臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四七一四號
原 告 台灣肥料股份有限公司代 表 人 范振宗訴訟代理人 林志豪律師（兼送達代收人）複代理人 陳添信律師被 告 臺北市政府地政處代 表 人 宋清泉處長）訴訟代理人 乙○○
甲○○右當事人間因區段徵收領回抵價地事件，原告不服臺北市政府中華民國九十一年九月二十六日府訴字第○九一二○五六二三○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣臺北市政府為就臺北市○○區○○段一小段及橫科段橫科小段原屬農業區及工業區之土地，規劃開發為新社區，考量範圍內原屬農業區及工業區之土地間使用性質、使用強度、公告現值差距與都市計畫規劃情形，劃分為二區區徵收。經報奉行政院八十六年三月二十二日臺內地字第八六○二二六六號函准予實施區段徵收後，由被告以八十六年三月二十五日北市地五字第八六二○九八九四○○號及第0000000000號公告分別實施區段徵收臺北市○○區○○段一小段十地號等二九三筆私有土地（南港經貿園區第一區範圍），面積十三．九六九一公頃○○○區○○段○○段二○七之二八地號等十八筆私有土地（南港經貿園區第二區範圍），面積二．八五七七公頃。
二、原告係南港經貿園區區徵收範圍內南港段一小段十五地號等四十筆土地之原土地所有權人，於公告期間內向被告申請發給抵價地，並經被告核准在案。為辦理南港經貿園區區徵收抵價地分配作業，被告以九十一年一月三十一日北市地五字第○九一三○二六六八○○號函核定原告應領回抵價地權利價值，嗣因申領抵價地所有權人之要求，調整部分抵價地之位置，並以九十一年四月八日北市地五字第○九一三一○八二六○○號函重新核定原告應領回抵價地權利價值。原告不服被告重新核定抵價地權利價值，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、命被告將南港經貿園區第一區區徵收分區核定抵價地權利價值之方式，改為第一區按南港經貿園區全區評估核定抵價地權利價值，並重新核算原告於第一區應領回抵價地之權利價值。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、按土地所有權人參與區段徵收時，依平均地權條例第五十四條規定除得申請發還抵價地外，並得請求徵收機關據實核定權利價值，徵收機關亦應遵守前揭規定程序核定抵價地權利價值，始為允當。查本件原先以整個南港經貿園區進行規劃，最後以分區區徵收，原告於依前述規定申請領回抵價地時，對於被告分區辦理會產生何種效果？分區辦理抵價地之權利價值評定，對原告有何影響？此皆直接影響原告參與南港經貿園區區段徵收所能獲取之權益等事項，被告卻未曾有任何說明；原告亦未有機會於事前知悉分區辦理後，會產生對原告不利效果（未能獲得應有之抵價地權利價值），亦無陳述意見之機會，今分區區徵收核定抵價地權利價值後，造成原告權益損害，其核定抵價地權利價值之程序，顯有諸多不當之處。原告爰依前開規定請求被告將南港經貿園區之抵價地權利價值分區辦理之方式，將本件第一區改為依整區評定，以期符合南港經貿園區之開發方式，並按實核定原告於第一區應得之抵價地權利價值。本件原告訴之聲明第二項僅針對第一區核定抵價地權利價值方式有所爭執，應判命被告另為前述處分，並未涉及被告於第二區區段徵收之行政處分，併予敘明。
㈡、次查，被告當時對於南港經貿園區土地徵收作業程序，係針對整區公告禁止移轉、分割或設定負擔後，再報請行政院核准實施區段徵收，並未區分為一區、二區辦理，嗣後始分成兩區區徵收，惟包括整個都市計畫及細部計畫亦皆以南港經貿園區整區為基準進行規劃評估，被告卻於完成細部計畫後，分成兩區區徵收，其理由未曾明確說明。
１、被告將南港經貿園區區徵收後，第一區在原先核定抵價地權利價值及發還面積比例時，其財政計畫至少須達到收支平衡，否則行政院亦不會核准實施本區區徵收，然而本件經精算且理論上應達到收支平衡之財政計畫，理應不再有任何變動，被告在財政收入未增加之情況下，卻能再增加支出百分之一抵價地權利價值，而該百分之一財政缺口如何填補未曾具體說明，顯見被告之財政計畫並未依實際開發總費用及該區開發狀況進行評估，據實核定抵價地權利價值，始會產生被告得任意調整抵價地權利價值，卻還可達其所稱收支平衡等不合理現象。理論上土地所有權人參與區段徵收所提供之土地，相當於投資於區段徵收之資金，發還抵價地權利價值與抵價地權利價值總額之比例或應領徵收補償費與徵收補償費用總額之比例，即為計算土地所有權人參與區段徵收應獲得利益之比例，被告核定抵價地權利價值時，是否已對當事人有利及不利之情形一律注意，並按實發還土地所有權人應得之抵價地權利價值？被告既未說明其法令依據，亦未說明如何計算，原處分是否正當，顯有疑問。
２、查區段徵收制度財務計畫之支出項目主要為徵收補償費、其他各項救濟金、獎勵金等、公有土地作價款、公共工程費用、貸款利息、行政作業費及其他（如實際領回抵價地面積低於應領之面積，所發給之差額地價）；而收入項目則為讓售、有償撥用之地價款收入、標售、競標地上權及標租其他可建築土地及其他（如實際領回抵價地面積超過應領之面積，所繳納之差額地價），因區段徵收係一封閉性自償之財務計畫，以回收預計支出之開發費用為目的，若無法收支平衡，區段徵收計畫將無法付諸實行。而抵價地之比例及權利價值與財務計畫據以回收開發費用之標售地具有有連動關係，抵價地調整必影響標售地之使用強度及價值，影響開發費用之回收。本件調整抵價地位置後被告亦自承，調整後供標售之土地使用強度及區位較差，較不易標售且價格較低，不僅增加標售土地困難度，影響回收開發成本甚鉅等語云云，可知雖然原告之抵價地權利價值調整後提高百分之一，被告回收開發成本較為困難，惟仍然可達於財政計畫回收成本目的，否則被告不會冒然調整，顯見被告先前核算抵價地權利價值時，實已暗藏不只百分之一之費用，縱已提高百分之一，仍有部分費用未據實核算於原告得領回之抵價地權利價值，未盡保護原告權利之所能，否則被告之財務計畫如何仍能回收開發費用，被告未依區段徵收開發後土地之增益，據實核給原告應得之抵價地權利價值，實已損害原告之權利。
㈢、被告依臺北市議會九十一年三月二十六日議秘服字第九一○六二一三一○○號書函，延長受理申請合併時間至九十一年四月三十日，以及將R5街廓預留標售土地以原面積移到R12街廓，承辦人員僅以「經預估本區段徵收開發總費用及R12街廓土地之位置、交通、預期發展等影響地價之條件後，衡酌單以標售R12街廓之預留土地（面積為原先R5街廓及R12街廓預留標售土地之和）尚可回收成本」等語帶過，惟細察其並無說明其如何得算出可回收開發成本，便簽請處長核示，處長雖同意調整，亦要求「收支應維持平衡」，可見其調整涉及財政計畫之收支平衡，絕非輕言可任意調整，本件被告卻能在無任何法令依據，單憑議會顯不具任何法律上拘束力之書函，調整經由精算始得之財務計畫內容（本件調高抵價地權利價值已增加原先財務計畫所未見之支出），顯見被告原先之財務計畫即未按實際開發總費用評估發還之抵價地之權利價值及面積比例，並在做出已確定之行政處分後，卻仍在無任何法令依據下違反該處分之實質上存續力，恣意變更原處分之效果，其變更顯違「行政自我拘束原則」，自難屬合法。
㈣、另訴願決定認「另抵價地屬於區段徵收補償地價之性質，原處分機關對於原土地所有權人負給付之義務，另依平均地權條例施行細則第七十條規定，應領抵價地之權利價值係供作計算其應領抵價地面積之標準，其核定屬於於非授與利益處分，原處分機關因調整部分抵價地位置而重新核定抵價地之權利價值，既未致使原土地所有權人蒙受不利，自得由原處分機關依職權裁量決定」云云，並以平均地權條例施行細則第七十一條第一項規定為法定裁量依據：
１、惟查，抵價地既屬於區段徵收補償地價之性質，抵價地之權利價值變動皆會影響原告所領取之抵價地價值及面積，惟其核定行為是否當然屬於被告辯稱之「非授與利益處分」顯有疑義。蓋核定抵價地之權利價值，既非賦予原告不利益或義務，當然非負擔處分，其核定既為計算原告所領相當於補償地價抵價地之基準，事屬確認原告所領補償地價值及面積之處分，應屬授予利益處分之一種，被告說法，並不正確。原核定既屬授益處分且無違法之處，其廢止自應遵照行政程序法第一百二十三條規定之限制，惟本件並無該條得廢止情形，被告自不得於原核定因無人訴願確定後，依職權任意調整抵價地之權利價值。
２、次查，平均地權條例施行細則第七十一條第一項規定係就行政機關於決定抵價地位置時，僅得依徵收目的及地方實際狀況為之，係保留行政機關行使決定權之原則，即為法律授權行政機關行使決定權之特定範圍，並非行政機關得自主、自由裁量全數決定抵價地之位置，尤有甚者，該條項規定僅限於「決定行為」，未及「重行決定行為」或「調整行為」，自非授與行政機關得依裁量權隨時重新核定抵價地之權利價值之權力，被告將「決定行為」擴張為包括「重行決定行為」在內，並無法律依據可言。而且，該條項仍限制被告須依徵收目的及地方實際情形規劃之，而所謂徵收之目的在本件當然是指政府依設置南港經貿園區所為都市計畫目的，區段徵收為其手段，當然依受目的之限制；所謂地方實際情形是指本件土地現況與地區發展情形，逾此範圍之決定，甚至重新決定抵價地位置，均不合法。訴願決定機關據此認定被告得依職權裁量決定抵價地之權利價值並未逾越法定之裁量範圍，顯有適用法規不當之違誤。
３、按行政程序法第十條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」被告核定抵價地權利價值時，縱依法具有裁量權，惟仍須遵守一定之程序，以及一定之基準及範圍，並非得恣意為之，且核定時亦應說明土地所有權人應得之抵價地權利價值為何及計算基準，被告實際之核定應與土地所有權人應領得之抵價地權利價值相符，始能善盡保護原告權益及合符行政機關依法行政原則。被告核定抵價地權利價值時，若不服其核定，即可聲明不服。本件被告為第一次抵價地權利價值核定時，並未說明其如何評定該價值，其基準為何，迄今始終未予明確說明，而僅因少數地主陳情，而該等陳情人亦非主張原核定損害渠等權利，便另為第二次之核定，由此可反推被告為第一次抵價地權利價值核定時，並未按實核給土地所有權人應得之權利價值，否則怎會仍有調高百分之一之空間，凡此種種，皆足證被告核定抵價地權利價值時，並未依財政收支平衡及兼顧土地所有權人權益之目的，據實核給，顯有裁量濫用。並不能單以第二次核定係調高權利價值，而免除其應依法行政之義務，蓋如果按實核給原告之權利價值為百分之百，第一次僅核定百分之八十，縱第二次調高為百分之九十，其調高權利價值之行為，仍為侵害原告之權益，被告單以第二次核定較第一次核定調高百分之一，未說明其依據及是否已按實核給原告權利價值，其重新核定之行政處分顯仍有違法不當之處。本件原告爭執之重點在於被告為抵價地權利價值核定時，未說明其裁量基準及範圍，恣意變更，由此結果可知被告始終未按原告應領之抵價地權利價值核定之。
４、被告於前揭繫屬本院之另案答辯中，主張抵價地之權利價值是一種「權益」，與補償地價毫無關聯，現卻於本件反而主張抵價地屬於補償地價之性質（即同一屬性），其對土地所有權人負有給付義務（即以抵價地替代給付原補償地價），其一方面稱抵價地與補償地價無涉，另一方面卻稱兩者同一性質，可互為給付之替代，豈不矛盾？究竟何種說法為真、為正確，事涉被告之誠信，亦應附帶說明。
㈤、另外，本件區段徵收實際開發作業尚未完成，區內土石堆積如山，道路水溝等公共設施尚未興建完成，若果真尚未實質完工，可否逕行進行抵價地及優先買回地之分配作業，不無疑問。依區段徵收作業補充規定附表所示，應於「工程施工」之後，始進行分配作業，而且分配作業一旦完成，就必須交地。因此，是否可以一面施工，一面進行分配作業？而原告在此階段僅能由被告提供之圖說研判分配作業是否合法適當，無從至現場察看各筆開發後土地之確切位置座落及實際範圍，影響原告參與領回抵價地作業之權利，亦影響抵價地權利價值核定是否符合現況之判斷，於程序上應有疏誤。
㈥、按行政程序法第六條規定「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」此為憲法第五條平等原則之具體實現規定，行政機關為任何行政行為皆應受該規定之拘束。另查本件區段徵收既然先以整個南港經貿園區為規劃考量，嗣後其分為兩區區徵收，惟第一區開發費用明顯遠高於第二區，此由大部分公共設施皆位於第一區即可明瞭，亦即第一區總開發費用較高，也因此不得不將抵價地發還比例降低為百分之四十，卻能再調高抵價地權利價值百分之一，不會發生收支無法平衡之問題，顯見被告在進行南港經貿園區區段徵收時，所計算出之開發費用總額及應發還抵價地之比例及權利價值，並未精算，其強分為兩區區徵收之結果，即發生如今原告於第一區得領回抵價地之權利價值高於補償地價，且可調高百分之一，而在第二區原告之抵價地權利價值反而低於補償地價，亦不能調整等不合理現象，足認分為兩區區徵收之結果，犧牲第二區唯一地主（即原告）權益，以平衡第一區區段徵收之開發費用，同樣屬於南港經貿園區區徵收，卻無任何正當理由予以差別待遇，為此，特具體表明原告之請求，將兩者息息相關之區段徵收，重新合併為單區進行，以使原告能獲得平等之待遇。
㈦、現行發還抵價地式區段徵收制度具有強制性土地合作開發事業之意義，目的藉由抵價地分配制度此種類似民間「合建」之土地開發方式，達到促進土地利用功效，惟終究抵價地之本質仍為徵收補償方式之一，從保障人民財產權應予保障之觀點出發，被告對於抵價地權利價值之核定，自應恪盡保護原土地所有權人權益之原則，據實核定土地所有權人應得之抵價地權利價值。況區段徵收僅為手段，其目的須符合整個細部計畫，並兼顧土地所有權人之權益及財政計畫之收支平衡，以完成土地之開發。若僅為完成區段徵收，未考量其目的及土地所有權人權益之保障，顯已倒因為果，以手段戕害目的。今被告顯為完成區段徵收，未慮及區段徵收僅為達成土地開發之手段，於核定抵價地權利價值時，未能恪盡保護原告權利之原則，事先未說明其計算依據，事後在未有任何法令依據下對於確定之抵價地價值恣意變更，顯對於原告之權益始終未盡保護之所能，已侵害原告之權利。
㈧、按評估抵價地分配比例時，各級主管機關預計比例報請上級主管機關核准時，應考量下列因素：包括開發目的及地區特性、都市規劃品質及公共設施比例、土地所有權人受益程度、開發成本及財務計畫、已辦過農地重劃或曾以其他土地開發方式辦理之地區、已有合法既成社區、聚落或建物密集地區等因素，而抵價地之分配比例直接影響其權利價值，被告為臺北市南港經貿園區區段徵收時，先未按其整區規劃開發目的，強行區分為兩區，嗣後評定抵價地權利價值時，亦未綜合考量前述因素，任意調整抵價地權利價值，縱其為調高抵價地權利價值之處分，其程序及處分內容仍有不當之處，未盡保護原告權益之所能。為此，被告對於抵價地權利價值之評定，自應重新檢討，綜合考量前述因素，並保護原告之權益，以整區規劃為考量，另行評定抵價地之價值。綜上所陳，被告進行分區區段徵收及核定抵價地權利價值之程序顯有不當，應撤銷原處分及訴願決定，並命被告重新為如訴之聲明第二項之處分。
二、被告主張之理由：
㈠、卷查臺北市政府為都市發展需要，選定臺北市○○區○○段一小段及橫科段橫科小段原屬農業區及工業區之土地，規劃開發為新社區區徵收地區選定後，即依平均地權條例第五十三條第三項規定，報奉內政部八十五年十二月二十三日台（八五）內地字第八五一一九三六號函核准公告禁止土地移轉、分割及設定負擔在案。復因考量擬實施區段徵收範圍內農業區土地與工業區土地之差異性（二者間因使用性質、使用強度均不同，致公告土地現值差距幾達五倍，其中農業區土地每平方公尺九、八○○元，工業區土地每平方公尺四八、○○○元），若全部以一個地區區徵收，則相同面積之原工業區土地所有權人平均可領回之抵價地面積約為原農業區土地所有權人之五倍，顯不合理，為求區段徵收之公平性與合理性，爰在不違反都市計畫規劃及抵價地發還比例為百分之四十之原則下，衡酌範圍內土地原使用分區、使用性質、使用強度、公告土地現值差距及區段徵收後都市計畫規劃情形，將南港經貿園區區段徵收劃分為二個地區（每平方公尺九、八○○元之農業區土地劃為第一區，每平方公尺四八、○○○元之工業區土地劃為第二區），並擬具二個地區區徵收計畫書報請行政院核准在案，案經行政院八十六年三月二十二日台（八六）內地字第八六○二二六六號函核准後，由被告於八十六年三月二十五日以北市地五字第0000000000及0000000000號公告分別實施區段徵收，依法並無不合，原告所稱「報請行政院核准實施區段徵收，並未區分為一區、二區辦理，嗣後始分成兩區區徵收」乙節，實屬誤解。
㈡、又依前揭被告八十六年三月二十五日以北市地五字第0000000000及0000000000號公告之公告事項五：「凡得提出異議之人對本案公告事項如有異議，應於公告期間內，檢附證明文件以書面向本處提出，逾期不予受理。」，已充分表明不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關，其符合行政程序法之規定，經查原告於區段徵收公告期間內（八十六年三月二十六日至八十六年四月二十四日）並未提出任何異議，且於八十六年四月十六日依平均地權條例第五十五條規定以書面向被告申請發給抵價地，經被告分別以八十六年七月七日北市地五字第八六二二○七三三○○號及八十六年七月十一日北市地五字第八六二二一四二五○○號函核准在案，顯見當時原告對於「劃分二個地區區徵收」並無異議，今原告始提出異議，似已逾法定救濟期間。
㈢、次查平均地權條例施行細則第七十一條規定：「．．．抵價地之位置及最小建築單位面積，由徵收機關依徵收之目的及地方實際情形規劃定之。．．．」，為辦理本區段徵收抵價地分配作業，爰被告事先計算徵收私有土地總面積百分之四十之土地面積，並以該面積之可建築土地作為「抵價地」發交原土地所有權人領回，以確保土地所有權人領回之抵價地總面積符合抵價地發還比例（即徵收私有土地總面積百分之四十）；至於抵價地總地價，則係各宗規劃作為「抵價地」土地之面積乘以各該評定區段徵收後單位地價之總和，並據以計算各人應領抵價地之權利價值（即以各人被徵收土地應領補償地價占區段徵收補償地價總額之比例乘以抵價地總地價）。由於土地所有權人選擇分配土地之優先順序一般均由商業區開始選擇，依序再為住宅區、工業區，而相同使用分區中又以使用強度較高者優先選取，分配完竣後往往僅剩餘較為低度使用或區位較差之土地，致土地標售不易，影響開發成本回收作業甚鉅，基於平等原則（被告亦屬土地所有權人之一），被告爰依平均地權條例施行細則第七十一條規定，分別按不同使用分區規劃抵價地之位置，即商業區均規劃為抵價地（因都市計畫規定須整體開發）○住○區○○街廓面積比例計算應發還抵價地面積及留設供標售土地面積（為避○住○區○街廓扣除抵價地後剩餘可標售土地面積不足都市計畫說明書規定之最小建築基地標準，形成無法建築使用之畸零地，故將相同使用強度之土地集中留設），供原土地所有權人選擇分配（各抵價地面積之總和即為徵收私有土地總面積百分之四十），據以計算抵價地總地價，並以九十一年一月三十一日以北市地五字第○九一三○二六六八○○號函核定原土地所有權人應領抵價地之權利價值，於法並無不合，原告所稱「顯見其第一次核定時並不確實妥適」，實屬誤解。另抵價地屬於區段徵收補償地價之性質，被告對於原土地所有權人負有給付之義務，依平均地權條例施行細則第七十條規定，應領抵價地之權利價值係供作計算其應領抵價地面積之標準，其核定屬於非授予利益處分，被告因調整部分抵價地位置而重新核定抵價地之權利價值，既未致使原土地所有權人蒙受不利，自得由被告依職權裁量決定，且符合平均地權條例施行細則第七十一條第一項之規定，並未逾越法定之裁量範圍。
㈣、為期使原土地所有權人明瞭本區段徵收抵價地抽籤及分配之作業程序，被告於九十一年二月十九日召開本區段徵收抵價地分配作業說明會。會中大部分原土地所有權人認為應比照基隆河大、小灣配地之案例，建議本案土地宜全部開放供所有權人優先選擇分配，並於說明會後向臺北市議會陳情，案經議會協調後建議調整抵價地位置（因與會民眾大多均未簽名，故紀錄僅列數名陳情人姓名），被告基於保障土地所有權人權益之原則（抵價地總面積仍維持徵收私有土地總面積百分之四十），重新評估調整抵價地位置是否會損及土地所有權人之權益後，決定以對土地所有權人最有利之方式，調整部分抵價地位置（即以最佳區位之土地作為「抵價地」供土地所有權人領回，而留設較為低度使用或區位較差之土地供臺北市政府標售，易言之，原先留設標售土地之使用強度及區位較佳，可標售較高價格，調整後供標售之土地使用強度及區位較差，較不易標售且價格較低，不僅增加標售土地之困難度，影響回收開發成本甚鉅），並以九十一年四月八日北市地五字第○九一三一○八二六○○號函重新核定原土地所有權人應領回抵價地之權利價值，其重新核定後之權利價值較原核定之權利價值約增加百分之一，亦即原告之權益並未減損反而提高（調整前權利價值為五五三、七四五、九四三元，調整後權利價值為五五九、六五二、四二一元），更無減損原告及本區其他申領抵價地權利人權益之情事。
㈤、復查平均地權條例施行細則第七十八條之一對於區段徵收之開發費用，已有明文規定，而土地所有權人應領抵價地之權利價值，係作為計算其應領抵價地「面積」之標準，其非屬上開法令所明文規定之開發費用，原告所稱「增加支出百分之一的抵價地權利價值」、「調高抵價地權利價值已增加原先財務計畫所未見之支出」等語，亦屬誤解。另原告請求「將第一區區徵收，重新合併為單區進行」乙節，經查被告業依前揭已確定之行政處分（八十六年三月二十五日北市地五字第0000000000及0000000000號公告）繼續辦理徵收補償、抵價地分配等後續相關事宜；南港經貿園區區徵收抵價地分配作業已於九十一年七月三十日辦竣，並於九十二年二月十二日辦竣抵價地所有權移轉登記予土地所有權人（第二區區段徵收抵價地以亦已於九十二年四月二十二日辦竣所有權移轉登記在案），原告所請，顯非適宜。
㈥、區段徵收係國家基於特定目的事業之需要，對於一定區域範圍內之土地，全部予以徵收，並重新規劃整理，以促進該地區之建設發展，達成土地整體開發利用之一綜合性土地開發事業，由於開發時程較一般公共工程長，為使申領抵價地之原土地所有權人得以確定其領回抵價地之標示、面積及便於移轉、交易、抵押貸款等用途，故區段徵收各項作業，主管機關自得視實際情形同時進行，並相互配合，以期早日完成該地區之開發，而原告所稱之區段徵收作業補充規定所○○○區段徵收之作業程序表，僅係圖示作業流程，被告自得視實際作業情形予以調整或同時進行，且本案依規定於「工程施工」之後，始進行分配作業，亦符合規定，並無不妥。
㈦、末查區段徵收作業補充規定第七點第四款規定：「辦理抵價地．．．之分配作業，以採原土地所有權人自行選擇街廓及公開抽籤原則．．．作為辦理分配抵價地．．．之依據。．．．」，係基於抵價地分配公開及公平原則，每一個土地所有權人之地位均為平等，不宜因被徵收土地價值之高低而給予大地主抽籤選地之優先選擇權，否則對於小地主而言實屬不公，故原告要求給予抽籤選地之優先選擇權，尚非所宜。綜上所述，本件原告之訴為無理由。
理 由
甲、程序方面：（兼論訴之聲明第二項）
一、經查，臺北市政府為都市發展需要，選定臺北市○○區○○段一小段及橫科段橫科小段原屬農業區及工業區之土地，規劃開發為新社區區徵收地區選定後，即依平均地權條例第五十三條第三項規定，報奉內政部八十五年十二月二十三日台（八五）內地字第八五一一九三六號函核准公告禁止土地移轉、分割及設定負擔在案。
二、復被告衡酌範圍內土地原使用分區、使用性質、使用強度、公告土地現值差距及區段徵收後都市計畫規劃情形，將南港經貿園區區段徵收劃分為二個地區（每平方公尺九、八○○元之農業區土地劃為第一區，每平方公尺四八、○○○元之工業區土地劃為第二區），並擬具二個地區區徵收計畫書報請行政院核准在案，案經行政院八十六年三月二十二日台（八六）內地字第八六○二二六六號函核准後，由被告於八十六年三月二十五日以北市地五字第0000000000及0000000000號公告分別實施區段徵收，此有上開公告可知，原告所稱「報請行政院核准實施區段徵收，並未區分為一區、二區辦理，嗣後始分成兩區區徵收」乙節，實屬誤解。被告亦業依前揭已確定之行政處分（八十六年三月二十五日北市地五字第0000000000及0000000000號公告）繼續辦理徵收補償、抵價地分配等後續相關事宜；南港經貿園區區徵收抵價地分配作業已於九十一年七月三十日辦竣，並於九十二年二月十二日辦竣抵價地所有權移轉登記予土地所有權人（第二區區段徵收抵價地以亦已於九十二年四月二十二日辦竣所有權移轉登記在案），附此敘明。
三、經查，上開分區區段徵收，係屬一般處分，原告對於該一般處分，自應於收受或知悉時起於法定期間內，依法聲明不服，此依前揭被告八十六年三月二十五日以北市地五字第0000000000及0000000000號公告之公告事項
五：「凡得提出異議之人對本案公告事項如有異議，應於公告期間內，檢附證明文件以書面向本處提出，逾期不予受理。」，已充分表明不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關，其符合行政程序法之規定，經查原告於區段徵收公告期間內（八十六年三月二十六日至八十六年四月二十四日）並未提出任何異議，且於八十六年四月十六日依平均地權條例第五十五條規定以書面向被告申請發給抵價地，經被告分別以八十六年七月七日北市地五字第八六二二○七三三○○號及八十六年七月十一日北市地五字第八六二二一四二五○○號函核准在案，顯見當時原告對於「劃分二個地區區徵收」之上開行政處分並無異議，現原告越過異議及訴願程序，逕於提起本件行政訴訟時，始為訴之聲明請求「將第一區區徵收，重新合併為單區進行」乙節，顯不合法，且原告迄今始提出異議，應已逾法定救濟期間，更屬不合法，自應予駁回。從而，原告對於「劃分二個地區區徵收」係屬違法之主張，本院自無從審酌，本判決應以上開具存續力之「劃分二個地區區徵收」行政處分效力為基礎而為論述，合先敘明。
乙、實體方面：
一、經查，被告以八十六年三月二十五日北市地五字第八六二○九八九四○○號及第0000000000號公告分別實施區段徵收臺北市○○區○○段一小段十地號等二九三筆私有土地（南港經貿園區第一區範圍），面積十三．九六九一公頃○○○區○○段○○段二○七之二八地號等十八筆私有土地（南港經貿園區第二區範圍），面積二．八五七七公頃。原告係南港經貿園區區徵收範圍內南港段一小段十五地號等四十筆土地之原土地所有權人，於公告期間內向被告申請發給抵價地，並經被告核准在案。為辦理南港經貿園區區徵收抵價地分配作業，被告以九十一年一月三十一日北市地五字第○九一三○二六六八○○號函核定原告應領回抵價地權利價值在案，嗣被告又重新調整部分抵價地之位置，並以九十一年四月八日北市地五字第○九一三一○八二六○○號函重新核定原告應領回抵價地權利價值等情，有上開函可稽，堪認為實。
二、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：查被告為完成區段徵收，未慮及區段徵收僅為達成土地開發之手段，於核定抵價地權利價值時，事先未說明其計算依據，亦未按其整區規劃開發目的，強行區分為兩區，嗣後評定抵價地權利價值時，亦未綜合考量，任意調整抵價地權利價值，縱其為調高抵價地權利價值之處分，其程序及處分內容仍有不當之處，未盡保護原告權益之所能。而被告原先之財務計畫即未按實際開發總費用評估發還之抵價地之權利價值及面積比例，並在做出已確定之行政處分後，卻仍在無任何法令依據下違反該處分之實質上存續力，恣意變更原處分之效果，其變更顯違「行政自我拘束原則」，並恣意裁量及差別待遇云云。
三、本院判斷如下：
㈠、依南港經貿園區特定專用區都市計畫主要計畫說明書所載：「拾肆、土地開發方式：一、本計畫區土地之開發方式，在考量開發目標，並衡其原有都市計畫差異，公有土地擔負推動責任，及改善現有居住環境水準兼顧社會公平性之考量下，分別採區段徵收、市地重劃及自辦更新方式辦理。二、本計畫區之開發由本府地政處專案辦理區段徵收及市地重劃整體開發，其詳細範圍以該開發方式之計畫書核定者為準，．．．」即都市計畫係規定南港經貿園區之土地開發方式，具有法規範之效力，固不得作為行政爭訟之標的，至於各詳細開發範圍之各該開發方式之計畫書核定者，則為一般處分，應得為爭訟之標的，合先敘明。
㈡、經查，被告以九十一年一月三十一日北市地五字第○九一三○二六六八○○號函核定原告應領回抵價地權利價值在案，該核定權利價值之處分，係屬一般處分，且抵價地既屬於區段徵收補償地價之性質，抵價地之權利價值變動皆會影響原告所領取之抵價地價值及面積，蓋核定抵價地之權利價值，既非賦予原告不利益或義務，當然非負擔處分，其核定既為計算原告所領相當於補償地價抵價地之基準，事屬確認原告所領補償地價值及面積之處分，應屬授予利益處分之一種，被告辯稱核定權利價值之行政處分非授與利益處分，固非可採。
㈢、惟按訴願法第五十七條規定：「訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於三十日內補送訴願書。」該法條所定之三十日，應係訓示期間，受理訴願機關仍應依同法第六十二條命補正後，始可依同法第七十七條第一款規定為不受理決定，此從訴願法第六十二條規定：「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於二十日內補正。」此二十之期間並非法定期間，即係訴訟實務上所謂之裁定期間，在受理訴願機關依同法第七十七條第一款規定為不受理決定之前，訴願人依同法第五十六條補正訴願書者，或訴願書不合法定程式但不影響訴願要件者，雖未遵限補正，均不影響訴願之效力（行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第二十四條，另司法院院字第七一○、一八八○號解釋均釋示甚詳），訴願人在訴願期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，不論係以陳情、異議、（再）申請之名義或以任何型式為之，均應視為合法提起訴願，原處分機關自應依訴願法第五十八條規定之程序處理，該該行政處分均非已逾法定救濟期間，即不具形式存續力。
㈣、經查，被告以九十一年一月三十一日北市地五字第○九一三○二六六八○○號函核定原告應領回抵價地權利價值後，被告並於九十一年二月十九日召開第一區段徵收抵價地分配作業說明會。經部分原土地所有權人認為應比照基隆河大、小灣配地之案例，建議本案土地宜全部開放供所有權人優先選擇分配，並於說明會後向臺北市議會陳情，此有台北市議會九十一年二月二十七日議秘服字第九一○六一三七七○○號函附九十一年二月二十五日在台北市議會工務委員會會議室之陳彥勳等陳情案會議紀錄（被告附件五其中之一文件）可稽，該次會議並有被告蔡啟贊、乙○○等二員參加，顯見在九十一年一月三十一日北市地五字第○九一三○二六六八○○號函核定原告應領回抵價地權利價值此行政處分之法定救濟三十日期間內，確有部分原土地所有權人為不服之意思表示，自應視為訴願，則該九十一年一月三十一日北市地五字第○九一三○二六六八○○號函核定原告應領回抵價地權利價值處分，並無形式存續力，被告為原處分機關，自得於收受或知悉上開台北市議會九十一年二月二十七日函之不服意思表示後，重新審查原處分是否合法妥當（參照訴願法第五十八條第二項）。原告主張九十一年一月三十一日北市地五字第○九一三○二六六八○○號函行政處分業已逾救濟期間，非有法定理由不得撤銷或廢止云云，殊不可採。
㈤、玆被告以九十一年四月八日北市地五字第○九一三一○八二六○○號函重新核定原土地所有權人應領回抵價地之權利價值，則九十一年一月三十一日北市地五字第○九一三○二六六八○○號函遭更改之部分，係經被告自行撤銷而不存在，是以下所應審究者為，原告重新核定之抵價地權利價值有無違法？
１、本件應適用之法規：
⑴、按平均地權條例第五十四條第一項及第二項規定：「各級主管機關依本條例規定
施行區段徵收時，應依本條例第十條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」、第五十五條規定：「依本條例實施區段徵收之土地，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內以書面申請發給抵價地。領回抵價地者，由徵收機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記並通知土地所有權人。」
㈡、平均地權條例施行細則第七十條規定：「實施區段徵收時，徵收機關應預計區段徵收後土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為計算原土地所有權人左列權益之標準。一、應領抵價地之權利價值。二、應領抵價地之面積。三、實際領回抵價地之地價。四、優先買回土地之權利價值。五、優先買回土地之面積。前項計算公式如下：一、預計抵價地之總面積等於申領抵價地總面積加優先買回土地總面積。二、預計抵價地之總地價等於各宗抵價地之面積乘以各該抵價地評定之單位地價之總和。
三、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值等於預計抵價地之總地價乘以該所有權人被徵收土地應領補償地價除以區段徵收補償地價總額。四、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地面積等於原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值除以該土地評定之單位地價。五、原土地所有權人實際領回抵價地之地價等於該所有權人實際領回抵價地面積乘以該抵價地評定之單位地價。」、第七十一條第一項規定：「前條抵價地之位置及最小建築單位面積，由徵收機關依徵收之目的及地方實際情形規劃定之。但最小建築單位面積，不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定之寬度、深度及面積。」平均地權條例施行細則第七十八條之一：「．．．開發總費用：指徵收私有地之現金補償地價、有償撥用公有地地價、無償撥用公有出租耕地補償承租人地價、公共設施費用及貸款利息等項之支出總額扣除原土地所有權人優先買回土地地價收入之餘額。．．．」。
２、依前揭平均地權條例第五十四條第一項規定，經上級主管機關核准者，土地所有權人申請領回可供建築之抵價地總面積之比例得為徵收私有土地總面積百分之四十。本區段徵收抵價地發還比例，報經內政部八十五年十二月二十三日臺內地字第八五一一九三六號函核定為徵收私有土地總面積百分之四十。爰被告事先計算徵收私有土地總面積百分之四十之土地面積，並以該面積之可建築土地作為「抵價地」發交原土地所有權人領回，以確保土地所有權人領回之抵價地總面積符合抵價地發還比例（即徵收私有土地總面積百分之四十）；至於抵價地總地價，則係各宗規劃作為「抵價地」土地之面積乘以各該評定區段徵收後單位地價之總和，並據以計算各人應領抵價地之權利價值（即以各人被徵收土地應領補償地價占區段徵收補償地價總額之比例乘以抵價地總地價），並無不合。
３、另按平均地權條例施行細則第七十一條第一項規定：「前條抵價地之位置及最小建築單位面積，由徵收機關依徵收之目的及地方實際情形規劃定之。」蓋區段徵收之計劃，事涉專業判斷規劃，自應允行政機關有其判斷餘地，法院就抵價地之位置及最小建築單位面積等事項，自應遵重行政機關判斷，而採低密度之法律保留，先此敘明。由於土地所有權人選擇分配土地之優先順序一般均由商業區開始選擇，依序再為住宅區、工業區，而相同使用分區中又以使用強度較高者優先選取，分配完竣後往往僅剩餘較為低度使用或區位較差之土地，致土地標售不易，將影響開發成本回收作業，被告乃依平均地權條例施行細則第七十一條規定，分別按不同使用分區規劃抵價地之位置，即商業區均規劃為抵價地（因都市計畫規定須整體開發）○住○區○○街廓面積比例計算應發還抵價地面積及留設供標售土地面積（為避免住宅區各街廓扣除抵價地後剩餘可標售土地面積不足都市計畫說明書規定之最小建築基地標準，形成無法建築使用之畸零地，故將相同使用強度之土地集中留設），供原土地所有權人選擇分配（各抵價地面積之總和即為徵收私有土地總面積百分之四十），據以計算抵價地總地價，並以九十一年一月三十一日以北市地五字第○九一三○二六六八○○號函核定原土地所有權人應領抵價地之權利價值，被告之判斷，於法並無不合，原告就該九十一年一月三十一日北市地五字第○九一三○二六六八○○號函亦未為不服，此觀之對上開顯見原告對上開使用區分規劃抵價地位置，並無不利。原告於本件行政訴訟始稱「被告第一次核定時並不確實妥適」云云，並非可信。
４、玆被告在抵價地總面積仍維持徵收私有土地總面積百分之四十之範圍，重新評估調整抵價地位置是否會損及土地所有權人之權益後，決定以對土地所有權人最有利之方式，調整部分抵價地位置，亦即以最佳區位之土地作為「抵價地」供土地所有權人領回，而留設較為低度使用或區位較差之土地供臺北市政府標售，易言之，原先留設標售土地之使用強度及區位較佳，可標售較高價格，調整後供標售之土地使用強度及區位較差，較不易標售且價格較低，不僅增加標售土地之困難度，影響回收開發成本，此經被告具狀陳述在卷，並有被告附件六之調整情形表可稽，此係基於保障土地所有權人權益，其重新核定後之權利價值較原核定之權利價值約增加百分之一，亦即原告之權益並未減損反而提高（調整前權利價值為
五五三、七四五、九四三元，調整後權利價值為五五九、六五二、四二一元），此有被告附件八之計算方式可按，原告亦不爭執，是以被告就於一月三十一日核定抵價地權利價值後，調整部分抵價地之位置，並以九十一年四月八日北市地五字第○九一三一○八二六○○號函重新核定原告應領回抵價地權利價值，更無減損原告及本區其他申領抵價地權利人權益之情事。原告徒以已具形式存續力之「劃分第一區及第二區區徵收」行政處分為立論基礎，爭執合併計算對其不利云云，殊屬誤解。
５、復查平均地權條例施行細則第七十八條之一對於區段徵收之開發費用，已有明文規定，而土地所有權人應領抵價地之權利價值，係作為計算其應領抵價地「面積」之標準，其非屬上開法令所明文規定之開發費用，原告所稱「增加支出百分之一的抵價地權利價值」、「調高抵價地權利價值已增加原先財務計畫所未見之支出」等語，亦屬誤解。
６、區段徵收係國家基於特定目的事業之需要，對於一定區域範圍內之土地，全部予以徵收，並重新規劃整理，以促進該地區之建設發展，達成土地整體開發利用之一綜合性土地開發事業，由於開發時程較一般公共工程長，為使申領抵價地之原土地所有權人得以確定其領回抵價地之標示、面積及便於移轉、交易、抵押貸款等用途，故區段徵收各項作業，主管機關自得視實際情形同時進行，並相互配合，以期早日完成該地區之開發，而原告所稱之區段徵收作業補充規定所○○○區段徵收之作業程序表，僅係圖示作業流程，被告自得視實際作業情形予以調整或同時進行，且本案依規定於「工程施工」之後，始進行分配作業，亦符合規定，並無不合。
丙、從而，被告依首揭規定，調整部分抵價地之位置，並以九十一年四月八日北市地五字第○九一三一○八二六○○號函重新核定原告應領回抵價地權利價值，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 八 月 十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十三 日
書記官 黃明和