敘明。
㈡、次按人民與地方機關間，因公法上原因發生請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條第一項定有明文。又因土地徵收或撥用之登記，政府機關得囑託登記機關登記之，土地登記規則第二十九條亦有規定。自該條文義解釋出發，可知亦包含於徵收有無效之情形時，政府機關亦得囑託登記機關回復登記為原所有權人。本件系爭徵收處分應已失其效力已如前述，則參加人於六十三年五月二十一日辦理囑託地政機關逕為登記之依據即失所附麗，依土地登記規則第二十九條規定，原告等請求參加人應囑託地政機關將系爭土地回復登記為原所有權人張白蘇妹名義，自屬有據。
㈢、查參加人辯稱依陸總部工兵署七十三年五月十五日協調會之協議結果，張白蘇妹業已領取補償費，並有張自蘇妹之簽章無誤云云。惟綜覽該協調會議記錄全文，張白蘇妹僅於出席名單上簽章，證明業已出席該會議，惟該會議記錄「協議結果」項後僅有參加人與土城鄉公所之代表簽字，並無任何其他出席人員簽字確認該事項，是否得執此認定張白蘇妹曾發言承認已領取補償費，亦或僅為參加人代表單方認定之「協議結果」，不無疑問。蓋如此重大事項竟未於協議結果後，由出席人員簽字確認，顯與一般行政機關作法之習慣有違，啟人疑竇。按司法院大法官會議釋字第一一○號解釋意旨略以，土地徵收補償費應於徵收公告完畢後十五日內發給完竣。本件參加人既無得證明張白蘇妹已於系爭公告完畢後十五日內領取土地補償費，則依前揭解釋意旨，本件系爭徵收處分自已失其效力，並無疑義。
二、被告主張之理由：
㈠、查本案係陸軍總司令部辦理運輸學校五五軍協建校工程，奉行政院台（四四）內字第三一二四號令核准徵收白乞及蘇妹（後更名為張白蘇妹）共有之台北縣頂埔段溪頭小段四一─一地號內土地，經參加人四十五年五月十二日肆伍北府德地四字第五一八一四號公告徵收完成徵收程序（本案因事隔多年，有關徵收土地計畫書及相關資料均逾保管年限，該徵收奉准及公告文號係參照陸軍第一營產管理所六十三年五月三日（六三）建人第一○九八號函），嗣陸軍第一營產管理所依行政院台六一內字第九五一五號令頒「軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定」，於六十三年五月三日（六三）建人第一○九八號函檢送國有土地囑託登記清冊，由參加人於六十三年五月十八日北府地一字第七一一二○號函囑託台北縣板橋地政事務所辦理所有權登記為「中華民國」所有，管理機關為「陸軍總司令部」，經該所六十三年五月二十七日北縣板地一字第八四五○號函復業經依法辦理囑託登記完竣。原土地所有權人張白蘇妹之繼承人原告等六人，主張被徵收土城市○○段溪頭小段四一─一地號內土地（後分割為四一─九、四一─一七及四一─一九地號），自四十五年五月十二日經公告徵收後，張白蘇妹與其原告自始未受領土地補償費，主張未於公告期滿十五日將補償地價發給完竣，案經內政部土地徵收審議委員會第六十九次會議審議結果為「應無徵收失效」，合先敘明。
㈡、按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，為行為時土地法第二百三十三條所明定。復依司法院院字第二七○四號解釋及大法官會議釋字第一一○號解釋意旨，需用土地人不於公告完畢後十五日，將應補償地價及其他補償費，繳交主管地政機關發給完竣者，徵收核准案應從此失其效力。本案參加人九十二年一月十五日北府地用字第○九一○七五○一五四號函查復以「．．．二、本府．．．函請本縣板橋地政事務所及陸軍總司令部工兵署提供相關資料，經該所（按指地政事務所）．．．查復略以：『．．．，至於登記案件已逾保管年限業經銷毀。』，及該署（按指工兵署）．．．書函復說明略以：『．．．查四一─一地號係民國四十四年間奉准徵收，．．．惟七十三年間原地主（張白蘇妹等）陳情四一─一地號非全筆徵收，歷經多次協調，並查明後陳報行政院，案由財政部邀集國防部、內政部及本軍等相關單位會商獲致處理意見為：「．．．三、查四一─一地號等部分土地經查明分割後，不在營區使用範圍，且未經徵收補償，．．．由軍方囑託登記機關塗銷國有登記」，於七十五年九月二十三日奉行政院核定在案，已塗銷登記四一─一地號部分土地發還原所有權人，．．．。四、案內土地係早年徵收．．．，相關發價情形，因年代久遠且逾年限無資料可稽。依卷存相關資料查知，七十三年五月十五日邀集．．．，假土城鄉公所召開四一─一地號等部分土地申請發還協調會紀錄，在協議結果（二）記載．．．已領地價款及地上物補償費，餘三五○㎡（登記簿為三五二㎡）由本軍分割後發還。故本案台端陳情土地確已完成徵收補償，應無疑義。』．．．三、甲○○女士等人．．．以未於公告完畢後十五日內發給補償費為由向本府申請確認．．．徵收公告無效，因本案事隔多年，無檔案資料可稽，本府．．．函請陸軍總司令部工兵署查明發給補償費情形，惟該署．．．查明略以：『二、首揭土地係分割自同小段四一─一地號，早年奉准徵收、依法完成登記，即依徵收計畫使用完畢，徵收程序業已完備。三、有關原業主領取徵收補償費資料經查本軍無存管；．．．』．．．四、查被繼承人張白蘇妹女士等人曾以陸軍登記錯誤為理由申請發還部分土地，經．．．於七十三年五月十五日召開協調會．．．並於協調會議紀錄蓋有被繼承人張白蘇妹女士印章，並經該署於七十五年十月十四日（七五）勘明一七四八○號函將辦理情形副知被繼承人張白蘇妹有案，依上開會議紀錄記載情形得知張白蘇妹女士確實已領取地價補償費。．．．本案並無於公告完畢後十五日內未發給補償費情形，故應無上開釋字所稱徵收失效之適用。」
㈢、復查系爭土地究有無徵收失效情事，經提內政部土地徵收審議委員會第六十九次會議決議：「應無徵收失效」，其決議理由：「本案年代已久，徵收相關檔案均逾保管年限，惟依卷存相關資料查知，張白蘇妹女士等人曾以被徵收四一─一地號部分土地，於民國六十三年辦理登記時誤將該土地全筆登記國有為由陳情發還部分土地，經陸軍後勤司令部工兵署邀集陳情人等及相關單位於七十三年五月十五日召開協調會並作成協議結果（二）：『溪頭小段四一─一地號土地七四一㎡（登記簿為七四三㎡），當時徵收三九一㎡，業主張白蘇妹已領地價款及地上物補償費，惟要求其餘三五○㎡（登記簿為三五二㎡），請軍方儘速分割發還。其餘無意見。』並於協調會議紀錄蓋有被繼承人張白蘇妹女士印章。又該塗銷國有登記之土地發還案，前經陸軍後勤司令部工兵署於七十五年十月十四日（七五）勘明一七四八○號函將辦理情形副知被繼承人張白蘇妹有案。依上開會議紀錄記載情形得知張白蘇妹女士確實已領取地價補償費，應無疑義。綜上觀之，本案應無徵收失效情事。」
三、參加人主張之理由：
甲、程序事項：依土地徵收條例施行細則第二十二條規定：「原土地所有權人依本條例第二十條第三項規定主張直轄市或縣（市）主管機關未於規定期限內發給補償致徵收失效，應向該管直轄市或縣（市）主管機關申請之。該管直轄市或縣（市）主管機關應查明發給補償費之情形，研擬徵收是否失效之意見，報原核准徵收機關核定後，函復原土地所有權人。」，另行政訴訟法第六條第二項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」查參加人並非原核准徵收機關，且本案未經內政部核定是否徵收失效，原告即依行政訴訟法第六條第二項規定提起行政訴訟，於法即有未合。
乙、實體事項：
㈠、查原告等以未領取系爭土地徵收補償費為由分別於九十年七月三日及八月三十一日函請參加人查明徵收領款資料，參加人即以九十年七月九日北府地用字第二四九八九六號函及同年九月十日北府地用字第三三五六八四號函請台北縣板橋地政事務所及陸總部提供相關資料，嗣經該所九十年七月十八日九十北縣板地登字第一二○二九號函查復略以：「．．．，至於登記案件已逾保管年限業經銷燬。」，另陸總部工兵署九十年十二月十七日（九十）傑篤字第○六二六八號書函復說明略以：「．．．三、查四一∣一地號係四十四年間奉准徵收，六十三年間完成囑託登記，惟七十三年間原地主（即張白蘇妹等）陳情四一∣一地號非全筆徵收，歷經多次協調，並查明後陳報行政院，案由財政部邀集國防部、內政部及本軍等相關單位會商獲致處理意見為：『四一∣一地號等部分土地經查明分割後，不在營區使用範圍，且未經徵收補償．．．由軍方囑託登記機關塗銷國有登記』，於七十五年九月二十三日奉行政院核定在案，已塗銷登記四一∣一地號部分土地發還原所有權人，．．．。四、案內土地係早年徵收．．．，相關發價情形，本案經查因年代久遠且逾年限無資料可稽。依卷存相關資料查知，七十三年五月十五日．．．，假土城鄉公所召開四一∣一地號等部分土地申請發還協調會紀錄，在協議結果（二）記載．．．已領地價款及地上物補償費，餘三五○平方公尺（登記簿為三五二平方公尺）由本軍分割後發還。故本案台端陳情土地確已完成徵收補償，應無疑義。」。查本件經查資料均逾保管年限，而依陸總部工兵署查明系爭土地確已完成徵收補償，並依土地登記謄本產權移轉登記得知本徵收案已依法完成徵收程序，並無疑義。
㈡、另前揭陸總部工兵署協調會議結論略以：「溪頭小段四一∣一地號原面積七四一平方公尺當時徵收三九一平方公尺，業主張白蘇妹已領地價款及地上物補償費，惟要求其餘三五○平方公尺，請軍方儘速分割發還。其餘無意見。」該協調會議紀錄並蓋有張白蘇妹印章，遞經該署報奉被告行政院函復請該署按財政部會商結論塗銷國有登記，並由該署於七十五年十月十四日（七五）勘明一七四八○號函將辦理情形副知張白蘇妹有案，依上開會議紀錄記載情形得知張白蘇妹確實已領取地價補償費，且陸軍後勤司令部嗣業依前揭協議結果將未徵收土地辦理分割並發還予張白蘇妹等人，足證該協調紀錄應為真實。依司法院大法官會議釋字第一一○號及司法院院字第二七○四號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人完竣之情形而言，本案並無於公告完畢後十五日內未發給補償費情形，故應無上開釋字所稱徵收失效之適用。又原告等主張本件系爭土地未於公告後十五日內發給補償費，徵收應為無效一案，業經內政部土地徵收審議委員會第六十九次會議決議以「應無徵收失效」，併此敘明。
理 由
甲、程序方面：按徵收土地應補償之地價及其他補償費，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，參酌司法院三十三年院字第二七０四號解釋意旨以觀，其法律效果係指「向後失效」而言，與行政處分之「無效」，尚屬有別。本件原告主張系爭被徵收土地自四十五年五月十二日經公告徵收後，參加人未於公告期滿十五日將補償地價發給完竣，應係主張「徵收失效」，應無行政訴訟法第六條第二項規定之確認行政處分「無效」，應向原處分機關請求確答之必要，合先敘明。
乙、實體方面：
一、經查，原告甲○○等之被繼承人張白蘇妹原所有坐落台北縣土城市○○段溪頭小段四一∣一地號土地面積七四三平方公尺（後分割增編四一∣九、四一∣一七、四一∣一九地號），係奉被告行政院台（四四）內字第三一二四號令核准徵收，經參加人台北縣政府四十五年五月十二日４５北府德地四字第五一八一四號公告徵收，作為陸軍運輸學校用地，由陸軍第一營產管理所於六十三年五月三日以建人字第一○九八號函檢送國有土地囑託登記清冊將上開土地移轉為國有，並經台北縣板橋地政事務所六十三年五月二十七日北縣板地一字第八四五○號函復辦理所有權囑託登記完竣，此為兩造所不爭之事實，並有繼承系統表、上開國有土地囑託登記清冊、地政事務所函可查，堪認為實。
二、原告起訴意旨略謂：本件系爭土地自四十五年五月十二日公告徵收後，原所有人張白蘇妹（即原告等之被繼承人）與原告等自始未受領土地補償費，早已逾徵收公告後十五日期間，且張白蘇妹與原告等亦無提出異議或拒絕受領或受領人不明之情事，參加人雖辯稱張白蘇妹業已領受補償費在案，惟其並未舉證以實其說。是本件系爭徵收行政處分應失其效力。是本件兩造爭執要點在於本件系爭土地徵收是否於公告期滿十五日將補償地價發給完竣？
三、本院判斷如下：
㈠、經查上開四一∣一地號係四十四年間奉准徵收，六十三年間完成囑託登記，業如前述，惟七十三年間原地主（即張白蘇妹等）陳情四一∣一地號非全筆徵收，案經需用土地人陸軍第一營產管理所、工兵署、參加人、土城鄉公所等相關單位與原地主（即張白蘇妹等）就申請發還土地案於七十三年五月十五日在土城鄉公所，開協調會並達成協議，會議結論第一點略以：「溪頭小段四一∣一地號原面積七四一平方公尺當時徵收三九一平方公尺，業主張白蘇妹已領地價款及地上物補償費，惟要求其餘三五○平方公尺，請軍方儘速分割發還。其餘無意見。」該協調會議紀錄並蓋有張白蘇妹印章，有上開會議紀錄附於原處分卷可查，遞經陸軍總司令部工兵署報由被告行政院函復請該署按財政部會商結論塗銷國有登記，並由該署於七十五年十月十四日（七五）勘明一七四八○號函將辦理情形副知張白蘇妹有案，此有陸軍總司令部工兵署該函可按，且陸軍後勤司令部業依前揭協議結果將未徵收土地辦理分割並發還予張白蘇妹等人，此為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本可稽，足證該協調紀錄應為真實，則依上開會議紀錄結論（一）之記載情形得知張白蘇妹確實已領取地價補償費無訛，原告請求傳訊證人陳春茂，核無必要，附此敘明。
㈡、退萬步言，縱認上開公文書尚不足證明張白蘇妹已領取土地徵收補償費之事實，惟按公法上程序法上或實體法上之權利人，於權利發生而得行使後，因權利人長期間不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該程序或實體法上之權利應不得再予行使，亦即其權利失效，蓋若權利人因長期不行使權利，已致客觀上使義務人相信將不行使，如權利人再為行使其程序或實體上之權利，則構成權利濫用，權利人自不得行使其權利，始合於權利之行使應以誠實信用方法為之之原則，而該權利失效效果並不限於行政機關，人民行使程序上之權利，亦同受此效果之拘束，是以人民就行政處分失效或不成立之事由，長期未向行政機關請求，而造成其權利不明確，則未能舉證發現真實之不利益，自應由該主張失效或不成立之人民承受，行政機關並無再為發現實質真正之義務。
㈢、本件原告雖主張：張白蘇妹業已領受補償費之事實，被告或參加人甚或需用土地人均未舉證以實其說，自應認張白蘇妹業未領受補償費云云，但查，如前所述，本件系爭土地係經被告行政院台（四四）內字第三一二四號令核准徵收，參加人台北縣政府四十五年五月十二日４５北府德地四字第五一八一四號公告徵收作為陸軍運輸學校用地，由陸軍第一營產管理所於六十三年五月三日以建人字第一○九八號函檢送國有土地囑託登記清冊將上開土地移轉為國有，並經台北縣板橋地政事務所六十三年五月二十七日北縣板地一字第八四五○號函復辦理所有權囑託登記完竣。嗣於七十三年間張白蘇妹等曾有陳情系爭四一∣一地號發還事宜，乃於七十三年五月十五日就系爭土地相關事項開協調會議，並由該署於七十五年十月十四日（七五）勘明一七四八○號函將辦理情形副知張白蘇妹有案，惟迨至張白蘇妹於八十五年間死亡，張白蘇妹均未為任何主張未領取地價補償費之事實，並據以主張徵收失效。是以雖然系爭土地登記案件已逾保管年限業經銷燬，查無張白蘇妹領取徵收補償費之領據等資料，固有台北縣板橋地政事務所九十年七月十八日九十北縣板地登字第一二○二九號函查復，但張白蘇妹之長期間不主張未領取徵收補償費之情事，依客觀之判斷，張白蘇妹顯已放棄主張未領取徵收補償費之權利，則嗣後未能舉證發現真實之不利益，自應由該主張失效或不成立之原告承受，行政機關並無再為發現實質真正之義務，是以，原告所為張白蘇妹未領取徵收補償費系爭土地徵收失效之主張，應已權利失效，不得再行主張。
丙、從而，本件原告確認之訴為無理由，應予駁回。原告確認徵收失效既無理由，則其基於上開理由之一般給付訴訟請求「命被告就系爭土地囑託地政機關登記為張白蘇妹名義。」即失所附麗，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 五 日
書記官 黃明和