臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四七五０號
原 告 財團法人台北市春生堂
大稻埕基督長老代 表 人 甲○○原 告 財團法人台灣基督長老教會
大稻埕教會代 表 人 乙○○共 同訴訟代理人 王元勳律師
胡志彬律師被 告 台北市政府代 表 人 丙○○市長）訴訟代理人 戊○○
丁○○己○○右當事人間因文化資產保存事件，原告不服內政部中華民國九十一年九月十七日日台內訴字第０九一０００六二三二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告財團法人台北市春生堂大稻堂基督長老教會 (下稱春生堂教會)為門牌號碼台北市○○區○○街○○號建物「台灣基督教長老教會大稻埕教會」及其坐落基地台北市○○區○○段一小段三二０號土地之所有權人，原告財團法人台灣基督教長老教會大稻埕教會則為該建物之管理人，被告所屬民政局、都市發展局自八十六年間起，依文化資產保存法及台北市市定古蹟及紀念性建築物指定作業要點，先後多次與原告進行討論研商，惟原告均以上開教堂毀損嚴重為由，希望重建，不同意列為古蹟，多次協調未果，嗣台北市文化局依台北市市定古蹟指定作業要點及台北市市定古蹟審查委員設置要點，組成大稻埕教會古蹟指定專案小組於九十一年四月十一日辦理會勘，並舉辦公聽會，惟九十一年五月二十五日清晨一時許，台北市政府文化局接獲臺北市政府警察局大同分局派出所通知，禮拜堂立面遭摧毀，台北市文化局於當日會同古蹟審查委員至現場會勘後，該局於九十一年五月二十七日召開台北市古蹟審查委員會第九次會議，決議建議將大稻埕教會指定為市定古蹟，送請被告於九十一年五月二十八日市政會議通過指定該教會為市定古蹟，並於同日以府文化二字第０九一０五四六一三０一號公告之，台北市政府亦於同日各以府文化二字第０九一０五四六一四００號及00000000000號函知原告二教會，原告均不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：本件大稻埕教會古蹟之指定是否經合法之公聽會程序？㈠原告主張之理由：
⒈原指定古蹟處分作成前所成立之現場會勘專案小組（成員：漢寶德、李乾朗
、黃富三、李繁彥、南方朔），雖於民國九十一年四月十一日辦理會勘，然因本案建物嗣於九十一年五月二十五日發生顯然喪失價值之事實變更之情形，然前開專案小組嗣後並未再至本案建物現場重新實地會勘，被告逕為指定古蹟之處分，有違行政程序法第一百二十三條、第一二八條規定之情事變更原則。
⒉查本案建物係屬私有，老舊殘破不堪，教會事務使用上諸多不便，本欲申請
重建，嗣被告拒絕原告之提議，經於八十七年四月九日協調會議結論，以比照歷史建築物及再開發之方式處理，按建築前立面型體保存與新建築共生之原則提列替選方案後再開協調會議，並於於八十七年七月三日召開「臺灣基督長老教會大稻埕教會古蹟及歷史性建物評鑑」案協調處理會議，與會人員多肯認以歷史性建物的方向保存，以建物再利用之方式，整體設計新的建物方式達成結論。詎被告新政府上任後，一反先前共識，亦未考量保護原告正當之信賴，未審先決，一味以本案建物應指定為古蹟為前提，對於原告所提意見置若未聞，被告雖於九十一年五月二十日舉行公聽會，然因民眾發言踴躍，未能聽取全部意見，公聽會之程序尚未完結，被告之文化局長當場言明改定於五月二十八日再舉行公聽會，然被告卻未再舉辦公聽會，竟於五月二十八日逕指定本案建物為古蹟之處分，亦顯然與誠信原則有違，而有違反行政程序法第八條規定之違法情形。
⒊本案建物係屬私人所有，並非公物，且原行政處分亦以原告為處分相對人，
係屬特定之相對人，並非「非特定之相對人」，核原指定古蹟處分並非「相對人非特定」之一般處分甚明，惟被告未行政程序法第九十六條第一項第二款之規定，於原處分記載作成該行政處分之理由，亦有「未記明理由」之違法。
⒋按文化資產保護法笫五條、第八條規定，古蹟、民俗及有關文物之中央主管
機關為內政部，各級地方政府依中央主管機關之授權，負責執行各該地區內文化資產之保存及管理工作。故被告為指定古蹟之處分時，除需適用文化資產保存法外，亦需適用文化資產保存法施行細則、「古蹟指定審查處理要點」及「台北市定古蹟及紀念性建築物指定作業要點」等規定自明。惟被告於本件古蹟處分之作成程序，其會勘專案小組之組成、實際到場實地勘察之專家人數及古蹟審查會議部分，均違反「台北市定古蹟及紀念性建築物指定作業要點」及內政部「古蹟指定審查處理要點」之相關規定，該處分自屬違法。又被告訂立之「台北市定古蹟指定作業要點」及「台北市古蹟審查委員會設置要點」並未就古蹟指定時之學者專家受邀參加人數、出席勘查人數等實地勘查為具體規定，而有規範漏洞之情形，前開二要點之規範範圍亦與「台北市定古蹟及紀念性建築物指定作業要點」之規範範圍不同，且古蹟指定處分事涉建物、土地所有權人權益甚鉅，自應慎重並經嚴格古蹟指定之程序，因此「台北市定古蹟及紀念性建築物指定作業要點」應仍有適用。
⒌依被告制定之台北市市立古蹟定要點第三點之規定，市立古蹟指定之作業程
序應舉辦公聽會，被告雖於九十一年五月二十日舉行公聽會，然該次因民眾發言踴躍，台北市文化局長表示改定五月二十八日再舉行公聽會，是就本件古蹟指定公聽會之程序依法尚未踐行完畢，被告即逕行為古蹟指定審查會議之進行，自有未合。況該次公聽會之與會人員，對於古蹟指定之程序及是否應認定為古蹟，多持反對意見，然被告並未考量本案建物之所有人意願、使用人意願及與會人員之意見，亦不但與文化資產保存法施行細則第三十九條之二於古蹟調查審查之事項包含「所有人意願」（第一項第六款）之規定不符，亦使古蹟指定公聽會之規定流於形式，而不具古蹟審查指定時應考量公聽會意見之實質效果。又依前開「台北市市定古蹟指定作業要點」第七點明文「古蹟指定審查會議之進行方式如下：（一）專案小組報告。（二）列席人員說明。（三）委員討論。（四）決議。」查，依被告於九十一年五月二十七日之「台北市古蹟審查委員會第九次會議」會議記錄（原證五）所載，其進行方式僅「一、主席致詞：：二、提案審查：案由：：決議」等項，該會議記錄既屬公務上製作之文書，顯為被告進行審查會議之進行紀錄，依該紀錄所載，被告並未符合「台北市市定古蹟指定作業要點」第七點之規定，亦有違法之情形。
㈡被告主張之理由：
⒈本件古蹟指定程序係依相關法令規定辦理，其間為使所有人充分瞭解古蹟指
定之意義，乃多次與教會牧師、長執協商，以滿足教會空間需求為考量之前提下，希教會提出設計圖說後共同討論。而原告於被告進行古蹟指定協商過程中「半夜」進行拆除教堂之動作，顯與起訴狀中陳述係因教堂過於老舊、殘破而緊急進行拆除之說法不符，有刻意以破壞建築物手段反對古蹟指定之嫌。為避免爾後被告文化資產續遭破壞，乃加速進行本古蹟指定之程序，基於古蹟主管機關立場，此舉並未違法。又系爭古蹟於鑑定期間遭破壞，經台北市古蹟審查委員會於事件當日進行會勘及召開緊急討論，已將建築物破壞後之狀況，納入古蹟評定綜合考量，並無新舊事實變更之情形，原處分亦無法規或事實事後發生變更之情事。
⒉另依文化資產保存法第二十八條規定：「古蹟由所在地直轄市、縣（市）政
府管理維護之。」且該古蹟「台灣基督長老教會大稻埕教會」現場遭違法拆除，已有公共安全之虞，被告乃依行政執行法第三十六條進行即時強制，暫時封鎖現場，同時雇請保全監看並進行建築物緊急加固工程，將拆卸之磚塊保存，供日後進行重建之用。期間被告所屬文化局與教會亦組成專案小組，分別於九十一年六月四日、六月二十四日及七月十七日假被告所屬文化局召開研商會議，針對未來該建築重建形式進行討論，會議中被告多次表達維護該古蹟現場人員及建築物安全之立場，並共同協議俟該建築物無安全之虞後，教會人員再進入使用。
⒊原告所提被告違反台北市市定古蹟及紀念性建築物指定作業要點乙節，查該
要點業於被告八十九年十月十一日以府文化二字第八九０八七三七一００號函訂頒「台北市市定古蹟指定作業要點」後停止適用，另八十九年十月二十三日並以府人一字第八九０九二四三一００號函訂頒「台北市古蹟審查委員會設置要點」。又文化資產保存法第二十七條第一項規定亦授權直轄市政府辦理審查指定及公告市有古蹟，法源尚無不足，並應優先於內政部頒布之古蹟指定審查處理要點之適用，故被告依前開「台北市市定古蹟指定作業要點」規定進行本件古蹟指定程序，於法自無不合，原告認應適用內政部頒訂之古蹟指定審查處理要點，並以本件指定古蹟程序發生當時業已廢止之法規，指摘相關程序之不合法，均屬強辯，有混淆視聽之嫌。
⒋本件有關之原處分函文，均係依文化資產保存法等相關規定辦理，且依行政
程序法第九十七條第二款規定，辦理會勘均於事前函文通知原告等出席，並於事後郵寄會勘紀錄與原告等知悉，本件行政處分前陳述意見及公聽會，原告等皆有列席參與，當可知悉本處分理由。況依行政程序法第九十七條第四款規定，一般處分經公告或刊登政府公報或新聞紙者得不記明理由。
⒌本府文化局於九十一年五月二十日辦理本古蹟指定前陳述意見會議暨本古蹟
指定公聽會，預定於同年五月二十八日再辦理第二次公聽會，惟五月二十五日鑑定之建物部分遭人為毀害，按文化資產保存法施行細則第三十九條第二項規定：「前項古蹟審查指定前，直轄市、縣（市）政府認為有遭受破壞之虞時，應採取必要維護措施，予以保護」；行政程序法第一百零三條第二款規定：「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。同條第五款規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」。故本府文化局依古蹟指定作業程序，續於五月二十七日召開古蹟指定審查會議。依文化資產保存法施行細則第三十八條規定，有關公聽會之陳述涉及行政處分所根據之事實部分，已納入古蹟評定綜合考量。又古蹟之認定係有專業及客觀之標準，公聽會之意見不成為決定之唯一理由，本案業經組成公正、獨立之審查委員會，將事實充分考量及參酌公聽會見，並參照專業意見而為之決議結果，原告指稱未考量案建物所有人及公聽會與會人員之意見，顯有誤會。
⒍末查，本件公聽會程序已完結，預定九十一年五月二十八日召開者為第二次
公聽會，因原告故意破壞古蹟致使本府不辦理第二次公聽會，加速古蹟指定程序，並無原告所指公聽會程序未完結之情形。況是否再次給予陳述意見之機會，行政機關本諸實際情況之必要性，本可自行裁量判斷，本府文化局既於九十一年五月二十日辦理系爭古蹟公聽會及陳述意見會議，已給原告陳述意見之機會並廣納意見，是否辦理第二次公聽會，再次給予陳述意見之機會，本可依實際情況之必要性裁斷，法無明文原告有無限次的陳述意見機會。其次，本件公聽會會議紀錄已於九十一年五月二十七日召開古蹟審查委員會議時，當場提供給各與會委員，各與會委員及業務單位二位出席人員皆可證明，至本府文化局九十一年五月三十日發文函送之公聽會會議資料，係提供相關機關團體參考，並非作為提供審查委員開會前之會議資料，蓋審查委員於古蹟審查會議開始時便已拿到資料，詳列公聽會意見供委員參考，法令亦未規定「古蹟指定審查委員會」會議紀錄需記載會議資料，僅規定市政會議時須提供該資料，且公聽會會議紀錄已於市政會議中提出，亦有市政會議紀錄可稽，故原告認為審查委員會及市政會議未審酌公聽會紀錄顯無理由。
理 由
一、按文化資產保存法第二十七條第一項規定：「古蹟依其主管機關，區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類，分別由內政部、直轄市政府及縣（市）政府審查指定及公告之，並報內政部備查。」又「古蹟主管機關依本法第二十七條第一項規定辦理古蹟之指定，應邀集有關機關、學者、專家實地勘查，經審查指定後公告之。前項勘查及審查，得邀請古蹟所有人、管理人、占有人或其他相關人士到場說明。」同法施行細則第三十七條亦定有明文。再按，台北市市定古蹟指定作業要點第三點、第四點及第六點規定：「市定古蹟指定作業程序如下：㈠古蹟現場鑑定會勘。㈡古蹟指定公聽會。㈢古蹟指定審查會議。㈣提送市政會議討論並經市長核定。㈤公告並通知。㈥函內政部備查。」「古蹟現場鑑定會勘，應由台北市古蹟審查委員會 (以下簡稱委員會)指派委員組成專案小組辦理之。」「古蹟現場鑑定會勘後，應由專案小組提報案員會，如委員會認為具有保存價值時，應於審查會議召開前，辦理古蹟指定公廳會。前項公聽會應邀集參與會勘之專案小組成員及第五點所列人員 (按：即古蹟指定申請人、古蹟建物及土地所有人或管理人、政府相關單位)出席，必要時亦得邀請當地里鄰長、里民及一般民眾自由參加。」核係台北市政府本於審查、指定市定古蹟之主管機關職權，為執行前揭文化資產保存第二十七條之必要而訂定之作業規則，且未違反文化資產保存法之立法意旨及規範目的，亦未牴觸法律保留原則，自應予以適用。準此，台北市市定古蹟之指定，須經合法之公聽會程序，始得為之。
二、本件被告所屬文化局因辦理大稻埕教會古蹟之審查、指定，依台北市市定古蹟指定作業要點及台北市市定古蹟審查委員設置要點規定，組成大稻埕教會古蹟指定專案小組，於九十一年四月十一日辦理古蹟現場鑑定會勘後，於同年五月二十日舉辦公聽會，並預定於同年月二十八日舉行第二次公聽會，嗣因大稻埕教會之禮拜堂立面於同年五月二十五日清晨遭摧毀，台北市文化局旋於當日會同古蹟審查委員至現場會勘後，於九十一年五月二十七日召開台北市古蹟審查委員會第九次會議，決議建議將大稻埕教會指定為市定古蹟，並送請台北市市政會議於九十一年五月二十八日討論通過及經市長核定該教會為台北市市定古蹟，被告乃依首揭文化資產保存法第二十七條及台北市市定古蹟指定作業要點規定，於九十一年五月二十八日以府文化二字第０九一０五四六一三０一號公告指定大稻埕教會為直轄市市定古蹟，並於同日各以府文化二字第０九一０五四六一四００號及府文化二字第０九一０五四六一四０一號函通知原告二教會之處分，依法固非無見。
三、惟按，行政程序法第五十四條規定：「依本法或其他法規定舉行聽證時，適用本節 (即第十節聽證程序)規定。」被告依前揭台北市市定古蹟指定作業作業要點第三點第二款及第六點規定，於召開本件大稻埕教會古蹟指定審查會議前，於九十一年五月二十日舉行之公聽會，核屬前揭行政程序法第五十四條所稱依其他法規舉行之聽證，自應遵循行政程序法有關聽證程序之規定甚明。又按，「聽證以主持人說明案由為始。」「主持人於聽證時，得行使下列職權：．．．認為有必要時，於聽證期日結束前，決定繼續聽證之期日及場所。」「主持人認當事人意見業經充分陳述，而事件已達可為決定之程度者，應即終結聽證。」「聽證終結後，決定作成前，行政機關認為必要時，得再為聽證。」為行政程序法第六十條第一項、第六十二條第二項第九款、第六十五條及第六十六條所明定。是聽證程序以主持人說明案由為開始，並以主持人終結聽證程序而結束，如因主持人認有必要，於聽證程序期日結束前，決定繼續聽證之期日及場所，應屬聽證程序之續行，聽證程序即尚未終結。經查，被告所屬文化局於九十一年五月二十日舉行之前開大稻埕教會古蹟指定公聽會，主持人即文化局長於該次聽證程序期日結束前，係宣稱：「謝謝各位與會，今天到此結束，我們預定五月二十八日再舉行第二次公聽會，請各位踴躍參加。」，並未宣示終結聽證等情，有該公聽會會議紀錄附卷可參，足徵前開公聽會主持人僅宣示結束九十一年五月二十日之聽證程序期日，且另定期日繼續聽證，本件大稻埕教會古蹟指定之聽證程序自尚未終結。
被告執稱九十一年五月二十日之聽證程序期日結束，公聽會程序即已完結，原預定於同年月二十八日舉行之公聽會，係屬終結聽證後之另一次公聽會程序云云，顯屬誤解法令，尚有未合。
四、復按，聽證權及陳述意見，同屬當事人之程序權利，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應舉行聽證或給予當事人陳述意見之機會，亦為行政程序法第一百零二條所明定。惟行政程序法明白區分聽證及陳述意見，聽證程序規定於第五十四條至第六十六條；陳述意見則規定於第一百零三條至第一百零六條，且行政程序法第一百零三條固規定行政機關得不給予當事人陳述意見之情形，並於同法第一百十四條第三款設有事後給予當事人陳述意見機會，其瑕疵即獲得補正之規定，然對依法應舉行聽證程序而未遵行者，並未規定得不舉行聽證之例外情形或得為事後補正之明文，衡酌其立法意旨，蓋以法既明文規定應舉行聽證者，應屬對人民之權利有重大影響，亦可能影響層面及於相對人以外之多數人，自應慎重行之，況行政機關如未斟酌全部聽證結果即作成行政處分，事後補行聽證已無意義，亦無必要，否則事後補行聽證將成為行政機關用以規避事前舉行聽證之義務及行政處分違法之工具。是以，行政機關作成行政處分前，如依法應經聽證程序，而未經合法之聽證程序者，即有程序瑕疵之違法，尚無援引行政程序法第一百零三條、第一百十四條第三款，主張免予舉行聽證或事後補行聽證之餘地。故被告辯稱因原告故意破壞古蹟，情況急迫，為維護公益及本件事實已客觀明白可確認，依行政程序法第一百零三條第二、五款規定，得不續行辦理第二次公聽會程序云云，亦非有據。
五、綜上所述並揆諸首揭規定，被告公告指定大稻埕教會為台北市市定古蹟之處分，於召開古蹟指定審查會議前，既未經合法之公聽會程序，於法自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 三 月 三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 蕭惠芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日
書記官 李淑貞