臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四六○六號
原 告 家福股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 傅祖聲律師
徐頌雅律師趙儷玲律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丁○○丙○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十一年九月五日院臺訴字第０九一００八七七八七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：訴外人李清鈿以其開設之唐家企業股份有限公司（以下簡稱唐家公司）為原告之小型家具供貨廠商，受限於合約收取附加費用之約定，使其經營及家計陷入困境云云，於八十九年十二月六日向法務部提出陳情書，經法務部移由被告審理，嗣台灣區肥皂清潔劑工業同業公會亦以原告向供貨廠商收取不當附加費用，違反公平交易法，於九十年一月十二日向被告提出檢舉。案經被告併案調查結果，以原告與供貨廠商簽訂全國性合約前，未就全年度促銷活動進行協商，逕自訂定收取顯超過供貨廠商可直接獲得利益之全國性促銷費，並以單方制定之新店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書，強制供貨廠商重複負擔與全國性合約中所載開幕特別條件，及店面改裝新開幕特別條件用途相同之附加費用，為足以影響市場交易秩序之顯失公平行為，違反行為時公平交易法第二十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，於九十年十二月七日以（九十）公處字第一九九號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處原告新台幣（下同）五百萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：本件原告有否利用其市場之優勢地位，強制重複收取用途相同之附加
費用，而違反公平交易法第二十四條之規定？㈠原告主張之理由：
⒈被告不應調查處理本件：
①本件係原告與唐家公司間之私權糾紛，與公共利益無涉，被告不應依公平交易法第二十六條規定，依職權調查處理：
⑴公平交易法之執行係在維護市場經濟及私法自治理念下之公共利益：按公
平法第一條明白揭櫫其立法目的為：「維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮」。因此，公平法之規範目的除保護消費者（另有消費者保護法）外，更重要的係矯正限制競爭之結構及行為暨禁止不公平競爭之行為，以健全私法自治之環境，使市場經濟機制得以正常運作。由於公平交易法係以肯定市場經濟及私法自治之理念為前提，因此被告在執行本法規定時，應避免其所為管制反而造成對市場經濟及私法自治之干擾，此所以公平法第二十六條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」，此不僅係對於主管機關公權力發動之授權，亦係一種限制，以避免具有準司法權性質之行政權過度擴張，不當侵害人民權利；同時亦在調和公益與私益。
換言之，不論係依職權或因人民之檢舉，均必須以危害公共利益為前提；如果僅係私益之危害，被告不應開始調查程序，以免造成行政資源之浪費，或造成對市場經濟及私法自治之干擾。且公平交易法第三十條以下賦予被害人廣泛之民事損害賠償請求權，第三十二條更有懲罰性賠償金之設計，即係期望提供誘因，使私人得以自行保護其受損之權益，有效落實私法自治。
⑵本事件與公共利益無涉：經查本件係因訴外人李清鈿向法務部陳情，再轉
由被告處理，但李清鈿已於九十年五月二十三日與原告達成和解，並撤回檢舉在案，雖仍有台灣區肥皂清潔劑工業同業公會之檢舉函，但其檢舉並未提供任何具體事證，純屬空言。且遍觀本件之處分書，被告全係以唐家公司被收取數額顯不合理之附加費用、重複負擔云云為其立論依據，並無其他事證；被告亦自承係以個案審酌原告收取附加費用之行為，此外亦未見被告說明本件究竟有何涉及公共利益之處。又被告主張其係基於職權發動調查之原因為：「部分流通業者未事先詳列其應付貨款金額及附加費用等報表資料，即逕自扣減其應付予供貨廠商之貨款金額」云云，更與本件事實迥不相同，原告對於各附加費用之項目及金額，凡能於訂約當時即確定者，均列明其數目或比例，被告誤認事實，極為明顯。縱如被告所言是否發動調查程序由被告依職權判斷該項違法行為是否危害公共利益而介入處理，被告亦應負有依職權判斷之義務，而非不加判斷即逕行調查處理。
然而被告在處分書中說明其發動調查處理之緣由時，未見其對本件究有何涉及公共利益之處加以敘述，足見被告係未加判斷即濫行發動調查程序。
是被告進行本件之調查及處分，並不符合公平交易法第二十六條之要件，其調查程序顯然違法，從而據該程序所為之處分亦屬違法，應予撤銷。②被告前已就原告收取各項附加費用之交易方式進行全面性調查並作成處分，依一事不再理及一事不兩罰原則，被告就本件不應再為查處：
⑴一事不再理及一事不兩罰原則：按行政程序法第一百二十八條及行政訴訟
法第一百零七條，均已明文規定行政程序有一事不再理原則之適用，其立法目的乃在考量法安定性，俾能定紛止爭，以維持法律秩序之安定。另外，從法律經濟學之觀點，為避免不必要之勞力、時間、費用之浪費，亦肯認一事不再理原則之必要性。由一事不再理原則，更可派生出一事不兩罰原則，即禁止雙重處罰，其意即在禁止國家對於人民之同一行為重複加以處罰。一事不兩罰原則，除與一事不再理原則相同，具有維持法律秩序之安定性功能外，亦具有維護人性尊嚴、保障基本人權、符合比例原則以及保護人民信賴之作用。在德國、日本及美國，皆已將此一原則提昇至憲法層次。我國司法院釋字第五０三號解釋亦認為：「．．．行為如同時符合行為罰及漏稅罰時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。．．．」。
⑵本件調查及處分違反一事不再理及一事不兩罰原則：被告就本件之調查係
針對原告八十八年度及八十九年度全國性合約（即原名全國性共同商品合約）中各項附加費用收取之情形加以調查，最後僅就全國性促銷費、新店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書認定原告有違反公平交易法第二十四條之情形。然查被告於八十八年起，即已針對原告向供貨廠商收取附加費用有無違反公平法一事進行全面性之調查，經被告近兩年之調查，原告亦先後提出多份說明書予被告參考，被告仍於八十九年十一月四日以（八九）公處字第一七八號處分書（以下簡稱第一七八號處分），認定原告所收取之附加費用中，僅補充固定退佣一項涉嫌違反公平交易法第二十四條，而命原告停止收取，並處原告四百萬元罰鍰。是被告作成第一七八號處分時，業已針對原告向供貨廠商收取之各項附加費用，逐一審查其合法性，最後方認定僅補充固定退佣一項涉嫌違反公平交易法。換言之，其他項目之附加費用，包括被告於本件所調查之全國性促銷費、新店開幕贈品承諾及重新改裝新開幕贈品承諾等，已經過被告之審查而認無違反公平法之嫌。而原告於本件中收取附加費用之作業及契約，均與被告在前案中所查處者完全相同，原告並已依被告第一七八號處分之意旨停止收取補充固定退佣及修改合約。因此被告於本件所為調查，實有違反一事不再理及一事不兩罰原則之嫌，且有重複調查，浪費行政資源之不當。至於被告於本件處分書中稱第一七八號處分係以通案方式處理被處分人訂立補充固定退佣之交易條款，今以個案審酌原告收取補充固定退佣外之附加費用行為，與前案並無競合云云。其所言除顯見其不當介入非公共利益之個案行為外，亦忽略其於前案中所通案調查之原告行為，實已包括原告全部收取附加費用之行為，即已涵蓋本件之行為，不過其最後僅就補充固定退佣加以處分而已，是被告所稱與前案無競合云云，實不足採。被告於第一七八號處分之調查程序中，收取附加費用之作業及契約是否與本件完全相同，是否針對原告向供貨廠商收取之各項附加費用，逐一調查，只須調閱前揭事件之卷證，觀諸原告所提之各項資料及補充說明文件，以及被告之提案說明，即可一目了然。被告屢以其寄送前揭處分書之（八九）公壹字第0000000－000號函文字置辯，並無法改變其業已調查過原告本件所收附加費用之事實。
⒉被告就本件之查處，違反公平法第二十四條規定及其處理原則之基本意旨：
①公平法第二十四條之概括規定，並非賦予被告裁量空間或判斷餘地：按公平
法第二十四條規定之足以影響交易秩序、顯失公平等，均屬行政法上之不確定法律概念，有賴主管機關於執行時，視各種具體情況加以妥善地解釋及涵攝，且此等不確定法律概念之解釋及涵攝，必須受到司法機關之審查。相對而言，行政裁量則屬行政機關對於法律效果之選擇，在法律效果範圍內之各種選擇具屬合法，僅有適當與否之問題，原則上法院不加審查。然查，公平法第二十四條並無法律效果之規定，自與裁量無關。而按歷來法院之判決，被告對於本條之解釋適用，概受法院審查，並無判斷餘地可言，合先敘明。
②被告對本件之查處，不符公平法第二十四條中足以影響交易秩序之要件：
⑴公平法第二十四條之執行係以足以影響交易秩序為前提要件：正如原告所
一再陳明，被告於執行公平法第二十四條此等概括條款規定時，應依據公平法第一條揭櫫之立法目的，避免其所為管制造成對市場經濟及私法自治之干擾。被告於九十年十二月二十日決議將公平交易法第二十四條之適用原則修正為公平交易法第二十四條案件處理原則（以下簡稱二十四條案件處理原則），並於九十一年一月九日發布實施，其內容即係欲落實前述基本方向。首先，該處理原則確定本條之適用範圍應以足以影響交易秩序之要件為前提；其次，在與民事法律競合時，事業與事業或消費者間之契約約定，係本於自由意思簽定交易條件，無論其內容是否顯不公平或事後有無依約履行，此契約行為原則上應以契約法規範之。惟於系爭行為危及競爭秩序或市場交易秩序時，始例外有本條之適用，更明揭本條規定之例外適用性質。又二十四條案件處理原則第五條進一步明白揭示，判斷足以影響交易秩序時應考量是否足以影響整體交易秩序（如受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定，其合理限縮已往過度擴張公平法第二十四條之適用範圍，並與民事糾紛救濟相區隔，洵屬正確方向。
⑵被告對本件有何足以影響市場交易秩序之處，根本未加調查：被告於認定
原告恃其相對之市場優勢地位，向唐家公司收取數額顯不合理之附加費用，且向唐家公司強制重複收取用途相同之附加費用後，僅簡言使市場競爭本質受到傷害一語，即得出原告業已違反公平法第二十四條規定之結論。
姑且不論其認定事實之錯誤，其對本件有何足以影響市場交易秩序或足以影響流通市場交易秩序之處，根本未加調查，亦未盡考量判斷之義務，其所強調者不過為加諸唐家公司額外負擔、增加唐家公司營業成本及剝削唐家公司正常經營利潤，全係以唐家公司之經營困難為出發之空洞詞藻，絲毫不見與市場交易秩序之關係與事證，如本件是否影響到商品之最終零售價格？對消費者利益及整體社會福利有何負面影響？尤有進者，究竟唐家公司營業成本增加若干？正常經營利潤為何？均未見被告提出證據。
⑶原告與唐家公司間有關附加費用收取之爭議，僅屬單一個別非經常性之交
易糾紛，完全不足以影響交易秩序：被告於原告訴願時始稱該等附加費用並非限於原告與唐家公司間之爭議問題，而係原告與其供貨廠商間之整體性問題，益顯見其於處分時根本未考慮所謂之整體性問題，而係在原告質疑下，方稱有所謂之整體性。然而，有無整體性屬於事實認定問題，必須有證據為基礎，而非恣意認定。尤其被告既認非全部供貨廠商皆須支付該等附加費用，卻又稱多數相對經濟力量薄弱之中小企業廠商則難以抗拒原告之索求，縱使對本身將造成顯著不利益之情形，亦不得不同意負擔該等附加費用云云，不知被告認定多數之證據何在？若以原告所提出，與唐家公司相同之家具類供應商為例，更無法得出被告所認定為多數之結論。被告既自承係個案處理，且僅以唐家公司所受影響為處分依據，則本於公平法以足以影響交易秩序避免主管機關過度干預私法自治之規範目的，及二十四條案件處理原則之規定，原處分應予撤銷。
⒊被告依行政院公平交易委員會關於流通事業收取附加費用案件處理原則（以下簡稱附加費用案件處理原則）查處本件，違反法律不溯既往原則：
①法律不溯既往為憲法原則：法律不溯既往係憲法原則，早經司法院釋字第五
十四號解釋在案。最高行政法院八十四年度判字第六六八號裁判要旨亦指明行政法係以不溯既往為原則，而以溯及既往為例外；同院八十五年度判字第二二七四號裁判亦同揭斯旨認除非法律明定為溯及既往者外，以不溯既往為原則。
②附加費用案件處理原則自八十九年十一月十九日始生效力，不應適用於本件：
⑴附加費用案件處理原則為間接對外生效之獨立性行政規則：附加費用案件
處理原則係被告為審酌大型流通業者收取附加費用是否合理所制訂者，核其性質，應屬裁量性或指示性之行政規則，為一間接對外生效之獨立性行政規則，依行政程序法第一百六十條第二項，其訂定應由首長簽署，並登載於政府公報發布之。因此，應適用中央法規標準法第十三條之規定定其生效日期。被告係於八十九年十一月十七日方公布附加費用案件處理原則，則其應自八十九年十一月十九日始生效力。本件事實既係全部發生於八十九年十月之前，被告應無適用附加費用案件處理原則之餘地。
⑵被告確實係依據附加費用案件處理原則作成處分：被告於處分書中雖未直
接引用附加費用案件處理原則之規定，但其所據以認定原告具有市場優勢地位之審酌因素，實係依據附加費用案件處理原則第四點之規定以是否具有市場優勢地位之認定，應審酌流通事業相對於供貨廠商之營業規模及市場占有率、供貨廠商對事業於交易上之依賴程度、供貨廠商變更商品販售通路之可能性、以及該特定商品之供需關係等因素，予以綜合判斷。其認定原告向唐家公司收取全國性促銷費及新店開幕贈品代辦金、重新改裝新開幕贈品代辦金為不當，則係依附加費用案件處理原則第七點第二款及第五款及第八點規定為之。被告認附加費用案件處理原則為解釋性之行政規則，除可作為內部處理相關案件之準則，對外亦可提供流通事業於為收取附加費用相關行為時，據以作為判斷是否適法之參考。因此，基於該處理原則發生效力之時點，被告即不得依附加費用案件處理原則之規定作成本件處分。至於被告是否於處分書中直接引用附加費用案件處理原則之條號及規定，並非其關鍵。被告係適用附加費用案件處理原則對原告為處分，洵堪認定。依前揭說明，被告所為即已違反法律不溯既往原則，其處分自屬違法，應予撤銷。
③被告應依新修正頒布之二十四條案件處理原則處理本件：司法院釋字第二八
七號解釋乃針對解釋性之行政命令，且係處理前後釋示不一致且行政處分於後釋示發布前已確定之情形。反面言之，原行政處分若未確定，而其所據之釋示業已為後釋示所推翻或修正，則被告應自動撤銷原處分。如果被告自認附加費用案件處理原則及二十四條案件處理原則均係屬解釋性之行政規則，則因二十四條案件處理原則係新修正公布之上位解釋性規則，本件依據附加費用案件處理原則所為處分既未確定，被告即應按新修正之二十四條案件處理原則重新解釋處理，而非因循舊有規則。
⒋被告對本件市場之界定有所錯誤，從而其認定原告對唐家公司具有相對市場優勢地位，亦有錯誤：
①被告對本件市場之界定，顯有錯誤：
⑴公平法上市場係由供給與需求兩者界定而成，與行業不同。原告固可歸類
為零售業或量販業，但與本件原告在何市場有何足以影響交易秩序之行為，係屬二事。
⑵被告恣意認定市場範圍：被告於訴願時稱市場範圍之界定，係由其考量市
場實際狀況，依行為時公平交易法第五條及同法施行細則第四條之規定實質認定之，顯係誤引法條。按公平法上述規定係有關獨占之特定市場及占有率之規定，如何能適用於本件事實？其次，所謂實質認定非謂主管機關可恣意認定；相反地，被告就此負有舉證說明之義務，且應詳加調查各項資料。又被告稱消費者至原告之營業處所之目的乃在於一次購足所欠缺之物，此乃其他零售事業所無法滿足消費者之點云云，實不知消費者至原告營業處所之消費目的，與本件唐家公司（身為供貨商）提供中低價位之小型家具予原告有何關聯？因此，本件之特定市場至廣應僅認定為中低價位小型家具之販售通路，被告率然認定本件市場為量販店業，更進而謂原告於此一特定市場內具有相當之市場地位云云，顯有謬誤。
⑶本件之特定市場應為中低價位小型家具之販售通路：唐家公司提供之商品
包括童軍椅、小沙發等，被告認定其屬中低價位之小型家具，因此本件之特定市場應為中低價位小型家具之販售通路。此等小型家具商品亦可見於超級市場等銷售地點，被告認定其販售通路僅包括其他量販店及家具零售業，而不及於便利商店業、超級市場業、百貨公司業，實不知其係基於何種市場調查之證據而排除其他販售通路？其次，姑且不論其他可能之系爭商品販售通路，即以被告所承認之量販店業及家具零售業為限，則本件於考量原告之營業規模及市場占有率時，至少應以整體量販店業及家具零售業為特定市場，而非僅以量販店業為特定市場。被告僅認定原告於量販店業此一特定市場內具有相當之市場地位，實有謬誤。
⑷被告對本件市場之界定，前後矛盾：被告於審議本件時，於九十年十月十
六日所陳核之提案中，其六、研析意見㈠⒉業已認定以家具及室內裝設品零售業為市場界定範圍，原告之市場佔有率僅有０．八％，可謂甚小。次查，唐家公司係販售小型家具之批發業者，其交易相對人除量販店業外，尚有專營家具零售之量販或零售業，如ＩＫＥＡ、五股專區家具零售店或一般遍及市街之小型家具零售店等，均為唐家公司足夠且可合理期待之具替代性交易相對人，換言之，唐家公司相對於原告之依賴程度，非屬依賴性理論所指之不可偏離地依賴。固然，以上認定係在研析是否合致公平交易法第十九條第六款之市場力量門檻，但該款亦係就濫用市場相對優勢地位所為之規範，因此在本件被告所憑以處分之基礎理論（濫用市場相對優勢地位）上，無論適用公平交易法第二十四條或第十九條第六款，其特定市場並無二致；所差者不過在市場力量或依賴程度之高低。準此，被告先以家具及室內裝設品零售業，後以量販店業為本件之特定市場，前後矛盾，顯未正確證明原告在特定市場具有市場地位。
②原告對於唐家公司不具相對市場優勢地位：
⑴唐家公司有變更商品銷售通路之可能性：被告業已認定專營家具零售之量
販或零售業，如ＩＫＥＡ、五股專區家具零售店或一般遍及市街之小型家具零售店等，均為唐家公司足夠且可合理期待之具替代性交易相對人，既然如此，何能稱唐家公司並無變更商品銷售通路之可能性？被告既已認定，唐家公司生產之商品尚有其他量販店及家具零售業為販售通路，卻自行代唐家公司及其他通路判斷認除非唐家公司所銷售之商品為其他流通事業之利基商品，否則能否與其他流通事業締約，並取得較佳之交易條件或維持損益平衡以上之年營業額，似非唐家公司所得掌控，其強以主管機關之見解取代商業主體之商業判斷，實已喪失其維持市場競爭秩序之調節者立場，且全屬推測之詞，毫無憑據。原告從未限制唐家公司與其他零售業或量販業者締約，唐家公司與其他業者議約締約之時間更無待與原告之合約屆滿；而合約期滿，原告自然必須將其商品下架，此乃供貨契約性質之本然，原告與唐家公司均明知且須遵守，並非對唐家公司之處罰或不利益。
唐家公司能否取得其他流通事業之締約機會，主要決定因素應在於唐家公司本身之競爭能力，其非唐家公司所得掌控，正係市場競爭法則之必然。
在一大型流通業（包括量販店業）相互競爭之市場中，如果唐家公司依其本身之商業判斷，或因能力不足與其他同業在其他販售通路競爭，以致僅與原告締約，則被告有何置喙之餘地？如果唐家公司之商業判斷錯誤導致虧損，亦屬市場競爭法作運作之結果，被告更無介入之必要，尤其必須注意可能性與實際發生情形不同。原告為唐家公司事實上之唯一交易對象，豈可與唐家公司有無變更商品銷售通路之可能性混為一談？由被告似非唐家公司所得掌控之用語，亦可知其未有確切之證據及心證，被告在未有確切證據之情況下，本應參酌罪疑惟輕、無罪推定等處罰原則之精神，不得逕行認定原告阻絕唐家公司變更商品銷售通路之可能性。惟被告強以主管機關之推論見解取代商業主體之商業判斷，其所為認定，於法無據，故原處分違法，應予撤銷。
⑵唐家公司對於原告並無所謂依賴性：被告應具體指出唐家公司何以對原告
有依賴性？依賴程度若干？以作為認定原告是否對於唐家公司具有相對市場優勢地位之原因及基礎。本件被告以唐家公司八十八年度附加費用總額占其總銷貨金額三九‧二五％，而仍願於八十九年度接受此種交易條件，原告所具有之相對優勢地位，應為重要因素之一云云，將相對優勢地位解釋成依賴性之原因。復謂由唐家公司對原告於交易上之依賴程度，認定原告對於唐家公司具有相對之市場優勢地位，是被告將依賴性與相對優勢地位混為一談，所謂說理實屬循環論證之套套邏輯，顯有理由不備之違法。
正如前述關於變更銷售通路可能性之說明，被告至少應證明唐家公司之所以依賴原告，並非出於其商業判斷，或出於原告之不法控制。否則，率然認定原告具有所謂相對市場優勢地位而介入當事人間之私法紛爭，即有不當干擾市場競爭法則及私法自治之虞。
⒌被告未說明原告有何濫用市場優勢地位之情事，即有理由不備之違法：
①相對優勢地位事業之行為非即濫用市場優勢地位：退萬步言，縱使假設被告
得以依據附加費用案件處理原則，並已正確審酌相對市場優勢地位之判斷因素，且對原告之市場優勢地位認定無誤，其仍須證明原告有所謂濫用市場優勢地位之情事，方合乎公平交易法第二十四條顯失公平之要件。正如學者所指出，只有證據顯示已不符自由競爭或公平競爭所欲保護之法益時，始得加以管制，切忌將相對優勢地位事業之行為視為當然違法行為。換言之，並非一經認定流通事業具有相對市場優勢地位，其收取附加費用之行為即屬濫用市場優勢地位。
②被告未證明原告有何濫用市場優勢地位之情事：經查，被告之處分書僅言原
告恃其相對於唐家公司之市場優勢地位，收取顯不合理金額之附加費用行為（全國性促銷費）及原告恃其市場優勢地位，向唐家公司重複收取用途相同之附加費用（新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品）云云，並未詳加說明及證明原告有何濫用市場優勢地位之情事。因此，被告之處分有理由不備之違法。
⒍原告對唐家公司收取之附加費用，均有其合理性：
①全國性促銷費部分：
⑴被告認原告向唐家公司收取之全國性促銷費不當，其所據無非為唐家公司
八十八年度全國性促銷費之最低應支付金額為一百五十萬元，年度銷售目標為二千五百萬元，當年營業額一千三百萬元，僅達該年度銷售目標之五二％。又唐家公司八十九年度全國性促銷費之最低應支付金額為一百七十四萬元（為八十八年實際營業額之十三‧三八％），年度銷售目標為二千九百萬元（為八十八年實際營業額之二‧二三倍）。另原告於八十九年度調升唐家公司之最低應支付金額，與其他同類商品供貨廠商相較，比率顯不相當，八十九年度全國性促銷費之最低應支付金額顯不合理。再唐家公司八十九年度年度銷售目標（二千九百萬元）為八十八年實際營業額之二‧二三倍；全國性促銷費之最低應支付金額（一百七十四萬元）為八十八年實際營業額之十三‧三八％，顯超過供唐家公司可直接獲得之利益。⑵惟查，供貨廠商係透過協商，與原告共同決定全國性促銷費，非原告所片
面決定或唐家公司被迫接受：原告於全國性合約中就全國性促銷費與供貨廠商約定最低應支付金額，係依據供應商前一年度之銷售金額、商品種類及銷售狀況，預估本年度之銷售目標，並據此與供應商約定最低應支付金額。此項約定之目的，係原告與供應商雙方基於共創營業成長之共識，約定預期成長之銷售額，以使雙方均能以此為目標，分別致力於產品之生產及銷售。因此，並非供貨廠商於前一年度未達成目標，即必然調降今年之銷售目標（及最低應支付金額）。相對地，亦非前一年度達成目標，即一定調升今年度之銷售目標（及最低應支付金額）。其真正重點乃在於：供貨廠商係透過協商，與原告共同決定該目標與金額，而各廠商各有不同之競爭能力，其對各年度之預期亦不相同，此正係市場競爭機制之作用。因此被告謂原告稱當年度倘未達成預估銷售金額之供貨廠商，其次年度預估銷售目標及全國性促銷費最低應支付金額會予以調降或維持，顯有誤解。
以與唐家公司相同之家具類供應商為例：八十九年度及九十年度原告計有：奇霖、凱盈、雅佳築、家昀、駿興、順皇、綠蘋果、丁南、巨鎧及達昀等十家供應商。其中，綠蘋果八十九年之預估銷售金額為六百六十六萬六千六百六十七元，全國性促銷費最低應付金額為二十萬元，其實際銷售金額則為六百五十六萬一千九百五十元，並未達成最低銷售目標。但綠蘋果次年合約仍調升九十年度預估銷售金額為七百二十一萬八千一百五十元，亦即調升全國性促銷費最低應付金額為二十八萬八千七百二十六元；而至九十年八月統計，綠蘋果之實際銷售金額已高達一千六百二十七萬一千五百七十一元，遠超過預估銷售金額。足見，並非供貨廠商於前一年度未達成目標，即必然調降今年之銷售目標（及最低應支付金額），且供貨廠商確有能力達成新年度調高之銷售目標。另駿興公司則屬未達銷售目標而大幅調降最低應付金額之例子。由以上例子亦足可證明原告與供應廠商議定全國性促銷費時，雙方考慮因素甚多，並無所謂之固定公式或原則。若如被告所稱同類商品供貨廠商中，僅唐家公司次年度銷售目標之設定，偏離前揭原則甚多，適足以再次證明本件唐家公司之個案性。
⑶被告未說明原告向唐家公司收取該附加費用顯不合理之客觀標準及基礎：
被告顯然亦同意，全國性促銷費有益於供貨廠商促銷商品或降低作業成本，不過卻認定本件中八十九年度對於唐家公司該附加費用之收取，顯已超過其直接可獲得之利益，顯不合理。然而，被告比較之基礎似乎僅有唐家公司八十八年度之實際營業額，並僅以八十九年度全國性促銷費占唐家公司八十八年實際營業額之比率（一三‧三八％）為論據。但為何僅以八十八年度之實際營業額為準？唐家公司直接可獲得之利益為何？唐家公司之成本及利潤為何？如何能斷定唐家公司所負擔之金額已超過其可直接獲得之利益？原告向唐家公司收取該附加費用顯不合理之客觀標準及基礎為何？被告均未說明，其處分即有理由不備之違法。
⑷原告與供貨廠商簽訂全國性合約前，已對全年度促銷活動達成合意：被告
稱原告與供貨廠商簽訂全國性合約前，未就全年度促銷活動進行協商云云。惟全國性促銷費之用途，業已於契約中明訂，即指促銷活動。其收取之形式，則為端架陳列費（ＴＧ ＦＥＥ），按次收取。全國性促銷費訂定最低金額，除係基於與供應商共創營業成長之共識，約定預期成長之銷售額外，等於亦保證提供予供應商一定次數之端架陳列。此項附加費用之項目、用途、金額均已訂入全國性契約第十一條及十二條，符合附加費用案件處理原則第五條之規定。全國性促銷活動及端架陳列之明細具體內容為何，事實上雙方本即難以在年度之初就全國性合約議約時即一一提出。詳言之，在年度訂約之始，供貨廠商多數無法立即決定何項特定商品在何時期可供端架陳列；原告在通常情形下亦無法應允在特定時期提供某特定之端架以供供貨廠商陳列貨品，且年度中亦隨時可能增加促銷活動。因此，被告強求就全年度促銷活動先行協商，實屬無由，亦已不當介入私人間之契約協商。
②新店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書部分：
⑴被告認定原告向唐家公司收取之新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品（代
辦金）不當，其所據無非為新店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書，與全國性合約第十四條新店開幕特別條件及第十五條店面改裝新開幕特別條件用途相同。唐家公司對該贈品選擇以高額之代辦金給付，而非以慶賀禮品或花籃為之，有違一般合理之交易習慣。原告之其他供貨廠商就新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品甚少以高額代辦金為之。原告恃其市場優勢地位，向唐家公司強制重複收取用途相同之附加費用。
⑵惟查特別條件與贈品用途迥不相同：全國性合約第十四條新店開幕特別條
件及第十五條店面改裝新開幕特別條件，係供貨廠商為開幕後之一定短期間（如二個月）內之促銷，給與原告進貨金額折扣、延後付款等優惠，俾以低價吸引消費者前來新開幕之店面消費。正如被告所認其與促進商品販售顯具直接關係。至於新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品則係原告之供貨廠商所同意提供之花籃、花圈、彩飾等贈品，或以金錢交由原告代辦（代辦金），實為慶賀開幕之一般商場慣例，與前述開幕期間之商品進貨折扣無關。因此，新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品二項，與新店開幕特別條件及重新改裝新開幕特別條件之用途迥不相同，故不會造成供貨廠商之重複負擔。
⑶供貨廠商有充分自由選擇是否提供贈品以及提供何種贈品：尤其必須陳明
者，供貨廠商有充分自由選擇是否提供贈品、以及以何種贈品（方式）表達其慶賀之意，事實上即有供貨廠商未提供贈品以表慶賀者，因此唐家公司為何選擇以代辦金為之，純屬其自由決定之範疇。本件檢舉人李清鈿於九十年三月二十八日至被告說明時，自承「．．．其附加費用收取方式係．．．及視本公司意願之家福公司各分店節慶贊助費用約四至五萬元左右．．．」，足見贊助費用確係本於供貨廠商之意願而提供。被告置唐家公司於檢舉之初所為之任意性供述不顧，稱唐家公司在年度銷售狀況不佳之情狀下，仍自願較其他營運較佳之供貨廠商，選擇付出高額用途相同之附加費用，顯有違一般合理之交易習慣云云，再度顯現被告不求充分舉證之執法心態。是被告違反公平交易法第二十六條規定，不當介入私人間之契約權利義務，復未充分查證並正確適用公平交易法第二十四條規定，對原告之處分實屬違法。
⒎①原告與供貨商於全國性合約中約定全國性促消費之目的及內容，係有助於產品之銷售，乃為合理之約定：
⑴原告於每年年度終了前均會與供應商就下一年度之供貨條件為商議並簽訂
供貨契約，包括全國性合約及其附件與承諾書。供應商每年會依據其預算，向原告承租端架（即貨架之兩端），依銷售狀況、最終售價等標準決定此項折扣率，而由雙方協商並訂入全國性合約第十一項全國性促銷中，此即為「全國性促銷費」之約定，此促銷費為廣義「ＴＧ費」之一種。因貨架兩端通常係銷售之最醒目陳列位置，故有些供應商希望承租端架以增加其業績。此項折扣並非每一個供應商均會提供，唯有承租端架之供應商始會與原告協商此項費用，且其費用率尚須依雙方契約約定擺設端架數、促銷次數內容定之。
⑵原告與供應商另依據供應商前一年度之銷售金額、商品種類及銷售狀況，預估下一年度之銷售金額，並據此約定全國性促銷費之最低應支付金額。
此約定之目的，係原告與供應商雙方基於共創營業成長之共識，約定預期成長之銷售額，以使雙方均能以此為目標，分別致力於產品之生產及銷售。因此，此最低銷售金額之約定，乃屬促進產品銷售之合理約定。
②原告與供貨商簽訂全國性合約及全國性共同商品及服務費、重新改裝新開幕
贈品承諾書、新開幕贈品承諾書，均係基於供貨商之自由意願而簽訂，並無強制締約之情形：
⑴誠如前述，原告於每年度終了前均會與供貨商重新議訂下一年度之供貨合
約。以八十八年、八十九年為例，原告與供貨商議訂之合約有全國性合約及全國性共同商品及服務費、重新改裝新開幕贈品承諾書、新開幕贈品承諾書。其中全國性共同商品及服務費為全國性合約之附件一，而全國性促銷費則約定於全國性合約第十一項中。換言之，全國性共同商品及服務費及全國性促銷費均為全國性合約之一部分。
⑵原告與供貨商議定全國性合約之同時，亦與供貨商協商重新改裝新開幕贈
品承諾書及新開幕贈品承諾書，廠商可基於其自由意願決定是否簽訂上開承諾書。例如，順皇企業有限公司於八十九年、九十年均未簽訂上開承諾書，而鉅鐙有限公司於九十年度亦未簽訂上開承諾書。如供貨商同意簽訂上開承諾書，則與全國性合約同時簽訂。例如，唐家公司於八十九年一月十四日簽訂全國性合約，亦於同日簽訂重新改裝新開幕贈品承諾書及新店開幕贈品承諾書。是以，供貨商是否與原告於全國性合約中約定全國性促銷費、其費率為何，以及是否同時簽訂重新改裝新開幕贈品承諾書及新店開幕贈品承諾書暨其內容，均係基於各個供貨商之自由意願而為簽訂，原告並無強制供貨商締約之情形。
③被告第一七八號處分之調查內容，業已包括本件被告處分原告收取附加費用之行為，原處分確有違一事不再理原則及行政處分跨程序之拘束力：
⑴被告於第一七八號處分調查之內容，為原告向供貨商收取各項附加費用之
行為：被告於第一七八號處分書，已敘明本件調查之原因為被處分人（即原告）涉有不當收取回扣，每年重複收取上架費及要求提供與商品販售無直接關係之贊助金，廠商若有不從，該公司即脅迫要求撤櫃撤架。被告因此請檢舉人提供具體違法事證，並派員至四家紙業廠商實地訪查，其所調查之內容亦係針對原告收取各項附加費用之行為，包括商品服務費、固定退佣、條件退佣、ＤＭ廣告費、端架陳列費、節慶促銷費（一年四節及週年慶）、補充固定退佣、新開店贈品（或代辦金）、重新開幕贈品（或代辦金）等。被告另於八十九年二月二十四日以（八九）公壹字第0000000－000號函，要求原告提出向供貨廠商所收取附加費用之項目、收費標準或金額，以及原告向供貨廠商收取附加費用之收費標準或金額之合理性。被告並於八十九年四月六日以（八九）公壹字第0000000－000號函，敘明本件調查之附加費用為除貨款價金項目外，一切由供貨廠商給付流通事業或流通事業自應付貨款所扣減之各種費用。被告據此要求原告提出向全部供貨廠商所收取之附加費用項目，包括但不限於供貨廠商是否可接受退貨之折扣、固定優惠退佣、有條件退佣、全國性促銷折扣、開幕進貨折扣、店面改裝進貨折扣、補充固定退佣、新店開幕贈品承諾、資訊服務費、供應商異議處理費、提前付款服務費等等之收費標準或金額之合理性。原告因此於八十九年四月十七日向被告提出到會補充說明書，依據被告於八十九年四月六日號函定義之附加費用說明原告收取附加費用之收費標準及合理性。由上述資料可證，被告於第一七八號處分案所調查之內容，確係針對原告收取附加費用之行為進行全面性之調查。故所有除貨款價金項目外，一切由供貨廠商給付流通事業或流通事業自應付貨款所扣減之各項費用之附加費用項目，均在被告調查之範圍內，而非僅限於被告第一七八號處分案所認定違法之補充固定退佣一項而已。
⑵被告於本件調查之內容，與第一七八號處分案所調查之內容相同：被告於
原處分敘明本件調查之事實為原告與唐家公司於供貨合約中就相關附加費用之約定，如共同商品服務費、節慶日商品減價、ＤＭ廣告費、固定優惠退佣、補充固定退佣、全國性促銷費、節慶促銷費、新店開幕贈品、重新改裝新開幕贈品等。以及臺灣區肥皂清潔劑工業同會檢舉原告涉及向供貨廠商收取佣金、上架費、年節費用、商品保護費用等附加費用。被告以九十年四月二十六日（九十）公壹字第000000－000號函，要求原告提出與供貨商間之全國性合約及全國性共同商品及服務費、重新改裝新開幕贈品承諾書、新開幕贈品承諾書。被告並要求原告提供前開合約對於各項固定優惠退佣、有條件退佣、全國性促銷、節慶促銷費、開幕特別條件、店面改裝特別條件及全國性共同商品服務費、重新改裝新開幕贈品承諾書、新開幕贈品承諾書、ＤＭ廣告費及機密退佣之計算方法、用途說明。原告因此於九十年五月十一日，委由國際通商法律事務所以九０國際字第０五三七號函代為函覆被告，就上開事項提出詳細說明。由上述資料可知，被告於本件亦係針對原告收取所有項目之附加費用之行為進行調查，而與第一七八號處分案所調查之內容並無不同。
⑶被告既已於第一七八號處分案，全面調查原告收取各項附加費用之行為，
並認僅其中僅補充固定退佣一項涉嫌違反公平法。換言之，其他項目之附加費用，包括被告於本件所調查之全國性促銷費與新店開幕贈品承諾、重新改裝新開幕贈品承諾等，業經過被告於第一七八號處分案之調查，且認無違反公平交易法之嫌。被告在本件調查之合約內容與前案並無不同，其無視於前處分之存在而重行調查，業已違反一事不再理原則。被告更進而作成比前處分更不利於原告之原處分，亦有違行政處分跨程序之拘束力，而為違法處分。
④被告依據八十九年十一月十九日訂定之附加費用案件處理原則作成原處分，
亦違反行政法明確性原則：本院九十年度訴字第六六七六號判決即已明白揭示被告依據附加費用案件處理原則，對原告在附加費用案件處理原則制訂前收取附加費用之行為作成處分，有違行政法明確性原則。被告在本件，亦係針對原告於八十八年度、八十九年度收取附加費用之行為，依嗣後於八十九年十一月十七日訂頒之附加費用案件處理原則，作成原處分。本件事實與本院九十年度訴字第六六七六號判決之案件事實並無不同，依前開判決見解，被告作成原處分亦顯然有違行政法明確性原則。是原告並未強迫供貨商簽訂全國性合約、重新改裝新開幕贈品及新開幕贈品，其依據合約收取附加費用之行為，並未違反公平交易法第二十四條規定。且被告就原告收取附加費用之行為重為調查，並依據嗣後訂頒之處理原則為更不利於原告之原處分，顯然違反一事不再理原則及行政處分跨程序之拘束力，更有違行政法明確性原則，自屬違法處分。
⒏大型流通業經營行為導正內容與期限（以下簡稱導正內容）與附加費用案件處理原則，其執法態度確有不同：
①被告於八十四年二月十六日就大型流通業經營行為之導正內容為：「大型流
通業銷售時利用其市場地位向供貨廠商收取附加費用：公平交易法第十九條第六款規定，事業不得以不正當限制交易相對人之事業活動為條件而與其交易，另同法第二十四條規定，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。大型流通業向供貨商收取附加費用之行為，經本會與辦七場說明會與業者溝通後，本諸共識及溝通結果，原則為除風險之轉嫁及事後攤派費用兩種附加費用應予禁止外，其他屬於經營成本費用之轉嫁的附加費用，其收取須⑴事先於契約中訂明⑵銷售金額超過預定目標可要求提供獎勵金⑶共同辦理推廣，對供應商名稱或產品加以廣告促銷，有助於供應商或產品商譽或知名度提升，其所實際支出之廣告支出，屬該廠商應支付部分，可收取，但應於該期間完成後，對支付之廠商提出書面報告，否則其收取附加費用之行為，即涉有以不正當限制交易相對人之事業活動為條件而與其交易之情事，違反公平交易法第十九條第六款之規定，或涉有顯失公平之情事，且足以影響交易秩序，違反公平交易法第二十四條之規定。」。
②然被告於八十九年十一月九日訂定之附加費用案件處理原則之目的則為：「
為避免流通事業濫用市場優勢地位，向供貨廠商不當收取附加費用，以維護市場交易秩序，確保公平競爭，特訂定本原則」，並就流通事業、附加費用、市場優勢之審酌因素、書面約定、扣款帳單明細資料之提供、不當收取附加費用之行為類型及違反處理原則之法律效果為規定。
③衡諸處理原則之內容與導正內容之內容，即可得知兩者顯然有下列不同之處：
⑴流通事業之定義：導正內容第一條規定之導正對象為經營日用雜貨之大型
量販店、便利商店、百貨、超市及消費合作社等。處理原則第二條規定採列舉定義，明定流通事業為係指量販店、便利商店、超級市場、百貨公司、消費合作社及其他從事綜合商品零售業務之事業。
⑵附加費用之定義：導正內容未對附加費用為定義。處理原則第三條就附加
費用定義為係指除貨款價金項目外，流通事業向供貨廠商收取或自應付貨款扣除或以任何其他方式要求供貨廠商負擔之各種費用。
⑶市場優勢地位之審酌因素：導正內容未就市場優勢地位之審酌因素為規定
。處理原則第四條則就市場優勢地位之審酌因素規定為流通事業是否具有市場優勢地位之認定，應審酌流通事業相對於供貨廠商之營業規模及市場占有率、供貨廠商對事業於交易上之依賴程度、供貨廠商變更商品販售通路之可能性、以及該特定商品之供需關係等因素，予以綜合判斷。
⑷書面約定：導正內容第二條第㈠項僅規定其他屬於經營成本費用之轉嫁之
附加費用，其收取須事先於契約中訂明，但未規定契約應載明之事項。處理原則第五條明文規定流通事業向供貨廠商請求負擔附加費用，宜就附加費用之項目、用途、金額（或計算標準）等事項、事先與供貨廠商進行協商，並訂立書面契約。
⑸扣款帳單明細資料之提供：導正內容並未要求流通事業應提出扣款帳單之
明細。處理原則第六條則規定流通事業以直接扣減貨款方式，收取供貨廠商應負擔之附加費用者，宜事先提供扣款帳單之明細資料，始得辦理扣款。
⑹禁止收取之附加費用之態樣：導正內容係以負面表列之方式訂定不可收取
之附加費用，僅明訂除風險之轉嫁及事後攤派費用兩種附加費用予以禁止。處理原則第七條則明定多種不當收取附加費用之行為類型。
⑺風險轉嫁之附加費用：就導正內容所禁止之風險轉嫁之附加費用，被告於
處理原則第七點之說明中指出有關探討對社會福利影響之經濟學文獻資料將顯示，可藉以矯正當事人間關於商品資訊不對等而可能產生之負面影響，是以被告對於相關風險分擔之附加費用，不宜全然予以否定。
④是以，導正內容與處理原則之內容顯然不同，且被告對不可收取之附加費用
類型之立場前後亦有不同。就執法態度而言，導正內容僅明列兩種禁止收取之附加費用類型，而處理原則卻明定多種不當收取附加費用之類型，並就書面約定之事項為規定，且要求該通事業提供扣款帳單明細資料，兩者有諸多不相同處。況按，處理原則第七條之說明第五項即載明本處理原則經被告委員會議通過後，被告八十四年所訂之附加費用導正則即停止適用，顯見被告就附加費用收取之執法態度於導正內容及處理原則確實不相同。
⒐被告作成原處分之依據確為處理原則：被告在作成本件原處分時，事實上確係
依據處理原則之規定內容而作成，僅係為避免爭議，因此在處分書內不引用處理原則之規定內容，但被告於本件處分書中雖未直接引用處理原則之規定，但其所據以認定原告具有市場優勢及不當收取附加費用等，實係依處理原則為判斷基準。足證，本件原處分理由確已引用處理原則各項規定，至於本件原處分雖未將處理原則及條號臚列於處分書，但並不影響本件原處分確實係依處理原則作為判斷基準，如有關優勢地位之判斷及收取附加費用與商品銷售間之關係。凡此種種，均足證被告確係依處理原則處分原告。至於被告援引本院九十年訴字第四七五一號判決主張被告相關決議與處分，均係基於公平交易法相關條文要件作為判斷依據，而非基於被告訂定之行業導正或處理原則云云。然查，該案所涉及之事實為事業以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與交易，與本件並不相同，自不能比附援引。況按，該案之導正計畫並非間接對外生效之獨立性行政規則，且該處分亦未援引該導正計畫之內容，故該案處分顯與本件不同。
⒑本件原處分確違反行政法明確性原則：
①首應陳明，本件原處分雖係作成於九十年十二月七日，而處理原則則訂頒於
八十九年十一月十七日，而本件原處分調查之供貨合約係八十八年及八十九年度之合約，均於八十八年底前已簽訂。但如同被告所稱，被告雖於八十七年三月即已成立專案小組，著手擬定流通業者對供貨廠商收取附加費用問題之規範，但直至於八十九年五月始舉辦三場說明會，顯見原告於簽訂八十八年及八十九年供貨合約時，對處理原則之內容完全無預測性。
②再者，對行政機關就不確定法律概念適用於具體事實時，亦即就具體案件所
確認之事實涵攝於不確定法律概念之法律構成要件中，法院對之得有何種程度之審查權？通說均認為法院對於不確定法律概念之適用，得進行無限制之審查。
③處理原則之性質應屬裁量性或指示性之行政規則，為一間接對外生效之獨立
性行政規則，並非僅為解釋性之行政規則，自無司法院釋字第二八七號解釋之適用：公平交易法第二十四條為概括之法律概念，其構成要件足以影響交易秩序及顯失公平，均為不確定之法律概念，且為構成要件之主要內容。然對構成要件上不確定法律概念之解釋為法律適用之必要前提，將法律構成要件上不確定法律概念具體化之行政規則，在一定要件下有其外部效力。且查處理原則第四點規定市場優勢地位之審酌因素、第五點規定書面約定之要求、第六點規定扣款帳單明細資料提出之要求、第七點則規定不當收取附加費用之行為類型。是以，處理原則實際上即為被告為具體化公平交易法第十九條第六款及第二十四條之抽象且不確定之法律概念內容所頒布之行政規則，係為一般之裁量基準，此一處理原則顯然係基於行政內部事務之處理係在協助或直接支援外部行政任務之達成，為填補構成要件上模糊與不確定之法律概念所生，因此同時亦具備規範補充性之功能。處理原則並非如同解釋性行政規則僅以闡釋法規之涵義為主旨而為附屬於法條之解釋性規則，處理原則係明白規定定義與適用之範圍，應為間接對外生效之獨立性行政規則。又處理原則所規範不僅僅係對被告有拘束力，被告同時亦希望透過此項行政規則之訂頒，發揮對流通事業收取附加費用行為有規制之效果。是以，處理原則並不僅係單純地解釋公平交易法之法規義涵，而係透過一項假設性及歸納性之涵攝作用，具體化列出流通事業於收取附加費用時所應遵循之事項與判斷基準，而已間接對外生效，並有其獨立性。被告於本院九十年度訴字第六六七六號判決之上訴理由中主張處理原則除可作為內部處理相關案件之準則，對外亦可提供流通事業為收取附加費用相關行為時，據以作為判斷是否適法之參考等語，益證處理原則並非僅係就公平交易法解釋性之行政規則，而係處理之準則依據，實已對外生效。處理原則既係被告所訂定之具體化列出流通事業於收取附加費用時所應遵循之事項與判斷基準，為具獨立性之行政規則。
④明確性原則係行政法之基本原理原則：被告稱原處分所論事實、法律構成要
件、涵攝過程以及法律效果具體明確，原處分之內容並無不合乎行政法明確性原則之要求云云，並稱行政程序法無任一條文規定行政機關就具體個案須為行政指導。然被告若非不明瞭行政行為應受法律及一般法律原則所拘束之依法行政內涵，及何謂明確性原則，即係扭曲此一行政法之基本原理，經查，行政權之行使攸關人民權益，故行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。行政行為之內容應求其明確，俾利人民之遵循，或尋求救濟，此乃行政法上一般原理原則，我國行政程序法第五條即規定：「行政行為之內容應明確」。明確性原則乃源自於法治國原則之要求，故其內容應係使人民能認識到立法者在法律中所要求人民遵守的內容。此外，由於法律具有抽象普遍性，所以經常使用不確定法律概念，故有解釋之必要。因此法明確性並非禁止使用不確定之法律概念，而係對法可理解內容最低限度之要求。基此，行政行為唯有在其要件與內容之指述上，能使人民認知其所處之法律地位與狀況，以及因此知悉應如何行為，始符合明確性之要求。倘行政行為不明確，將使人民無法預測，無異係對人民不教而殺，實有違行政法之基本原則。查公平交易法第二十四條為概括之法律概念，其構成要件足以影響交易秩序及顯失公平均為不確定之法律概念，應以解釋之方式將其規範具體化而使事業知所行止。為使事業知所行止，被告本應就事業有無違反公平交易法之虞或雖不違法但影響交易秩序為行政指導，以符合行政法上之明確性原則。被告並訂有行政院公平交易委員會行政指導處理原則茲為遵循，上述行政指導處理原則即明訂行政指導之目的在改善交易秩序。是以，就公平交易法第二十四條所涉及之不確定法律概念，為符合行政法上行政行為應符合明確性原則，被告既為主管機關，本應將據以判斷前述不確定法律概念之準則對外予以公布，並實施行政指導以便相關事業知所行止，以落實行政行為應符合明確性之原則。
⑤被告稱原告對於處理原則所稱何謂不當收取附加費用之行為類型與前述導正
計畫可收取之附加費用種類之認知，並不因導正內容以及處理原則之表列方式變更而有所混淆云云。然查，本件所涉及之八十八年及八十九年供貨合約分別在八十七年底及八十八年底前簽署完畢，然被告同時於八十九年五月始舉辦三場說明會，而被告處分原告之依據係處理原則，而非導正內容，兩者之內容完全不同，已如前述。是以，於本件事實發生時，原告就不當附加費用之行為類型完全沒有認知，更無法預測，因此，被告稱原告對不當收取附加費用之行為類型有所認知，故無不可預測性云云，顯非事實。
㈡被告答辯之理由：
⒈被告認定原告於簽訂全國性合約前，未就全年度促銷活動進行協商，逕自訂定
收取顯超過供貨廠商可直接獲得利益之全國性促銷費，並以單方制定之新店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書，強制供貨廠商重複負擔與全國性合約中所載開幕特別條件及店面改裝新開幕特別條件用途相同之附加費用，為足以影響市場交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條之規定：
①查依經濟部商業動態統計月報資料，目前我國綜合商品零售業依行業別分，
計有百貨公司、超級市場、連鎖式便利商店、量販店及其他等五大類，八十九年度各類型零售業銷售金額之占有率，依序為百貨公司三二．０四％、量販店二五．二０％、連鎖式便利商店十八．九九％、超級市場十二．三二％及其他十一．四五％。八十九年度綜合商品零售業之營業額為五千九百三十二億元，其中，量販店業營業額為一千五百十二億元。原告自七十六年登記設立以來，即積極開拓營業據點，迄今該公司所經營之量販店數已有二十四家之多，而其營業額亦逐年快速成長，八十九年之營業額為四百十三億五千萬餘元，按經濟部商業動態統計月報資料之市場資料計算，原告於量販店業之市場占有率達二七．三五％，是以原告於量販店業此一特定市場內，顯已具有相當之市場地位。
②按流通事業向供貨廠商收取附加費用，如係基於相對於供貨廠商具有交易上
之優勢地位，以單方制定不合理之附加費用收費項目，而使供貨廠商縱使對其本身造成顯著不利益之影響，亦不得不接受該項交易條件，則該流通事業相對於供貨廠商即具有不當壓抑之特性，而有侵害競爭秩序所欲實現資源分配之效率性及競爭行為賴以存立之健全交易社會，甚且使供貨廠商無法成為有效之競爭主體之虞，構成首揭規定之違反。判斷流通事業是否具有相對優勢地位，尚無須以該流通事業是否具市場支配地位為前提，僅須以其與垂直之交易相對人之關係上，居於相對優勢為已足，並斟酌考量供貨業者對該流通事業交易上之依賴程度（如該流通業是否為主要零售通路之一、相對於供貨廠商而言，該流通事業是否為重要之交易相對人等）、相關流通業者於市場上所擁有之地位（如市場占有率或總開店數等）、供貨廠商變更其交易相對人之可能性，以及該當商品的供需關係等各項要素，予以綜合性判斷之。③本件檢舉人所經營之唐家公司為原告之供貨廠商，年營業額僅一千餘萬元，
原告係其唯一之交易相對人，而唐家公司所販售之產品項目屬中低價位之小型傢具，唐家公司倘欲變更販售通路，除非唐家公司所銷售之商品為其他流通事業之利基商品，否則能否與其他流通事業締約，並取得較佳之交易條件或維持損益平衡以上之年營業額，似非唐家公司所得掌控。再查，自八十八年四月至十二月，唐家公司售予原告之商品總額，合計僅一千二百餘萬元，惟原告所收取之各項附加費用總額竟高達四百七十一萬元，占總銷貨金額三
九．二五％，而唐家公司於八十九年仍願意接受此種交易條件，原告所具有之相對優勢地位，應為重要因素之一。是以就原告相對於唐家公司之營業規模及市場占有率、唐家公司對原告於交易上之依賴程度、唐家公司變更商品販售通路之可能性等因素觀之，原告相對於唐家公司具有相對之市場優勢地位，洵堪認定。
④查依唐家公司與原告簽定之八十八年及八十九年定型化供貨合約及案關事證，唐家公司所負擔之附加費用中：
⑴有關全國性促銷費部分：按系爭附加費用之用途係為達成原告與供貨廠商
預估之年度最低銷售目標，所為一系列促銷活動，而依原告總進貨金額一定比率收取之相關促銷費用，由原告依據供貨廠商當年度之銷售金額、商品種類及銷售狀況，預估次年度之銷售金額，並據此與供貨廠商約定全國性促銷費之最低應支付金額，惟供貨廠商倘於當年度未能達成預估之銷售金額，則供貨廠商於次一年度與原告議約時，即會調降或維持全國性促銷費最低應支付金額，此為原告九十年九月十四日提出到會說明書之說明二㈡所自承。查唐家公司八十八年及八十九年之全國性促銷費按原告總進貨金額六％計算，最低應支付金額約定分別為一百五十萬元及一百七十四萬元，換言之，唐家公司八十八年及八十九年之年度銷售目標分別為二千五百萬元及二千九百萬元。然實際上，八十八年唐家公司加計台灣華鳳公司之年營業額合計為一千三百萬元，僅達該年度銷售目標之五二％，唐家公司卻仍於同年度繳交一百五十萬元之全國性促銷費，並無原告所稱可於年度中調整最低應支付金額之事實，此有原告提供之附加費用收取明細可稽，且原告於次年（八十九年）議約時並未維持或適度調降年度銷售目標，亦即最低應支付金額，反而調升最低應支付金額比率達十六％，復據原告所提供其與其他同類商品供貨廠商所議定年度最低銷售目標及全國性促銷費最低應支付金額明細以觀，供貨廠商達成年度銷售目標九十五％以上，亦謂該年度銷售目標之設定在供貨廠商可達成之合理範圍，其次年度全國性促銷費最低應支付金額，原告係續以維持或調升；至於達成率低於銷售目標九十％，原告則調降次年度全國性促銷費最低應支付金額。惟查同類商品供貨廠商中，僅唐家公司次年度銷售目標之設定，偏離前揭原則甚多，且顯不合理，另原告為脫免卸責，於提起行政訴訟時辯稱並非供貨廠商於前一年度未達成目標，即必然調降今年之銷售目標，核其前後主張，已有矛盾。又原告稱其於議定全國性促銷費最低應支付金額時，均會就年度促銷活動計畫與供貨廠商合意在先云云，按原告與供貨廠商簽訂之全國性合約第十一條及第十二條，僅明列全國性促銷費之收費標準與金額，就該促銷費用之用途、明細項目並未明載，原告於本件調查期間，對全國性促銷費用途之說詞亦前後不一，復據原告提出之九十年促銷商品表，係屬特定節慶日如暑假特賣所為之節慶商品減價，而該促銷減價內容係於該促銷活動舉辦前與ＤＭ廣告費併同與供貨廠商議定，而非年度議約時即已排定，此由原告所提供之促銷商品表及唐家公司八十九年全國性促銷協議比對可證。原告對唐家公司所設定之八十九年年度最低銷售目標，係唐家公司八十八年實際營業額之二．二三倍，其全國性促銷費最低應支付金額一百七十四萬元，占唐家公司八十八年實際營業額之比例高達一三．三八％，是以該附加費用之收取顯已超過唐家公司直接可獲得之利益，原告恃其相對於唐家公司之市場優勢地位，收取顯不合理金額之附加費用行為，足堪認定。
⑵有關新店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書部分：原告所收取
之前揭附加費用項目中，據原告說明所謂開幕特別條件及店面改裝特別條件之用途係新店開幕或舊店翻新重新開幕時之進貨折扣，因新賣場開幕必吸引大批人潮，供貨廠商亦能因此增加銷售，擴大銷售通路，因此提供新開幕分店一定折扣回饋消費者，是以該二項附加費用之收取與促進商品販售顯具直接關係。惟查原告與唐家公司於年度議約時，除於全國性合約中議定前開二項附加費用外，並同時簽訂有新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品二份承諾書，該承諾書內明載係因與原告業務往來關係良好，現為原告各分公司（分店）開幕營業，自願提供下列贈品，以玆慶賀並期藉開幕活動而吸引更多顧客，以增加立書人之產品銷售金額，贈品之提供則可以禮品、花籃或代辦金等擇一為之云云。然查本件原告於其全國性合約中除收取開幕特別條件及店面改裝新開幕特別條件之附加費用外，另又收取新店開幕贈品及重新改裝開幕贈品之代辦金，惟該等附加費用之收取，對供貨廠商而言，均因零售據點增加或重新出發，致其供貨之商品銷售量增加而為促銷費用之贊助，不因流通事業賦予該等附加費用不同立意，而使該等附加費用對供貨廠商具有不同意義與用途，是以流涌事業在新開店或店面改裝重新開幕時，乃立名目重複收取相同關連性之附加費用，顯為強迫交易相對人接受不具合理比例性之附加費用條款。唐家公司營業規模僅千萬餘元，關於開幕贈品卻議定承諾以每次新店開幕二十萬元、改裝新開幕五萬元之代辦金給付，總計八十八年及八十九年依贈品承諾書共給付原告高達二十二萬元及三十萬元之贈品代辨金，此有原告提供之附加費用收取明細可稽。而唐家公司對該等用途相同之附加費用卻選擇以高額之代辦金給付，而非以負擔遠低於議定代辦金額之慶賀禮品或花籃為之，實有違一般合理之交易習慣。承上，原告倘於新店開幕或改裝新開幕時，以此標準向所有相同或較大規模之供貨廠商收取是項附加費用，並以代辦金為之，原告一新店開幕即可收取數億元之附加費用，然據原告所提供之八十八年附加費用總額明細觀之，是項費用總額僅一千三百萬餘元，是證原告之其他供貨廠商就新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品甚少以高額代辨金為之，益證原告恃其市場優勢地位，向唐家公司強制重複收取用途相同之附加費用。另原告稱唐家公司選擇以代辨金為之，純屬其自由決定之範疇，然查唐家公司在年度銷售狀況不佳之情狀下，仍自願較其他營運較佳之供貨廠商，選擇付出高額用途相同之附加費用，顯有違一般合理之交易習慣。
是原告稱該等附加費用用途迥不相同，未向唐家公司強制收取該等附加費用云云，尚難採信。
⑤本件經審酌原告恃其相對之市場優勢地位，向其所屬供貨廠商唐家公司收取
超過其可直接獲得利益且數額顯不合理之附加費用，係加諸唐家公司額外負擔，增加唐家公司營業成本，從而剝削其正常經營利潤，且向唐家公司強制重複收取用途相同之附加費用，對促進商品之販售並無提供重複效益，僅係利用唐家公司處於期待維持既有業務關係之壓力下，迫使其負擔該等附加費用，而使市場競爭本質受到傷害，違反公平交易法第二十四條之規定。
⒉針對原告主張被告不應調查處理本件一節：
①本件並非如原告主張乃一私權糾紛，無涉公共利益：按公平交易法第二十五
條規定：「為處理本法有關公平交易事項，行政院應置公平交易委員會，其職掌如左：．．．四、關於違反本法案件之調查、處分事項。．．．」，復依同法第二十六條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」。針對事業涉有違反公平交易法規定而有危害公共利益之情事，被告因發見事實真相之必要，得依檢舉或職權發動調查程序。公平交易事項之調查程序本屬行政程序之一環，因此是否開始調查程序，原則上由被告依職權決定，至於「檢舉」或「職權」僅在說明被告發動調查程序之可能原因，是否發動調查程序仍由被告依職權判斷該項違法行為是否危害公共利益而介入處理，要不因檢舉人是否與原告達成和解，或撤回檢舉而影響被告調查權之發動。又事業之行為是否危害公共利益，自應以公平交易法第一條所揭櫫「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮」之立法目的是否受到侵害予以判斷。本件原告被檢舉濫用市場優勢地位，向供貨廠商不當收取附加費用之行為，強迫交易相對人接受不公平交易條款，業已涉有違反公平交易法第二十四條足以影響交易秩序之顯失公平行為。流通事業向供貨廠商不當收取附加費用，增加供貨廠商之成本負擔，勢將反映至商品之最終零售價格，對消費者利益有負面影響。輔以國內大型流通業之產業特性，一般向供貨廠商收取附加費用，多採直接扣減其貨款價金之方式為之。惟部分流通業者未事先詳列其應付貨款金額及附加費用等報表資料，即逕自扣減其應付予供貨廠商之貨款金額，極易造成供貨廠商對貨款入帳及相關帳務處理之困擾。為避免流通業者濫用市場優勢地位，向供貨廠商不當收取附加費用，破壞價格或品質導向之效能競爭原則，造成劣幣驅逐良幣之反競爭後果，被告爰依公平交易法第二十六條規定，本於職權發動調查處理，況本件原案檢舉人外，另有台灣區肥皂清潔工業同業公會代會員向被告反映原告不當之附加費用，是原告主張本件乃一私權糾紛，與公共利益無涉云云，應不足採。
②本件系爭行為與被告第一七八號處分書新處分之行為為二個不同之違法行為
，自無「一事不二罰」原則之適用：按一事不二罰原則亦稱重複處罰之禁止，原本為刑法之概念，指任何人不能因一次行為受二次以上之刑事處罰。一事不二罰原則之一事係指一行為而言。行政法上之行為概念，並非以自然意義之行為為出發點，須從行政法作為行為規範之特性切入。此大異於刑法上之行為必須以犯意為其行為要素。刑事法上之行為，以犯意為聯結之橋樑，故可超越時、空之限制，只要在一概括之犯意下，所為之行為，概仍可認為屬一行為。但行政法具有合目的性與技術性，行政法上之行為，可以透過時間、空間與立法目的予以切割，在法律上予以擬制。查本件係於九十年一月八日由法務部函轉訴外人李清鈿八十九年十二月六日申訴函，嗣台灣區肥皂清潔劑工業同業公會在九十年一月十二日來函檢舉，被告就本件涉及公共利益部分，依職權及現有事證續行查處，就本件原告與供貨廠商簽訂全國性合約前，未就全年度促銷活動進行協商，逕自訂定收取顯超過供貨廠商可直接獲得利益之全國性促銷費，並以單方制定之新店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書，強制供貨廠商重複負擔與全國性合約中所載開幕特別條件及店面改裝新開幕特別條件用途相同之附加費用，為足以影響市場交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條規定，予以處分。至於被告第一七八號處分一案，係被告於八十八年十一月二十五日收到署名「被壓榨廠商」之檢舉函，並在八十八年十二月十五日接獲立法委員林明義致函被告。經被告第四三七次委員會議決議，以原告濫用相對優勢地位，於其單方制定之定型化全國性補充合約中，訂立補充固定退佣之交易條款，向供貨廠商不當收取附加費用，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條規定。且被告於八十九年十一月四日（八九）以公壹字第0000000－000號函送處分書時，亦說明原告就其向供貨廠商所收取之固定優惠退佣、條件退佣、一年四節、新開店、店面改裝贊助金等附加費用，其收費標準雖於交易合約中事先訂明，惟倘涉有利用相對優勢競爭地位而向供貨廠商收取顯不合理金額之附加費用，則將可能產生限制競爭或妨礙公平競爭效果，致有違反公平交易法相關規定之虞。被告所為前開二處分案，原告所涉行為既不相同，被告依相關規定分別科處罰鍰並命其停止違法行為，為屬於二個不同之違法行為，自應無一事不再理及一事不二罰原則之適用，原告此項主張，顯有誤解。
⒊關於原告主張本件之查處違反公平交易法第二十四條規定及其意旨一節：按公
平交易法第一條所揭櫫之立法目的「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法。」，復按同法第二十四條規定：
「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」。本條為不公平競爭行為之概括性規定，惟不公平競爭行為之態樣繁多，無法一一列舉，除本法已規定者外，其他足以影響交易之欺罔或顯失公平之行為，亦禁止之，以免百密一疏，予不法者可乘之機會。所謂交易秩序係指符合社會倫理及效能競爭原則之交易秩序，包括了交易相對人間不為欺罔及不當壓抑的交易秩序，以及不阻礙競爭者為公平競爭的交易秩序。本條所稱顯失公平行為，指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者，而「具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為」即為常見之行為類型之一，例如不公平之定型化契約即為著例。查本件原告自八十八年起，即以單方制定之定型化年度供貨合約，向供貨廠商收取「全國性促銷費用」最低應支付金額、「開幕特別條件」、「店面改裝特別條件」及「新店開幕贈品」及「重新改裝新開幕贈品」等附加費用，顯見該等附加費用並非限於原告與唐家公司間之爭議問題，而係原告與其供貨廠商間之整體性問題，雖非全部供貨廠商皆須支付該等附加費用，惟多數相對經濟力量薄弱之中小企業廠商則難以抗拒原告之索求，縱使對本身將造成顯著不利益之情形下，亦不得不同意負擔該等附加費用，而有侵害競爭秩序所欲實現資源分配之效率性及競爭行為賴以存立之健全交易社會，甚且使供貨廠商無法成為有效之競爭主體，業使市場公平競爭本質受到傷害，足以影響市場交易秩序，被告依據公平交易法第二十四條規定介入查處，認事用法並無違。
⒋本件並無原告所稱被告係依據「行政院公平交易委員會關於流通事業收取附加
費用案件處理原則」處分本件，而有違反「法律不溯既往」原則之情形：按公平交易法為規範事業商業競爭行為之經濟法規，其特性在於隨著社會及經濟之變化演進，日新月異之不同商業行為及限制競爭、不公平競爭行為態樣會不斷出現。而立法者在立法之初，為防止新違法行為態樣不受規範之弊，遂於公平交易法第二十四條規定「事業不得為其他足以影響交易秩序欺罔或顯失公平之行為」之概括條款，於立法時保留給行政主管機關得依實際個案情形，以其專業知識，作成是否違法之判斷，此即行政判斷餘地之精神及內涵所在。次按維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，為公平交易法之立法宗旨。流通事業向供貨廠商不當收取附加費用，增加供貨廠商之成本負擔，將反映至商品之最終零售價格，對消費者利益有負面影響。國內大型流通業者向供貨廠商所收取之附加費用，多採直接扣減其貨款價金之方式，部分流通業者未事先詳列其應付貨款金額及附加費用等報表資料，即逕自扣減其應付予供貨廠商之貨款金額，極易造成供貨廠商對貨款入帳及相關帳務處理之困擾。被告為避免流通業者濫用市場優勢地位，向供貨廠商不當收取附加費用，以維護市場交易秩序，確保公平競爭，爰訂定「行政院公平交易委員會關於流通事業收取附加費用案件處理原則」，上開處理原則為被告本於公平交易法執法機關之法定職掌，就公平交易法第十九條第六款及第二十四條對於流通事業收取附加費用行為是否構成足以影響交易秩序所為解釋性之行政規則，除可作為內部處理相關案件之準則，對外亦可提供流通事業於為收取附交費用相關行為時，據以作為判斷是否適法之參考。況被告對於大型流通業收取附加費用之行為，並不認為大型流通業收取附加費用即違反公平交易法，只要該等附加費用之收取經事前協商明定，並與商品銷售間具有直接關聯性與比例性即屬正當，此一原則自八十四年之導正計畫及至八十九年十一月發布之「關於流通事業收取附加費用案件處理原則」皆然。是以被告係依據被告向來之執法標準，以公平交易法第二十四條規定處分本件，並非如原告所指稱被告係以「關於流通事業收取附加費用案件處理原則」逕作為處分之依據，亦無原告所稱違反「法律不溯既往」原則。另事業具有市場優勢地位之認定，被告向以案關交易當事人相對營業規模、市場力量、依賴程度及資訊取得可否對等等因素綜合判斷之，此由被告以往處理之案例足證，是以本件對於市場優勢地位認定之審酌，係依循被告向來之審理標準，而非僅依據八十九年十一月發布之「關於流通事業收取附加費用案件處理原則」第四點逕行認定，原告容有誤解。另原告稱被告應依新修正頒布之「公平交易法第二十四條案件處理原則」處理本件云云，承前所述，被告係依據被告向來之執法標準，以公平交易法第二十四條規定處分本件，而非以解釋性行政規則作為處分之依據，況修正頒布之公平交易法二十四條案件處理原則亦未推翻舊有釋示，是原告所述，顯不足採。
⒌有關原告稱被告對本件「市場」之界定有所錯誤，從而認定原告對唐家公司具
有相對市場優勢地位，亦有錯誤一節：按市場範圍之界定，應涵蓋所有競爭可及之區域或範圍，包括商品或勞務之潛在供給者與需求者，及可能交易之區域空間與時間範圍，而在實務運作上界定市場範圍有眾多考量因素，須衡量供需層面及商品或勞務特性等諸多方面，以界定適當之市場範圍。市場範圍之界定，由被告考量市場實際狀況，依公平交易法第五條及同法施行細則第四條規定「實質」認定之，以因應各種經濟情勢之變化。原告從事者雖係零售業之一環，惟就其所經營賣場面積、商品品項及座落地點等因素而言，實有別於一般零售市場、傢具零售業、超級市場或便利商店，另消費者至原告之營業處所之目的乃在於一次購足所欠缺之物，此乃其他零售事業所無法滿足消費者之點，本件以「量販市場」作為市場界定之範圍，並無違誤。至於原告是否具有市場優勢地位之認定，除市場占有率外，尚須審酌其營業規模及供貨廠商對其之依賴程度等因素綜觀考量之，並非單以原告本身於量販店業或於整體零售業之市場占有率為斷，是原告所訴，顯無理由。至於本件供貨廠商唐家公司變更商品銷售通路之可能性，就長期而言，唐家公司相對於原告之依賴程度，雖非屬依賴性理論所指之「不可偏離地依賴」，惟就年度議約之短暫時點，原告係其唯一之零售通路，其相對於原告之經濟力量顯屬薄弱，年度議定之附加費用收取標準，又顯較其他同類商品之供貨廠商嚴苛與不合理，唐家公司倘可於年度議約之短暫時點，以較優惠之條件取得與其他流通事業締約之機會，又何須在造成本身顯著不利益之情形下，仍同意負擔該等附加費用，是以足證唐家公司於年度議約之短暫時點並無法立即變更其銷售通路，故原告說詞自不足採信。
⒍有關原告稱被告未說明其有何「濫用」市場優勢地位之情事，即有理由不備之
違法：查原告係經營大型量販店之流通事業，自須投入資金以規劃賣場硬體設施、從事商品採購管理之相關事項，及促銷活動以增加消費者購買意願，而其經營之最終目的即銷售商品以獲取利潤，是以原告與供貨廠商倘基於交易相對人之自由意思及雙方互利互惠原則，共同進行產品創新研發，整合物流配送作業，共同辦理商品廣告及促銷活動等，則附加費用之產生並非全然不利於整體經濟發展，惟流通事業與供貨廠商究竟以何種條件進行交易，即應訴諸於雙方當事人之自主判斷，今原告利用經濟力量相對弱勢之供貨廠商普遍處於期待維持既有業務關係之壓力下，迫使供貨廠商負擔該等附加費用，核其行為已具有商業競爭倫理之非難性，申言之，原告不當壓抑交易相對人即屬市場優勢地位之濫用，行為即具有商業倫理之非難性，是原告所訴，洵不足採。
⒎本件原處分之作成並無違反行政法明確性原則：
①按行政法上所稱明確性原則，係從憲法上法治國原則導出，其主要顯現於法
規範、授權行為及行政行為等方面。明確性原則適用於法規範之意義，在要求法規之制定程序應公開審議，並依規定公布，使人民得以知悉，而其內容則須以明確用語表現出構成要件及法律效果，使行政機關及人民均能瞭解；於授權行為方面，即要求法律授權行政機關訂定行政命令時，必須就授權內容、目的及範圍加以具體規範；於行政行為層面，則表現於行政機關所作成之行政行為其方式及內容應具體明確，不應含混籠統造成當事人之困擾，且依近代民主法治國家依法行政原則及行政受法律拘束之要求，行政行為須具備預見可能性、可測性、衡量可能性及審查可能，尤其行政行為常涉及人民之權益，其方式之明確，得使人民瞭解受何種行政行為之規範；其內容之明確，亦得使人民能瞭解依此行政行為所享受之權利或應負擔之義務，並進而決定遵循行政機關所為之行政行為或表示不服而提出救濟。惟上開「明確性原則」對於法規範之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法制定時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關受規範者之行為準則及處罰之立法使用抽象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，仍不得謂與前揭原則相違，此參司法院釋字第四三二號解釋闡釋在案。是以，當事人倘能藉助於共識之解釋方法，或依據可遵循之判例，瞭解法律所要保障之價值及法律強制或禁止之內容，自應容許概括條款，或不確定法律概念之存在。
②承上，公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，惟為因應社會及經
濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣之日新月異，立法者爰制定公平交易法第二十四條概括條款以玆規範，其制定要無違反前開行政法「明確性原則」之疑義。而該條款之立法目的即係透過抽象文義之用語含括可能範圍較廣之違法類型，以發揮彌補個別條文遺漏之功能。尤其市場上不正競爭行為，型態千變萬化，以有限之條文實難以涵蓋殆盡，因此在立法技術上，不得不用「不確定法律概念」作為規範行為之構成要件的概括條款，作為具體補充，此觀該條立法說明：「本法初創，而不公平競爭行為態樣繁多，無法一一列舉，除本法另有規定者外，其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為亦禁止之，以避免百密一疏，予不法者可趁之機會。」以及條文要件以求適用範圍不受過度拘束之含意，即可知立法者當有意藉本條作為公平交易法履行維護競爭任務之最後一道防線，重要性不言可喻。再者，營業競爭行為是否違法，應否加以管制，常須就事業以該行為所追求之利益、競爭者之利益、上游或下游交易相對人之利益、維護市場競爭秩序及整體經濟安定繁榮之公共利益等法益，是否獲得應有之尊重與維護作廣泛的利益衡量。以不確定法律概念作為構成違法行為之判斷準據，亦可讓執法機關於處理具體個案時，得以衡量斟酌系爭營業競爭行為所牽涉各種不同法益間衝突，而解釋認定該系爭行為是否合於具有價值補充功能之構成要件，進而決定對該行為是否予以禁止、糾正或處罰。從而，倘被告遇有公平交易法其他條文規定所未涵蓋之行為涉有不公平競爭情事者，為彌補立法時對規範行為態樣疏漏之缺憾及保持一定利益衡量的彈性空間，即有適用公平交易法第二十四條概括條款之必要。況，被告為使公平交易法第二十四條概括條款之內容具體化，更於八十二年底訂定公平交易法第二十四條之適用原則，具體解釋該條文之涵義以供相關事業參考，事業對其濫用優勢地位，不當壓抑交易相對人之行為，係屬違反公平交易法第二十四條規定之違法態樣，自應有所瞭解。
③次按被告訂定之「關於流通事業收取附加費用案件處理原則」係本於公平交
易法執法機關之法定職掌，對於流通事業收取附加費用行為是否構成公平交易法第十九條第六款及第二十四條規定所為「解釋性行政規則」，除可作為內部處理相關案件之準則，對外亦可提供流通事業為收取附加費用相關行為時，據以作為判斷是否適法之參考。另司法院釋字第五四八號解釋意旨亦肯認被告基於執行法律之職權，就法律中不確定之法律概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。再參據司法院釋字第二八七號解釋意旨，行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，應自法規生效之日起有其適用。本件系爭事實發生於000年、八十九年間，而公平交易法係自八十一年二月四日施行，徵諸前述論理，自無所謂違反法律不溯及既往原則之情事，是原告主張被告訂定之處理原則應適用中央法規標準法第十三條之規定定其生效日期，應不足採。是被告據以處分之公平交易法第二十四條既已規範明確，且原處分所論事實（原告重複收取附加費用）、法律構成要件解釋（顯失公平、足以影響交易秩序之意義）、涵攝過程以及法律效果具體明確（罰鍰、停止行為），並無語焉不詳勢造成執行困難之疑義，觀諸首揭說明，原處分自無違反行政法明確性原則之要求。
⒏至於原告援引本院九十年訴字第六六七六號判決主張被告依據處理原則違反行政法明確性原則一節：
①按被告針對上開判決刻正提起上訴中，該判決尚非終局確定判決，先予陳明
。次按被告相關決議與處分，均係基於公平交易法相關條文要件作為判斷依據，而非基於被告訂定之行業導正或處理原則，此亦獲本院九十年訴字第四七五一號判決肯認在案，換言之，特定事業之行為無論與被告所訂處理原則之態樣不符，或有無相關明確處理原則可資遵循時，被告仍須依公平交易法條文之構成要件逐一檢視。據此，被告將本件原告之行為事實涵攝至公平交易法第二十四條構成要件，認定原告利用相對優勢地位，重複向交易相對人收取性質相同之附加費用，對交易相對人為不當壓抑，妨礙其自由決定是否交易及交易條款，業已侵害公平競爭及效能競爭，核屬公平交易法第二十四條所稱「足以影響交易秩序之顯失公平行為」，原處分之認事用法，洵無違誤不當。而原告援引之判決，則因其邏輯基礎係建立於被告以原處分作成後訂定之處理原則作為第一七八號處分之判斷基準，方推論被告應先將該處理原則對外公布，惟依前述，本件原處分之認定標準乃係依公平交易法第二十四條規定，原告援引上開判決理由，訴稱原處分係以行為時未公布之處理原則為據，逕謂原處分違反明確性或其他行政法一般法律原則，實有偏頗。
②有關被告對於事業行之有年之慣習，為便於業者之因應所為行業導正之性質
，參酌最高行政法院八十八年度判字第四二六五號判決理由，以「．．．然查上開行業導正事項，係被告本於中央主管機關之職權，針對金融機構於借款人簽立借據或借貸契約時未寫明利率之作法予以導正，並提示各金融機構自八十六年八月一日起，若有違反該規定者，將就個案認定違反公平交易法第二十四條規定，核其性質係對公平交易法第二十四條所為之補充解釋，此與『行政指導』係行政機關為實現一定行政目的，以輔導、建議等方法，促使特定人為一定行為，於該特定人拒絕指導時，不得據為不利處置之性質不同。又依司法院釋字第二八七號解釋，行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。．．．」。
③況，綜觀行政程序法第一條至第一百七十五條規定，並無任一條文明文規定
行政機關就具體個案須先為行政指導，僅規定數種行政作為方式，包括作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等，就該法整體規定以及第二條第一項定義，可推知數種行政行為應居於平等地位，行政機關自可視具體個案擇一方式行使，以達最有效執法之目的，並未強制規定行政指導應優先於其他行政行為選擇。且因考慮現代行政活動複雜多樣，為達行政目的，法律賦予行政機關對特定事項有裁量權限，俾利行政機關於處理個案時，得考慮法律之目的及個案之具體狀況，彈性應變作適當決定，以實現個案正義，而依前述，行政程序法規定行政作為之方式眾多，此乃立法者體現行政權之行使在具體個案事實與法所欲達成的目的下，賦予行政機關自我負責為決定之空間。是以，行政機關之作為雖不能完全排除司法之監督，然基於權力分立原則，法院亦僅能針對行政機關之決定是否合法予以審酌，而不能審查行政機關如何決定始更符合行政目的，簡言之，行政機關於法律構成要件實現時，在數個皆為法律所許可之措施中，斟酌選擇採用任一措施，在法律上應受同等之評價，倘無明顯權力濫用或逾越權限者，即無違法之虞。
④退萬步言，如以上開判決所論之基礎「為貫徹公平交易法制定目的，並使事
業知所行止，俾免動輒觸法，自宜就事業有違反公平交易法之虞或雖不違法但影響交易秩序之行為實施行政指導」下論析，被告認為被告於導正計畫公佈後，旋依前開導正計畫除編印宣導資料，並於八十四年元月六日起分北、中、南三區邀請業者參與座談會就相關議題溝通意見，共舉行七場次，並將導正計畫中有關「附加費用之收取須⑴事先於契約中訂明⑵銷售金額超過預定目標可要求獎勵金⑶共同辦理推廣，對供應商名稱或產品加以廣告促銷，有助於供應商或產品商譽或知名度提昇，其所實際支出之廣告支出，屬該廠商應支付部分，可收取，但應於該期間完成後對支付之廠商提出書面報告，否則利用收取附加費用之行為將本身應負擔之風險轉嫁給供貨商，或者事先未約定而於某項費用發生後，始將該項費用攤派給供應商等行為，涉有顯失公平之情事，且足以影響交易秩序，係違反該規定之行為」之精神週知相關業者。原告亦在邀請之列，足見原告業已充分了解被告對附加費用並非係採全然禁止之執法態度。再者，自八十四年迄至八十七年由於流通業者與供貨廠商糾紛頻傳，且部分業者反映導正計畫中有關附加費用是否可收取之定義不明確，被告爰於八十七年三月間成立專案小組，著手擬定流通業者對供貨廠商收取附加費用問題之規範。更於擬訂處理原則草案後，八十九年五月間舉辦三場公聽會，原告於第一場公聽會中即表示「敝公司認為『公平交易委員會關於流通事業收取附加費用案件處理原則（草案）』並無制訂之必要，且此處理原則本身即有諸多疑義．．．」，並另提書面意見補充說明原告立場，被告實已在職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請原告為一定作為或不作為之行為，原告對於處理原則所稱何謂不當收取附加費用之行為類型，與前揭導正計畫可收取之附加費用類型對禁止收取之附加費用種類之認知，並不因導正內容以及處理原則之表列方式變更而有所混淆，上開判決實不瞭解公平交易法第二十四條立法目的及實務上原告導正內容與處理原則之規範所致。
⒐被告針對流通業收取附加費用之執法立場一貫，即流通業者倘濫用市場優勢地位，重複收取附加費用，核有違反公平交易法第二十四條規定：
①昔日競爭政策對於市場優勢地位之關切重點多集中在擁有高度市場占有率之
製造業者，然因消費習慣之改變，愈來愈多消費者希望「一店到底」（one-stop shopping），商品式樣及數量最豐富的大型流通業者成為最能滿足此種需求之供給者。其次，由於資訊科技日益發達，不僅促使流通業界之規模經濟效應愈形顯著，且使流通業者更能掌握重要消費資訊，令其與製造業者之關係上，立於資訊優勢地位。最後，由於整體行銷過程及技術之複雜，製造業者對於行銷過程之控制能力逐漸衰退，使得流通業者的角色較諸以往更形重要。基於上述原因，流通業之產業結構已逐漸從中小型業者轉變成連鎖加盟店或大型賣場躍居主流之結構，流通業者不再僅是扮演居於製造業與最終消費者間之仲介角色，對於大多數製造業者而言，沒有此類大型流通業者者，其商品市場將無法順利迅速拓展，公司存續在某種意義上不得不仰賴此等流通業者。此一趨勢現已影響各國競爭法主管機關之執法方向，由昔日側重防止大型製造業濫用市場地位，轉變為思考如何避免流通業者藉其優勢市場地位，不當榨取製造業者之獲利，被告爰針對大型流通業與上下游業者之交易行為有無違反公平交易法展開研究。
②按流通事業收取附加費用之所以應受公平交易法規範，主要係事業於零星式
之交易類型中，縱使雙方當事人間因資本多寡或公司規模而可能有經濟力強弱之分，但只要契約對象、內容等選擇自由沒有受到不當限制，當事人間對於契約之履行或有違反契約條款等情事所生紛爭，即可循民事途徑尋求救濟，無須政府機關之介入，惟於長期性或持續性交易，因交易當事人對於未來長期交易之期待，時而須做出一定之投資，以節約交易成本，促使整體交易能更有效率之進行，惟倘遇有具相對優勢地位之事業濫用其市場地位，勢將導致交易相對人因心生疑慮不敢從事合理投資，從資源配置效率之經濟分析觀點，此時即有必要藉由法律強行介入規範，原則上屬於買方優勢之流通業市場，附加費用之收取即為使此種相對優勢地位濫用行為之適例，因為，交易相對人之所以願意在對方並未支付同等對價之情況下，支付附加費用，乃是懼怕若拒絕支付，可能遭致斷絕交易關係之報復，使自己蒙受經濟損失，因此，為了避免付出此種非自願性支付之附加費用，事業可能會不從事具有經濟效率之投資，使得整體交易費用提高，資源配置之達成受到不當阻礙，從公平交易法促進整體經濟利益之目的，此類不當收取附加費用之行為實有規範之必要。
③被告自八十三年起即針對大型流通業收取附加費用一事進行了解，並辦理多
場公聽會以聽取學者專家、流通業界及供貨廠商之意見，會中並建立共識，復於八十四年一月二十五日第一七三次委員會議依前開公聽會共識訂定大型流通業經營行為導正內容與期限，明訂大型流通業向供貨廠商收取附加費用之行為，「原則為除風險之轉嫁及事後攤派費用兩種附加費用應予禁止外，其他屬於經營成本費用之轉嫁附加費用，其收取須：⒈事先於契約訂明；⒉銷售金額超過預定目標可要求提供獎勵金；⒊共同辦理推廣，對供應商名稱或產品加以廣告促銷，有助於供應商或產品商譽或知名度提升，其所實際支出之廣告支出，屬於該廠商應支付部分，可收取，但應於該期間完成後，對支付之廠商提出書面報告，否則其收取附加費用之行為即涉有違反公平交易法第十九條第六款及第二十四條規定。」，被告辦理上述行業導正方案後，迄本件處分時點已逾六年，其間亦曾舉辦公聽會，邀請學者專家及相關業者與會，加強宣導被告之執法立場，流通事業對於被告認定收取附加費用之適法性自應有一定程度之瞭解，即流通業者向供貨廠商不當收取附加費用，增加供貨廠商之成本負擔，將反映至商品之最終零售價格，對交易秩序與消費者利益均有負面影響，嚴格而言，流通事業本無任何理由向供貨廠商收取特殊費用，其營業利益應由銷售商品而來，其欲謀求獲利之增加，應經由調高零售價或降低進貨成本，流通事業並非毫無限制可收取附加費用，併予陳明。另被告於八十九年十月十九日第四六七次委員會議決議通過行政院公平交易委員會關於流通業收取附加費用案件處理原則，除依行政程序法第一百六十條第二項規定辦理發布刊登本會公報周知各界外，並續行辦理宣導作業。④被告對於違反公平交易法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查
處理，並依公平交易法第二十七條規定進行調查，於調查完成後即提被告委員會議審議，以為處分與否之決議。況被告早在八十六年間即曾對於事業藉新店開幕重覆收取附加費用，認定為足以影響交易秩序之顯失公平行為，作成違反公平交易法第二十四條之案例在案；況，綜觀行政程序法第一條至第一七五條規定，並無任一條文明文規定行政機關就具體個案須先為行政指導，僅規定數種行政作為方式，包括作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等，就該法整體規定以及第二條第一項定義，可推知數種行政行為應居於平等地位，行政機關自可視具體個案擇一方式行使，以達最有效執法之目的，並未強制規定行政指導應優先於其他行政行為選擇。且因考慮現代行政活動複雜多樣，為達行政目的，法律賦予行政機關對特定事項有裁量權限，俾利行政機關於處理個案時，得考慮法律之目的及個案之具體狀況，彈性應變作適當決定，以實現個案正義，而依前述，行政程序法規定行政作為之方式眾多，此乃立法者體現行政權之行使在具體個案事實與法所欲達成的目的下，賦予行政機關自我負責為決定之空間。是以，行政機關之作為雖不能完全排除司法之監督，然基於權力分立原則，法院亦僅能針對行政機關之決定是否合法予以審酌，而不能審查行政機關如何決定始更符合行政目的，簡言之，行政機關於法律構成要件實現時，在數個皆為法律所許可之措施中，斟酌選擇採用任一措施，在法律上應受同等之評價，倘無明顯權力濫用或逾越權限者，即無違法之虞。倘本件如依本院九十年訴字第六六七六號判決所指摘應於委員會議做成處分決議前，對已有違法行為之事業進行行政指導，除將會影響本會行政處分之作成，對於有危害市場競爭秩序之事業難以繩之以法，市場交易秩序亦無法有效維護，況本案在處分之前是否曾進行行政指導，並不影響原告違反公平交易法之事實，併予陳明。
⒑原處分對於原告具有相對優勢地位之認定，並無違法之處：按公平交易法第二
十四條所稱交易秩序，係指符合社會倫理與效能競爭原則之交易秩序，包括交易相對人間不為欺罔或顯失公平之交易秩序，以及不阻礙競爭者為公平競爭之交易秩序。而所謂顯失公平，則係指對交易相對人為不當壓抑，包括事業對交易相對人濫用優勢地位，強迫其接受不公平交易條款。復按市場之界定，理論上雖應涵蓋所有競爭可及之區域或範圍，包括商品或勞務之潛在提供者與需求者，及可能交易之區域空間與時間範圍，惟實際上界定市場範圍尚有其他眾多因素應一併考量，如供需層面及商品或勞務特性等，方得於系爭個案中劃分適當之市場範圍。查原告自七十六年登記設立以來，即積極開拓營業據點，迄今該公司所經營之量販店數已有二十四家之多，而其營業額亦逐年快速成長，八十九年之營業額為四百一十三億五千萬餘元，按經濟部商業動態統計月報資料之市場資料計算，原告於量販店業之市場占有率達二七．三五％，是以原告於量販店業此一特定市場內，顯已具有相當之市場地位。次查關係人所經營之唐家公司為原告之供貨廠商，年營業額僅一千餘萬元，原告係其唯一之交易相對人，而唐家公司所販售之產品項目又屬中低價位之小型傢具，該類產品並非流通事業中便利商店業、超級市場業等末端通路之陳列銷售範圍，亦與百貨公司業所陳列之傢具產品屬性與價位顯屬有間，是以該類商品可替代之販售通路僅餘原告以外之其他量販店及傢具零售業，唐家公司倘欲變更販售通路，除非唐家公司所銷售之商品為其他流通事業之利基商品，否則能否與其他流通事業締約，並取得較佳之交易條件或維持損益平衡以上之年營業額，似非唐家公司所得掌控。再查，自八十八年四月至十二月，唐家公司售予原告之商品總額，合計僅一千二百餘萬元，惟原告所收取之各項附加費用總額竟高達四百七十一萬元，占總銷貨金額三九．二五％，而唐家公司於八十九年仍願意接受此種交易條件，原告所具有之相對優勢地位，應為重要因素之一。是以就原告相對於唐家公司之營業規模及市場占有率、唐家公司對原告於交易上之依賴程度、唐家公司變更商品販售通路之可能性等因素觀之，原告相對於唐家公司具有相對之市場優勢地位，洵堪認定。原告恃其相對之市場優勢地位，向其唐家公司收取超過其可直接獲得利益且數額顯不合理之全國性促銷費附加費用，剝削其正常經營利潤，及重複收取用途相同然對促進商品販售並無重複效益之附加費用，利用供貨廠商處於期待維持既有業務關係之壓力下，迫使其負擔該等附加費用，使市場競爭本質受到傷害，違反公平交易法第二十四條之規定，業已陳明，不予贅述。
理 由
一、本件起訴時原告之代表人原為林蒼生，嗣於本件訴訟程序進行中變更為高柏壽，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新台幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」，分別為公平交易法第二十四條及第四十一條所明定。第以公平交易法第二十四條規定係以足以影響交易秩序為前提要件，即以影響整體交易秩序（如受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有該規定適用為前提。是該條規定係針對市場機制之影響而制定，重在廠商利用優勢地位影響自由市場之交易秩序、市場經濟機能暨消費者權益等，係就通案而言，而非針對個別廠商之個案為判斷，甚為顯然。
三、本件被告處分之依據無非以原告向唐家公司重複收取用途相同且數額顯不合理之附加費用，惟查原告前於八十六年起透過其與供貨廠商間訂定之契約，向供貨廠商收取「補充固定退佣」之附加費用之事實，業經被告於八十九年十一月四日以
（八九）公處字第一七八號處分書課處罰鍰在案，為兩造所不爭，並有全國性合約及全國性補充合約等影本附於原處分卷可稽，自堪認為實在。本件附加費用之名目固與上開「補充固定退佣」之附加費用有異，然究其性質仍係屬同一或類似之附加費用，則系爭處分是否與前開處分有重疊之處，即不無可議。故原告指稱被告有違反一事不再理及一事不兩罰原則之情形，尚非無憑。且按公平法係為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟安定繁榮而制定，依首揭說明，為貫徹公平法制定目的，並使營利事業知所行止，俾免動輒觸法，自應就該事業如有影響交易秩序之行為為一通案之處分。惟查本件處分僅就唐家公司之個案審酌，非就整個市場通盤為之，本無從以單一案例抑制不公平之情形，自無法達上開立法之目的；且被告並未評估其他傢俱業廠商與原告間之契約，亦未就其他傢俱業供應商與量販業間之契約作比較、判斷，為被告所不否認，所為調查內容是否欠缺而有違行政法之明確性原則，即有可疑。從而被告以原告向單一廠商唐家公司收取附加費用，有違公平交易法第二十四條規定，而予以處罰，所為處分，殊嫌草率，訴願決定不察而予以維持，亦有可議，原告起訴指摘，非無理由，應由本院將原處分及訴願決定撤銷，著由被告予以覈實查明後另為適法之處分。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 五 月 十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 侯東昇法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十三 日
書 記 官 王俊權