臺北高等行政法院裁判決 九十一年度訴字第四六九七號
原 告 甲○訴訟代理人 黃國鐘律師被 告 新竹市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因地上物徵收事件，原告不服內政部中華民國九十一年九月十八日台內訴字第○九一○○○六六八九號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣被告為辦理「公二十二公園」工程，報經行政院核准撥用新竹市○○段○○段三二九─二、三二九─五地號等二筆國有土地。原告所有新竹市○○街○○○號房屋係坐落於上開二筆土地上，經被告依新竹市辦理公共建築改良物拆遷補償自治條例之補償標準辦理查估補償。原告主張房屋補償費偏低，以民國（下同）九十年十二月二十日申請書向被告請求提高，經被告以九十一年一月八日（九十）府工土字第九七二一七號函復原告略以：「二、本府辦理公二十二公園工程，其地上建築改良物補償係根據『新竹市辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例』規定，依實地現況丈量，並按建物層數、等級、構造等核算補償費。三、首揭房屋，本府業於九十年十二月二十五日派員與台端邀請之民意代表共同勘查在案，其補償費俟完成法定程序後再通知具領。」等語，原告不服，提起訴願，經內政部以九十一年九月十八日台內訴字第○九一○○○六六八九號訴願決定，認系爭函復非屬行政處分，為不受理之決定。原告仍有未服，遂向本院提起本件行政訴訟。
予駁回。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）內政部台內訴字第○九一○○○六六八九號訴願決定撤銷。
（二）被告應給付原告新台幣（下同）肆佰捌拾貳萬柒仟捌佰玖拾伍元，並自民國九十年十二月二十日起，依年利率百分之五加計利息。
二、被告聲明：駁回原告之訴。原告主張：
一、內政部訴願決定書以「按訴願法第三條第一項規定：本法所稱行政處分，係指中央或地方機關具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為、第七十七條第八款規定：訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍提起訴願者。」本件原告向被告請求提高補償費，被告九十一年一月八日（九十）府工土字第九七二一七號函復「．．二、本府辦理公二十二公園工程，其地上改良物補償標準係根據新竹市辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例規定，依實地現況丈量建物層數、等級、構造等核算補償費。三、首揭房屋，本府業於九十年十二月二十五日派員與民意代表共同勘查在案，其補償費俟完成法定程序後再通知具領。」訴願決定謂：該函內容僅告知訴願人（原告）原處分機關（被告機關）查估系爭房屋補償費之處理程序，並不生有法律效果。惟查被告之「函復」，實為駁回原告之申請，訴願決定認非行政處分，尚有誤會。
二、本件請求給付部分：
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。除別有規定外，給付訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。」行政訴訟法第八條著有明文。
（二）一般公法上給付訴訟，依其請求之性質，可分為作為給付義務之訴與不作為給付之訴。而作為給付之訴中，依前揭行政訴訟法第八條之規定，又可分為財產上之給付訴訟與非財產上之給付訴訟；至不作為給付之訴則包括忍受及單純不作為之訴訟二種。提起一般公法上給付訴訟，其請求權須係因公法上之原因而發生者，若係因私法上之原因所生之請求，自應循民事訴訟解決。而發生公法上給付請求權之原因，可能是基於法令之規定（例如公保或勞保或全民健保之給付），亦有基於公法上之契約所生之給付，例如依和解而締結之行政契約（行政程序法第一百三十六條）所生和解契約之履行（同法第一百四十八條第一項之情形除外），或因違反同法第一百三十七條所締結「互負義務之行政契約」而請求之給付，如因公法上租賃契約之不履行，請求交付租賃物或請求給付租金等是。行政訴訟法第八條後段規定「因公法上契約發生之給付亦同」之規定，應解為係提醒注意之性質。此外尚有因公法上之侵權行為所之損害賠償請求權、公法上之不當得利返還請求權、公法上無因管理之費用返還請求權（類推適用民法第一百七十六條）。原告請求補償費或相當於補償費之賠償，係以公法上不當得利、公法上無因管理為訴訟標的，再以協議或公法上侵權行為為預備訴訟標的，訴之聲明則屬相同，合先敘明。
（三）地方制度法第三十條第一項、第四項、第五項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」、「第一項及第二項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。第三項發生牴觸無效者，由委辦機關予以函告無效。」、「自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」依司法院釋字第一三七號解釋，法院亦不受補償自治條例之拘束。又被告謂其辦理新竹市公二十二公園工程之地上建築改良物補償，係根據「補償自治條例」規定，依建築物層級、等級、植造等核算補償費云云。惟查，該補償自治條例及其附表嚴重低估原告系爭房屋之「重置價格」，並對原告之裝潢擺飾置諸不問，違背土地徵收條例規定，並與憲法第十五條、第二十三條不相符合。沒有法令依據而來拆房子，就是不法侵害，原告請求公法上侵權行為之損害賠償。
（四）按「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」土地徵收條例第二十二條第二項著有明文。
被告未經「地價評議委員會」復議，依法即有未合。
（五）被告雖以：「本府辦理公二十二公園工程其地上建築改良物查估補償時，因趕時效，其建築物面積暫以稅籍課稅面積二三一．八平方公尺核算補償費，以便召開用地取得說明會時說明。事後派員依每戶房屋現況實際丈量面積核與稅課面積複核無誤後，依規定核算補償費後通知業主具領補償費。」其「時效」之說，並無法律依據。
（六）行政程序法第六條、第八條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」被告對原告為差別惡意待遇，侵害人民對政府之信賴，亦違背上開法條。司法院釋字第五四二號解釋：「系爭作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源局之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。
相關領取安遷救濟金之規定應依本解釋意旨儘速檢討改進。行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。」查：
１查國有財產局自八十四年起開徵土地租費後，原告即從八十四年起至九十年五
月止共繳十六期租費，合計二、四九○、六四九元，其他住戶所租土地面積皆較原告為小。
２新竹市稅捐稽徵處九十年十二月十九日之房屋稅籍證明書之原告實際房屋構造
面積為二三一．八平方公尺與被告第一次通知原告補償面積相符。該址原由原告開設貴夫人電髮院，為幫忙陳淑芬創業，免費讓給她經營，原址裝璜係原告所辦工程；被告第一次通知陳淑芬之補償費為六五、四四四元，經陳淑芬申請復查，被告除將原告系爭房屋構造面積減為二二八平方公尺，而將陳淑芬補償費增加二七八、九二○元；再經被告第三次提出異議，才將被告房屋構造面積改為一七四平方公尺。查公務員經辦業務，那有如此出爾反爾？使百姓無所適從。同時原告房屋結構至二樓四周均為八寸磚造牆壁，僅二樓屋頂為鐵皮構造，比其他住戶屋子高，且屋內皆有裝潢（有錄影帶、估價單為證及錄音帶內容簡介導覽一份），同時九十年五月所繳房屋稅二、二七八元比其他住戶為高，何以補償費比其他住戶為低？３二月十四日由土地課長議員等會同稅捐處人員來作第四次復查測量，經稅捐處
來員說明原告房屋占地沒有七十坪，是稅捐處當年換算錯誤，致有加收之稅金自應退回之說。
４當年商業用地核課地租及房稅：⑴二月二十一日由新竹市土木課課長及議員等
，會同稅捐處人員來做第四次復查測量，經稅捐處來員說明：原告系爭房屋占地沒有七十坪，是稅捐處當年換算錯誤，致於加扣之稅金自應會退回。⑵此租地最後一次是自八十六年一月一日起至九十年十二月三十一日止，有土地租賃契約書存檔，但租賃未到期，被告在九十年六月就派員徵收測量，由第一次測量公布總金額至第三次測量總金額每次降低，使原告懷疑土木課作業過程有所不當，再次土木課自動第四復查，但尚未接複查之補償結果。⑶當年向國有財產局合法租賃契約是以商業地段扣徵地稅每月一萬八千元之高租金，何以被告取得該批土地竟以低價補償於民。
５坐落南門段三二九─二地號（門牌：南門街二九號），被告第一次核定補償費
為二、○六五、五○一元，第二次修正補償費為一、一二九、五八三元，另坐落南門段三二九─五地號（門牌：南門街二三號），被告核價為三七四、二二二元。因三二九─二地號第二次修正補償費與第一次被告所通知補償費相差將近一百萬元，乃於九十年十二月二十五日請民意代表會同找被告經辦員葉先生理論結果，同意將三二九─二地號予以提高補償費，但要原告具結同意書，同意對三二九─五地號補償費不再提異議，當時原告想只要能提高三二九─二地號之補償費，對三二九─五地號補償費不提高沒有關係，即予以簽同意書，同意三二九─五地號補償費不再提異議，惟迄今無提高三二九─二地號補償費。
因原因事實同一，原告將擴張請求補償之金額。
６被告土木課丙○○通知：原估價之單價偏低，將再補償原告一一五、○○○元
，但必須原告撤銷訴願，才能核給原告補償費，因原告未撤銷，故並未領該一
一五、○○○元補償費。７查公二十二號公園預定地共十一戶，除原告外，皆按被告第一次通知領補償費
，唯獨原告因租屋者（陳淑芬）向被告申請復查結果，仍將原告補償費降為一、一二九、五八三元正。
８據瞭解案外人關世謙所租公有地較原告所租公有地面積為少，原告每月所繳公
有地租費一七、七四六元，而鄰居表示關世謙每月僅繳土地租費約數千元而己，而其補償費高達一、九九九、八四二元，請依調閱有關該戶資料結果，至少按土地面積比例核給賠償費或補償費。
被告主張：
一、被告辦理新竹市公二十二公園工程，經查該工程用地範圍內新竹市○○段○○段○○○○號等十三筆國有土地，業已奉行政院九十年六月七日院台財產接字第○九○○○一三八六四號函核准撥用在案，且原告所有前開房屋係座落新竹市○○段○○段三二九─五、三二九─一號土地上，原告向內政部提訴願，其訴訟被內政部以「訴願不受理」予以駁回，先予陳明。
二、經查被告辦理辦理公二十二公園工程，其地上建築改良物補償，係依據新竹市議會第五屆第十五次臨時會第四次含議議決通過並由被告在八十九年十二月三十口
（八九）府行法字第九四九三三號令公布實施之「新竹市辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」（以下簡稱自治條例）之補償標準依建築物層級、等級、構造、裝漬設施擺飾等核算補償，且在九十年五月十日召開該工程用地說明會時，即將該補償自治條例張貼公布及會後送里辦公室，並請里長分送住戶參閱。
三、查公二十二公園土地係奉核撥用之公有地，並非依土地徵收條例規定辦理徵收。且地上物補償協調補償業以九十年五月十日在被告第二會議室舉行，出席住戶均同意依自治條例規定辦理建築物查估補償，原告亦親自出席。原告對本案建築改良物補償疑義，均透過中央與地方民意代表關切，當事人並未提書面資料異議該建築物補償偏低。
四、又查被告辦理公二十二公園工程係執行年度法定預算，且該預算必須在規定期限內執行完畢，確有趕時效之情事。而當時對全部工程範圍內住戶之建築改良物查估，均已事先參關房屋稅籍面積概估補償費；而被告係以房屋稅課面積二三一．八平方公尺核算補償費，以便召開用地取得說明時說明。事後被告再派員依每戶房屋現況實際丈量面積核與稅課面積無誤後，在依規繕造補償清冊完成法定程序後再通知業主具領補償費。惟原告座落本市○○街○○○號房屋面積，依房屋現況丈量面積為一一七．八平方公尺較稅課面積短少，雖經被告會同稅捐稽徵機關、用地單位被告建設局向原告數次說明，但原告無法接受，被告按實際丈量房地產面積，依被告頒布之自治條例規定核算補償費並無不當，且稅捐稽徵機關亦已將原先溢繳之房屋稅退回原告，原告所提為顯無理由。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月。」訴願法第二條定有明文；又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」亦為行政訴訟法第五條第一項所明定。
二、本件經查，被告為辦理「公二十二公園」工程，報經行政院核准撥用新竹市○○段○○段三二九─二、三二九─五地號等二筆國有土地。原告所有新竹市○○街
二十三、二十九號房屋係坐落於上開二筆土地上，經被告依新竹市辦理公共建築改良物拆遷補償自治條例之補償標準辦理查估補償。被告第一次於九十年七月二十四日拆遷說明會時所製補償清冊，載明原告上開二十九號房屋補償費為二、○
六五、五○一元，嗣經複查，認為稅捐稽徵機關房屋稅籍面積二三一．八平方公尺資料與其實際丈量面積不符，遂依房屋現況丈量面積為一一七．八平方公尺據以補償一、一二九、五八三元，並於九十年十二月十三日以九十府地用字第九四八六五號函檢送補償費清冊影本通知原告於文到十日內至被告地政局領款，原告認為南門街二十三號補償費偏低，於九十年十二月二十日以「補償費過低，請重新鑑價補償」申請提高補償金額，被告於同月二十五日勘查，原告同時主張二十九號房屋補償費偏低，一併予以勘查後，以九十一年一月八日（九十）府工土字第九七二一七號函復略以「地上改良物補償標準係根據新竹市辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例規定，依實地現況丈量建物層數、等級、構造等核算補償費。首揭房屋，本府業於九十年十二月二十五日派員與民意代表共同勘查在案，其補償費俟完成法定程序後再通知具領。」後，嗣經被告所屬地政局以九十一年一月二十九日府地用字第○九一○○○六八七號函通知原告因「原告未領取公二十二公園工程徵收建物等補償費，已於九十一年一月二十二日存入台灣銀行新竹分行專戶保管」，足見被告九十一年一月八日函僅係告知「補償費俟完成法定程序後再通知具領」，而依被告相關函所示，被告在九十一年一月八日後至九十一年一月二十九日通知原告將補償款存入專戶之間並未就原告「申請提高補償金額」作成准許與否之行政處分，原告在被告九十一年一月二十九日通知原告原告未領款，已將補償款存入專戶後之九十一年二月十八日提起訴願，訴願決定機關函原告補正後，以自行認定被告「九十一年一月八日函」為原告不服之訴願標的，並以該函非為行政處分，而為不受理之決定，而未審究原告之真意係不服被告機關就其「提高補償費之請求」怠於為准否之行政處分，揆諸首開規定，尚有未合，應由本院將訴願決定撤銷；又本件關於合併請求之補償之金額，係應由被告核定，且被告有裁量權者，應發回由訴願決定機關另為實體上之審理，以維原告之審級利益（各級行政法院八十九年度座談會決議參照）。又兩造關於實體上之主張陳述爰不予論究，併此敘明。
三、據上論結，本件原告之訴有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 九 月 五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審判長法官 黃清光
法官 劉介中法官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 五 日
書記官 楊子鋒