臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四七五六號
原 告 凱帝房屋仲介有限公司代 表 人 甲○○被 告 台北市政府環境保護局代 表 人 陳永仁（局長）住同右訴訟代理人 丁○○
乙○○丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服台北市政府中華民國九十一年十月九日府訴字第八九一一五九八四○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告台北市政府環境保護局所屬南港、信義、大同、松山、內湖、北投、中山、及直屬清潔隊執勤人員於附表一所載時、地，分別發現任意張貼、繫掛於電桿、燈桿、號誌桿、標誌桿、樑柱、樹木、圍牆、欄杆、變壓器等定著物及置放於路面之售、購屋廣告，被告遂認原告因從事房屋仲介之營業而有張貼、繫掛及置放系爭廣告情事，乃以附表一所載舉發通知書及處分書分別予以告發、處分，各處以原告新台幣（下同）四千五百元或一千二百元罰鍰（其中附表一編號一至三六九號等三六九件處分書各處原告四千五百元罰鍰，附表一編號三七○至四○九號等四十件處分書各處原告一千二百元罰鍰，合計共處原告一百七十萬八千五百元）。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：按原告對於所屬業務人員在外違法懸掛廣告看板，曾不斷三申五令，嚴格禁止。惟原告所屬業務人員為求業績，常甘冒風險任意違法張貼廣告物，使原告防不勝防；又本件實際違法張貼廣告物者係原告所屬業務人員，並非原告，被告遽以處罰原告，並不合理，且依被告稽查所得廣告物上所載聯絡電話00000000、00000000、00000000等電話號碼，均非登記為原告所有，被告未加詳查，逕以科處原告重罰，要非妥適。
二、被告主張之理由：
㈠、卷查被告所屬各區清潔隊執勤人員自民國（下同）八十三年至八十八年期間，分別查獲大量之違規張貼、繫掛、置放路面之售、租、購屋廣告，其廣告內容為「售大道路正店面、面寬吃市４８坪僅現４３０萬另貸 0000000」、「0000000漂亮公寓３５坪３房僅現２８８萬另貸 酒泉街５０巷８號」、「本人因工作關係急需購買附近房子 有意者請來電0000000徐先生」、「福德國小二樓２５坪方正 自備１３８萬 0000000」、「售福德國小旁３樓３４坪４房雙衛境優 福德街二二一巷 看屋先電：0000000」、「承德路三段權狀３０坪三房雙廳公寓邊間價６４８萬 承德路三段３０９號 0000000」、「玉成公園 溫馨方正 公寓２５坪自備１３８萬 0000000」、「南港舊莊國小 頂好超市３２坪公寓 三房雙衛總價４９５萬 0000000」等等，經原告發人依廣告證物上之電話聯絡並親至售屋現場查證，銷售人員（李麗華、林秀鳳、謝金粉等）均自稱為原告公司職員，且出示之名片其上均印有：「凱帝房屋仲介有限公司」字樣，原告亦自承其業務人員有張貼廣告之實，是本案以原告為告發、處分對象，自屬有據。
㈡、次查違規張貼之房屋仲介廣告為破壞台北市市容最大禍首之一，而違規之房屋仲介公司鑽營法律漏洞不接受裁罰，無所不用其極，其中以「人頭」姓名申裝電話，再予使用，以圖遭告發或強制執行時推托卸責，為其慣用之技倆，故被告除查詢電話所有人外，並依實際狀況以電話聯絡查證，甚且親至現場查證銷售人員及仲介公司，查證確實後即以實際行為人為告發處分對象，而不處分電話所有人，以落實行政不法行為之制裁，貫徹行政秩序之維護；本件原告辯稱系爭廣告證物上之聯絡電話與公司電話不符乙節，查上開電話用戶名稱雖非原告，然本件既經被告所屬執勤人員查證系爭廣告確為原告使用於房屋仲介業務宣傳之用，依法告發處分並無不當，原告所辯，核不足採。
㈢、第查行政罰乃係針對違反行政法上義務者所為之制裁，是原則上自當以實際行為人為處罰之對象，始收法律規範之效，然實際行為人與受處分人非屬同一人者，要非不可想像，如實際行為人係受處分人之受僱人或使用人時，即為適例，蓋此時受處分人與實際行為人間存有監督或支配管理之關係，受處分人利用實際行為人擴大其活動範圍，增加其獲利之可能，是伴隨而生之風險，亦應由受處分人承擔，此即「利之所在，損之所歸」之法理。原告既自承經營房屋銷售、買賣等業務且其受僱人有違規張貼廣告之情形，被告以原告為告發處分對象，自屬有據；又原告自八十三年以來，以刊有人頭用戶申裝電話之廣告，大肆於台北市各區違規張貼、繫掛、置放廣告，經被告告發後，對於行政罰鍰相關之通知、處分及催繳又予以拒收，無法送達（經被告交查員說明，於親自送達時，原告公司地址所在大廈管理委員會表示，原告曾指示其對於被告所有郵政信箱『台北郵政信箱二∣一七五號』之信件不要代收等語）；原告顯以「拒收罰單」規避罰鍰，其冀圖以違法行為求得利益之心態，至為明顯，是其辯稱三申五令嚴禁張貼廣告云云，為規避卸責之詞，無法採憑。末查原告無視公權力，持續進行違規廣告物之張貼、繫掛及隨意放置之行為，已嚴重影響市容觀瞻，造成環境之污染，實屬情節重大，本案依被告所屬執勤人員查明結果，據實告發，並無違誤，從而，被告依首揭法條規定，對原告各處以四千五百元及一千二百元之罰鍰，四○九件合計新一百七十萬八千五百元，並無不合。
理 由
甲、程序部分：
㈠、 本件行政訴訟起訴後被告之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡、查原告共就四一○件處分書提起本件行政訴訟，惟Ｗ○九四二四七號處分書重覆提起，是以實際處分件數為四○九件，先予敘明。
㈢、本案附表一編號二十九至四十一、五十九至六十一、六十七至七十、八十六、一
三三、一三四、一三七至一三九、一七三、一七六至一八二、一九三至一九七、
二六九、二八四至二八七、二九０至二九二、三三一至三三三、三九三及四０九號等五十二件處分書所載受處分人名稱誤植，另編號七、八、十三、三五五、三
五七、三六０及三六八號等七件處分書上所載原告之廣告物刊載之電話號碼誤植，編號二０六及三六九號等二件處分書所載行為發現地點誤植，編號三五一號所載處分書行為發現時間誤植，業經被告衛生稽查大隊以八十九年十二月十九日北市環稽貳字第八九六一一八五一０一號函通知原告，並以同日期、文號更正後之六十二件處分書隨函送達原告。另本件提起訴願日期（八十九年九月二十六日）距本案四百零九件處分書之發文日期雖均已逾三十日，惟查本案四百零九件處分書中，附表一編號七至十一、二十六至三十五及一八三至一九三等二十六件處分書有掛號郵件收件回執七紙在卷可稽，郵戳日期分別為八十三年九月二十三日、八十三年九月二十四日、八十四年五月七日、八十四年五月某日（戳記日期難以辨識）、八十四年十二月十八日及八十四年十二月某日（戳記日期難以辨識），而上開七紙回執均僅蓋有址設本市○○區○○○路○段二四二及二四四號之「企業家名廈管理委員會」之圓戳章，然均無收受人之簽名蓋章，尚難認上開二十六件處分書已合法送達於原告，至其餘處分書被告則未查明送達日期。惟被告嗣將上開四０九件處分書及其催繳書彙整，於八十九年九月十五日派員同時一併送達予原告，此有原告之代表人甲○○親自簽收之被告衛生稽查大隊處分書催繳書送達回證影本十四張在卷可稽，是以本案尚無訴願逾期問題。
乙、實體部分：
壹、本件應適用之法規：
一、按行為時廢棄物清理法第十二條第十款、第十一款規定：「在指定清除地區內嚴禁有左列行為：：：十、張貼或噴漆廣告污染定著物。十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」第二十三條規定：「有左列情形之一者，處四百元以上一千五百元以下罰鍰。：：：三、違反第十二條各款規定者。」
二、同法臺北市施行細則第八條規定：「本法第十二條（現行第二十七條）第十款所稱張貼或噴漆廣告污染定著物，係指在牆壁、樑柱、欄杆、電桿、樹木、橋樑或其他未經各該主管機關指定或許可之土地定著物，張貼或噴漆廣告、標語者。」第五十一條規定：「受雇人執行職務，違反本法及本細則規定者，處罰受雇人或雇用人。」
三、台北市政府八十二年十二月二日府環三字第八二０九一六八四號公告：「主旨：公告污染環境行為及其罰則依據：廢棄物清理法第十二條（現行第二十七條）第十一款『公告事項：在本市所轄行政區域內，凡﹃繫掛﹄或﹃釘定﹄未經廣告物主管機關許可之廣告於電桿、號（標）誌桿、樑柱、樹木、牆籬、欄杆、道路、橋樑或其他土地定著物之行為，為污染環境行為，違者依廢棄物清理法第二十三條（現行第五十條）規定處罰。」
四、八十八年九月七日府環三字第八八０四０七二三００號公告：「主旨：公告污染環境行為及其罰則依據：廢棄物清理法第十二條（現行第二十七條）第十一款公告事項：自八十八年十月一日起本市指定清除地區內，凡未經廣告物主管機關許可，將廣告物放置於戶外地面、道路、人行道、騎樓、汽（機）車或電氣箱上；將廣告物懸（繫）掛於交通工具、公用電話、電話亭或其他土地定著物上；未經主管機關許可於土地定著物上以各種方式置放指示標誌；將廣告物夾附於門牌、信箱投入口（未完全投入信箱內者）或其他公眾顯而易見處所之行為，為污染行為，違者依廢棄物清理法第二十三條（現行第五十條）規定處罰。」
貳、經查本案係被告南港、信義、大同、松山、內湖、北投、中山及直屬清潔隊執勤人員於附表一所載時、地，分別發現任意張貼、繫掛於電桿、燈桿、號誌桿、標誌桿、樑柱、樹木、圍牆、欄杆、變壓器等定著物及置放於路面之售、購屋廣告，其廣告內容分別為「售大道路正店面 面寬吃市四十八坪僅現四百三十萬另貸
0000000」、「0000000 漂亮公寓三十五坪三房僅現二八八萬另貸 酒泉街五十巷八號」、「本人因工作關係急需購買附近房子 有意者請來電0000000 徐先生」、「福德國小 二樓二十五坪方正 自備一三八萬
0000000」、「售福德國小旁三樓三十四坪四房雙衛境優 福德街二二一巷 看屋先電：0000000」、「承德路三段權狀三十坪三房雙廳公寓邊間價六四八萬 承德路三段三０九號0000000」、「玉成公園 溫馨方正
公寓二十五坪自備一三八萬 0000000」、「南港舊莊國小 頂好超市三十二坪公寓 三房雙衛總價四九五萬 0000000」等，除附表一編號十四及二六九號係被告執勤人員親至售屋現場查證，並獲原告之受雇人李麗華、謝金粉及林秀鳳交付渠等印有「凱帝房屋仲介有限公司」字樣及職銜之名片，及編號三九三號係當場查獲原告之受雇人李麗華將售屋廣告置放於路面者外，其餘均係分別依各該廣告物上所載之電話號碼【0000000、0000000、0000000、0000000、0000000、（0）0000000、（0）0000000、0000000】進行電話查證（其中編號一五五、一六
五、三七０及三七八號被告所屬執勤人員亦至售屋地點進行現場查證），查認本案四百零九件系爭違規廣告物係原告為購屋或售屋所張貼、繫掛或置放（被告就本案刊載上開各電話號碼之違規廣告物開立之處分書，及相關查證資料詳如附表二），且原告亦自承其業務人員有張貼廣告之行為，是本案被告以原告為告發、處分對象，自屬有據。
參、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：惟原告所屬業務人員為求業績，常甘冒風險任意違法張貼廣告物，使原告防不勝防；又本件實際違法張貼廣告物者係原告所屬業務人員，並非原告，被告遽以處罰原告，並不合理，且依被告稽查所得廣告物上所載聯絡電話00000000、00000000、00000000等電話號碼，均非登記為原告所有，被告未加詳查，逕以科處原告重罰，要非妥適云云。惟查：
一、按行政罰乃係針對違反行政法上義務者所為之制裁，是原則上自當以實際行為人為處罰之對象，始收法律規範之效。然實際行為人與受處分人非屬同一人時，如實際行為人係受處分人之受雇人，則受處分人與實際行為人間即存有監督或支配管理之關係，而受處分人利用實際行為人擴大其活動範圍，增加其獲利之可能，則其伴隨而生之風險，亦應由受處分人承擔。是以前揭廢棄物清理法臺北巿施行細則第五十一條亦規定，受雇人執行職務，違反廢棄物清理法及該細則之規定者，處罰雇用人或其受雇人，自得予以援用。
二、經查本案被告查獲之四百零九件違規廣告物上，除附表一編號十四及二六九之違規廣告物上未刊載電話號碼，及編號三九三之違規廣告物於被告人員拍照採證時業經違規行為人收妥而無從查知是否刊載電話號碼者外，其餘四百零六件處分書據以處分之違規廣告物上分別載有「0000000」、「0000000」、「0000000」、「0000000」、「0000000」、「（0）0000000」、「（0）0000000」及「0000000」等八組電話號碼（刊載上開電話號碼之處分書編號及查證資料詳見附表二），上開八組電話號碼中經被告查明僅「0000000」、「0000000」、「0000000」及「0000000」等四組電話號碼登記為原告所有，而、「（0）0000000」、「（0）0000000」及「0000000」等四組電話號碼確實分別登記為案外人陳珮文、陳乾、陳來金及林鋕堅所有。然查，被告所屬人員多次分別依上開四組電話號碼，以詢問系爭廣告物所刊售屋標的之方式進行電話查證，接聽人均表明各該售屋標的係原告所仲介代售，此有被告違反廢棄物清理法（廣告案）查證紀錄表二十四張在卷可稽；此外，被告另派員分別就刊載「（0）0000000」、「0000000」、「（0）0000000」及「0000000」等四組電話號碼之違規廣告物進行售屋現場實地查證，分別獲原告之受雇人李麗華、王國卿及林秀鳳等人交付渠等印有「凱帝房屋仲介有限公司」字樣及職銜之名片，此亦有卷附被告八十八年一月十七日及八十八年十月十六日違反廢棄物清理法（廣告案）查證紀錄表、編號一五五及一六五處分書所附被告南港區清潔隊查證紀錄可證。從而，上開「（0）0000000」、「0000000」、「（0）0000000」及「0000000」等四組電話號碼雖非登記為原告所有，然於各該違規廣告物刊載之時，實為原告為購屋或仲介代售房屋之營業行為所使用，洵堪認定。原告主張本案處分書上刊載之四支電話：00000000電話所有人為陳來金，00000000電話所有人為林志（鋕）堅，00000000電話所有人為陳佩（珮）文，00000000電話所有人為陳乾，均不是原告公司業務人員及原告公司的電話；及原告公司已於九十年一月一日向臺北市政府建設局辦理停業，已將所有業務人員資遣，銷售業務人員個人行為不應歸責於原告云云，自非可採。至原告雖已向主管機關辦理停業登記，然原告在未依法解散並辦理清算終結登記前，其法人人格尚未消滅，自得作為行政罰之處罰客體，是原告上開主張，均不足採。
肆、本案原告在本市多處地點張貼、繫掛或置放售屋及購屋廣告達四百零九件，污染情節誠屬嚴重，本案原告既係於不同地點張貼、繫掛及置放廣告，應認屬個別獨立之違規行為。從而，被告依首揭規定、函釋及公告，衡酌原告之違規情節，就附表一編號一至三六九號等三六九件，每件各處以原告新臺幣四千五百元罰鍰，另就編號三七０至四０九號等四十件，每件各處以原告新臺幣一千二百元罰鍰，合計共處原告新臺幣一百七十萬八千五百元罰鍰），並無不合，訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十八 日
書記官 黃明和