臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四七七四號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 己○○
丁○○戊○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年九月十八日台內訴字第○九一○○○五○三三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣被告為辦理○○○區○○○○道系統水資源回收中心（壯圍污水處理廠）工程用地需要，經報奉台灣省政府於民國（以下同）八十八年六月八日以八八府地二字第一五四三五五號函核准徵收原告所有坐○○○鄉○○段○○○○號土地，並一併徵收其所○○○鄉○○路一○三之二號鋼造農舍，被告以八十八年六月二十二日八八府地用字第○六六一六○號公告徵收，公告期滿為八十八年六月二十三日至同年七月二十三日止。公告期間內原告之子丙○○代其提出異議，指稱地上物之查估補償費過低，被告乃於八十八年七月十三日邀同相關單位至現場辦理複估，複估結果：建築物補償費新臺幣（以下同）四、八六九、四九一元、特殊設施補償費二、七八一、六四三元，合計地上物補償費共七、六五一、一三四元。原告於八十八年八月六日領竣該筆補償費。嗣後丙○○再受原告之委託，分別於八十八年八月十一日、八十八年十一月十一日、八十九年一月十五日、八十九年六月十二日向被告提出地上物補償費過低之申覆，被告乃委託中國不動產鑑定中心股份有限公司辦理鑑估，該公司於八十九年四月二十日及九月二十二日二次前往現場鑑估，鑑估結果為：主建築三、七四一、五二○元、附屬構造物二、五五
二、一八八元，共計六、二九三、七○八元整，較原告先前所領取之地上物補償費減少一、三五七、四二六元整，被告乃以八十九年十二月十九日以八九府地二字第一三八八○六號函覆原告將溢領之款項繳回，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應給付原告一千七百五十六萬八千六百元及起訴狀繕本送達日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明：駁回原告之訴。原告主張：
一、被告八十八年三月十八日「工程用地房屋價格調查表」漏估、低估、錯估項目極多，僅舉數例為證：
（一）系爭地上物主建物第一、二層房屋粗體構造均為重量鐵骨造，此為中國不動產鑑定中心股份有限公司鑑定報告所認定之事實，原估定卻認定為中重量鐵骨造，重量鐵骨造每坪單價為二萬六千零三十二元，中重量鐵骨造則為一萬零九百七十三元，二者相差懸殊。
（二）系爭建物內因工廠營運需要，設有特殊大型天車乙部，造價約為六十三萬八千元，係專為配合廠房現況而定作，已因固著附合而成建築物之一部，非毀損不能分離，縱予分離，亦成廢物，已失原有經濟及使用價值，依法應依重建價格予以核算補償費，詎被告僅估給遷移費六萬三千八百元。
（三）系爭土地上另有新設漁池不銹鋼防護網，造價為八十六萬二千二百元，亦因固著而附合於土地，非毀損不能分離，縱予分離，亦失其原有經濟及使用價值，依法應依重建價格予以核算補償費，詎被告僅估給遷移費十四萬三千七百元。
二、原估定補償費有上述之諸多錯誤，經訴外人丙○○提出異議，被告片面委託中國不動產鑑定中心股份有限公司鑑價，主建築物及附屬構造物分為三、七四一、五二○元及二、五五二、一八八元，總計六、二九三、七○八元，被告未經詢問原告對於鑑定之意見，即以系爭八十九年十二月十九日八九府地二字第一三八八○六號函知以鑑價結果重新核算補償費，較原估定之七、六五一、一三四元，短少
一、三五七、四二六元，並拒絕提供上開鑑定報告供原告表示意見，經原告聲請始於九十年八月三十一日同意原告閱卷影印，經研讀後，發現鑑定結果有漏估、錯估、低估等情形，僅舉數例為證：
（一）本案鑑定前雙方主要爭議為主建物房屋粗體構造究為中重量鐵骨造，抑或重量鐵骨造，此外，雙方對於主建物為二層建築乙節，並無異議，且為前開工程用地房屋價格調查表所確認之事實，詎上開鑑定報告雖確認主建物之房屋粗體確為重量鐵骨造，惟竟漏估第二層建築，僅以一層面積計價，致全棟價值較原估定額短少甚多。
（二）原工程用地房屋價格調查表查估項目如：不銹鋼圓型水塔；歐式欄干柱；一、二樓隔間（九間五十三坪）；不鎊鋼歐式欄干；天車一部；廣告架；廣告牌；無牆雨棚等，上開鑑定報告均漏未估價。
三、系爭房屋確係原告提供作祥銘企業社之營業場所，經稅捐機關編定稅籍號號000000000、營利事業統一編號00000000，據以課繳營業稅及營利事業所得稅，經國稅局核定八十八年度之課稅所得額為六十八萬八千零八十五元，以上事實有國稅局八十八年度營利事業所得稅結算申報核定通知書可稽，證以現址設有大量機器設備（如天車）及各式材料、成品，已可證明該址確有營業事實，詎被告視而不見，僅以該址並無設立商號為由，拒不核計營業損失補償，於法難謂無誤。
四、被告以系爭八十九年十二月十九日八九府地二字第一三八八○六號函重新核定補償費數額，惟未載明理由，亦有違法：
按行政處分以書面為之者，應記載理由及其法令依據，行政程序法第九十六條第一項第二款定有明文，本件原處分僅以中國不動產鑑定中心股份有限公司之鑑價即變更原估定之徵收補償費額，惟未說明原估定與中國不動產鑑定中心股份有限公司之鑑定報告，二者有何差異，以及後一鑑定較為可採之理由，加以被告拒不提供該鑑定報告予原告已如前述，致原告無從表示意見，核諸上開法律規定，原處分確有理由不備之違法。
五、系爭八十九年十二月十九日八九府地二字第一三八八○六號函重新核定補償費數額，較原估定數額短少一、三五七、四二六元，違反不利益變更禁止原則：
按「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分，但於訴願人表示不服之範圍內不得為更不利益之變更或處分」，訴願法第八十一條定有明文，此即所謂不利益變更禁止（REFORMATIO IN PEINUS)之原則，核其立法精神在於避免人民因恐訴願而反遭更不利之處分，而不敢提起訴願，致防礙行政救濟之權利救濟功能，並損及人民的信賴保護，本件對於被告原估定徵收補償費之異議，屬訴願之前置程序，亦為行政救濟之一種，自應準用上開訴願法之規定，而有不利益變更禁止原則之適用，本件原估定地上物徵收補償費為七百六十五萬一千一百三十四元（含房屋及附屬或特殊構造物重建價額），重估後則減為六百二十九萬三千七百○八元，重估結果顯然不利於原告，依不利益變更禁止之原則，應維持原估定之補償費。
六、訴願決定雖以系爭建物使用執照記載為一層建物，被告二層建物辦理查估，係屬錯誤，中國不動產鑑定中心股份有限公司以一層建物辦理鑑估並無不當，而認被告係自行發現錯誤，予以撤銷先前核定地上物補償費之處分，並無不合云云，惟據中國不動產鑑定中心股份有限公司八十九年四月十七日鑑定報告書第貳篇「鑑定之依據」、第一章「總則」、第肆項稱「本評鑑主建物面積以謄本為準」，而該公司場拍攝照片則顯示主建物確為二層建築，與被告八十八年三月十八日「工程用地房屋價格調查表」現場實測平面圖記載主建物為二層樓，二者吻合，證明系爭建物確為二層建築，此外，中國不動產鑑定中心股份有限公司之鑑定亦有諸多不實之處，已如前述，況本案係因訴外人丙○○之異議而有重估之行為，何來被告自行發現錯誤。訴願決定雖實體駁回原告之訴願，惟補稱「至於訴願人如認其權益受損是否得依行政程序法第一百二十條第一項規定謀求合理之補償，係屬另一問題」，指示被告應補償原告，惟原告提出聲請，被告亦拒絕合理補償。
七、綜上，被告八十八年三月十八日「工程用地房屋價格調查表」所為處分及八十九年十二月十九日八九府地二字第一三八八○六號處分及內部政九十一年九月十八日台內訴字第○九一○○五○三三號訴願決定書之決定，均有不法，並致原告之權利受損，不應維持，應予撤銷，此外，經原告委請專人估價，全部補償費及營業損失費應為一千九百六十二萬七千七百一十六元，加上自動拆除獎勵金五百五十九萬二千零一十八元，扣除被告前已發給之七百六十五萬一千一百三十四元，被告應再補給原告補償費一千七百五十六萬八千六百元，縱認被告係依職權撤銷違法之行為處分，原告亦得依行政程序法第一百二十條第一項請求合理補償。
被告主張：
一、茲先就系爭建物徵收時狀況分析如次：
（一）新南路一○三之二號建物，依使用執照記載為一層建物，高度 (四．五米)，主要用途做農舍使用，登記面積二五三．七三平方公尺（約七八坪），並非二層建物。
（二）增建一層平房建物及車棚，面積亦為七十八坪及九．○八坪，係違章建築。𪲘
（三）農舍許可使用細目，依非都市土地容許使用執行要點第二點所列為：農家住宅、農舍附屬設施、農產品買賣及農作物生產資材及日用品買賣等項，不得做與農舍使用細目不同之使用。原告之農舍違規做機械、五金、金屬建材、不鏽鋼門窗、扶手加工廠。
二、查「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許。」行政法院四十四年判字第四十號判例著有明文。又查「行政機關於審酌是否授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益，但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。」行政法院八十三年判字第一五一號判例亦著有明文。被告為辦理○○○區○○○○道系統水資源回收中心（壯圍污水處理廠）工程用地需要，前經報奉台灣省政府核准徵收原告所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地，並一併徵收其所有宜蘭縣新南路一○三之二號鋼造農舍，被告以八十八年六月二十二日八八府地用字第六六一六○號公告徵收，公告期間原告之子丙○○代其提出異議，被告乃依規定辦理複估，並以複估結果七、六
五一、一三四元發放地上物補償費，原告領竣該款項後，再向被告提出地上物補償費過低之申覆，被告基於考量原告權益，乃委託中國不動產鑑定中心股份有限公司辦理鑑估，鑑估結果共計六、二九三、七○八元整，被告乃以八十九年十二月十九日八九府地二字第一三八八六號函通知原告，請其將溢領之款項繳回。經查本件系爭建物使用執照記載為一層建物，被告以二層建物予以查估，另增建一層違章建築，以合法建物查估，即有錯誤，依前揭判例意旨，被告撤銷原先核定地上物補償費，另以八十九年十二月十九日八九府地二字第一三八八○六號函就中國不動產鑑定中心股份有限公司以一層超高建物鑑估結果核定地上物補償費為
六、二九三、七○八元，並通知原告繳回溢領金額一、三五七、四二六元，並無不合。
三、另原告就中國不動產鑑定中心股份有限公司鑑定結果表示有漏估、錯估、低估等情節。顯非事實，謹分別答辯如下：
（一）原告所訴漏估建物第二層之建築，僅以一層面積計價，至全棟價值較原估定額短少甚多乙節。查所稱漏估第二層建築物部分，依宜蘭縣壯圍鄉公所所核發之八十七年十二月十七日壯鄉建字第一三二一一號使用執照所載，系爭建物僅為鋼架有牆造一層農舍，另依申辦建物所有權第一次登記之建物測量成果圖所載，亦為鋼架一層農舍，登記面積為二五七點七六平方公尺，該鑑定公司據上開建物登記面積及構造、樓層予以查估，建物高度以現場測量為準，依「本縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」第七點之規定以超高建築查估計算，又鑑定公司對系爭主建物係以重量鋼骨造鑑價。至於增建部分（即違章建築之平房）則以輕量型鋼骨造鑑價，是以被告並未有漏估違誤情事。
（二）原告力陳有關不銹鋼圓型水塔、歐式欄干柱等附屬構造物項目均漏未估價乙節。經查被告曾於八十九年六月一日函詢鑑定公司之鑑價內容是否包括主體建物依現況建築高度及前項附屬構造物等，該公司回覆報告書未及於所詢之附屬構造物，遂訂期同年七月十九日再次至現場施作漏未估價項目之鑑價，惟遭原告拒絕。為維護原告之權益，被告再次訂期通知原告配合至現場導估，鑑定公司乃於八十九年九月二十二日當天鑑價完竣，並同年月二十六日以評台京字第四八號補充鑑定報告中已作補充鑑定納入補償，詳見該公司鑑定報告。
（三）查國家因公共事業之需要依土地法第二百零八條規定，得徵收私有土地，而其土地上之機械設備，不屬徵收範圍，亦非得予補償之物，該機械設備之所有人僅得視實際情形請求給予搬運費。改制前行政法院五十九年度判字第四五八號判例載有明文。原告所有農舍違規作金屬門加工廠使用，其特殊天車設備，係機械設備，不屬徵收補償之物，依上開判例意旨，給予遷移費六萬三千八百元，並無違誤。
（四）又原告自陳被告拒絕提供鑑定報告書供原告表示意見乙節。經查本案自被告委託中國不動產鑑定中心股份有限公司辦理查估，並與之會同現場鑑價（八十九年四月二十日）至九十年八月七日原告申請行政閱卷止，原告並未以口頭、電話或書面向被告申請閱卷或影印鑑價報告書資料，原告驟然指稱被告拒絕提供該鑑定報告至原告聲請閱卷始同意其閱卷影印報告資料，亦非事實。
四、原告指稱拒不核計營業損失補償於法難謂無誤乙節。經查原告所有地上建築改良物（設址○○○鄉○○村○○路一○三之二號）係農舍，依非都市土地容許使用執行要點第二點，有關農舍許可使用細目所列為：農家住宅、農舍附屬設施、農產品買賣及農作物生產資材及日用品買賣等項，不得做與農舍使用細目不同之使用。原告之農舍違規做機械、五金、金屬建材、不銹鋼門窗、扶手加工廠之用，且該農舍並無設立商號，應無營業損失可核計，並無不合。另所提供之「祥銘企業社」有同名者係設宜蘭市，負責人為謝麗雲，目前該行號為停業中，併予指明。
五、被告辦理○○○區○○○○道系統水資源回收中心興建工程用地，徵收原告所有建築物○○○鄉○○村○○路一○三之二號），業經被告完成公告徵收程序並於八十八年八月六日發放補償費完竣，足證原告對系爭標的物之原估及複查結果之補償費均無異議，依土地法第二百二十七條、第二百三十五條規定，原告於領竣補償費後再異議申覆之時效及對該徵收土地地上建築物之權利義務均已消滅終止。期間本案因原告異議並經被告予以複估（八十八年七月十三日）且由原告委託丙○○於是日（八十八年八月六日）領竣補償費在案，嗣後原告之子丙○○迭次向宜蘭縣政府代為陳情提高其地上物補償費及委外鑑估，然被告首長基於體恤暨顧及原告權益，特准依原告之子丙○○所請，於領竣補償費後再次予以辦理系爭標的物之委外鑑估；又原告如對被告之查估、複估產生疑義或不信任時，被告自當得委外鑑定公司專業知識所鑑定標的之價值為依據核予補償費，如縣（市）政府查估補償確較委外鑑估價值為低時，自當補發其差額價款予被徵收之所有權人；反之，被告自應依職權撤銷原徵收補償處分之一部，並追繳被徵收所有權人返還溢領部分之補償給付款項，方能以昭公允。原告指稱被告片面委託中國不動產鑑定中心股份有限公司鑑價乙事，顯與事實有違。綜上所述，本行政訴訟顯無理由。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」行政訴訟法第四條第一項定有明文。又按「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面限期履行者。」。行政執行法第十一條第一項亦有明定。
二、本件被告為辦理○○○區○○○○道系統水資源回收中心（壯圍污水處理廠）工程用地需要，經報奉台灣省政府於八十八年六月八日以八八府地二字第一五四三五五號函核准徵收原告所有坐○○○鄉○○段○○○○號土地，並一併徵收其所○○○鄉○○路一○三之二號鋼造農舍，被告以八十八年六月二十二日八八府地用字第○六六一六○號公告徵收，公告期滿為八十八年六月二十三日至同年七月二十三日止。公告期間內原告之子丙○○代其提出異議，指稱地上物之查估補償費過低，被告乃於八十八年七月十三日邀同相關單位至現場辦理複估，複估結果：建築物補償費四、八六九、四九一元、特殊設施補償費二、七八一、六四三元，合計地上物補償費共七、六五一、一三四元。原告於八十八年八月六日領竣該筆補償費。嗣後丙○○再受原告之委託，分別於八十八年八月十一日、八十八年十一月十一日、八十九年一月十五日、八十九年六月十二日向被告提出地上物補償費過低之申覆，被告乃委託中國不動產鑑定中心股份有限公司辦理鑑估，該公司於八十九年四月二十日及九月二十二日二次前往現場鑑估，鑑估結果為：主建築三、七四一、五二○元、附屬構造物二、五五二、一八八元，共計六、二九三、七○八元整，較原告先前所領取之地上物補償費減少一、三五七、四二六元整，被告乃以八十九年十二月十九日以八九府地二字第一三八八○六號函覆原告將溢領之款項繳回，原告不服，主張如事實欄所載。
三、經查，本件雖被告於補償費核發後，係因原告之多次陳情而以並無法令依據之委外鑑定公司所鑑定標的之價值為依據重行核定補償費，並發函命原告繳回溢領之補償費，惟其竟置被告所定之補償作業程序之「本縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」於不顧，於法雖顯有違背；惟按行政主體向人民請求返還公法上不當得利即繳回溢領之補償費時，究應提起一般給付之訴，由行政法院判決命受領人返還；抑或得由行政主體逕行作成行政處分，命受領人返還，為一值得研究之課題，在如法律有明文授權時，一般通說均認行政主體得逕行作成行政處分命受領人返還公法上不當得利，固無爭論；惟於欠缺法律明文授權時，有認若前所為之給付原係依據行政處分而提供者，其後法律上原因消滅，行政主體請求返還此公法上不當得利時，得毋需求助於行政法院，逕將其認為屬於行政執行法第十一條第一項規定之行政處分命人民負返還義務者；亦有認此項溢領補償費返還請求權─公法上不當得利返還請求權之行使，法令並未規定，依法律保留原則之要求，難謂被告得以行政處分為溢領補償費返還之核定者；後者為目前最高行政法院所採取之見解（最高行政法院九十二年度判字第一五八○號等判決參照）。準此，本件被告前函命原告於一定期限內如數返還部分，尚難認係符合行政執行法第十一條第一項所稱義務人依法令或本於法令之行政處分，既非行政處分，則原告提起撤銷訴訟，請求撤銷，即為不合法，應予駁回。又被告如仍主張前開金額為原告溢領金額並無違法，而行使溢領補償費返還請求權，亦應另案向本院提起給付訴訟請求，方為正辦；被告雖主張其為更正或部分撤銷原行政處分之行政處分云云，惟「請求返還溢領」部分，並不在原行政處分之範圍內，其主張要無可採。
四、至於原告請求被告給付一千七百五十六萬八千六百元部分，按「徵收補償，為公法上之義務。依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序及標準，非可任意為之。」行政法院（現改制為最高行政法院）著有四十三年判字第五號判例可參。而依本件公告徵收時土地法第二百四十一條規定「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關估定之。」，原告對估定有異議時，應依土地法第二百四十七條規定異議。另按土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解目前有所謂「徵收無效說」、「補償請求權發生說」（日本法制）、「徵收違憲說」（德國法制）尚非一致，然參酌行為時土地法第二百三十三條前段「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」及現行土地徵收條例第二十條第三項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院第一一０號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七０四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說。依此規定亦足證明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，原告依據徵收補償之法理，依其所計算之金額，提起給付訴訟，請求被告給付補償款，自屬無據，其訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 二十 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 二十 日
書記官 楊子鋒