臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四九○七號
原 告 甲○○訴訟代理人 施純貞律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○
陳泰昌右當事人間因巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國九十一年十月二十五日台內訴字第０九一００六七二一五號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於九十一年三月五日向被告申請，略以就花蓮縣花蓮市○○段五
七八、五七九及五八０地號土地是否為具備公用地役權之既成道路作成具體判斷，經被告於九十一年六月十日以府旅都字第０九一００五四三０四０號函復原告略以「一、．．．本案花蓮市○○段五七八、五七九、五八０地號等三筆土地上之道路僅供港天宮可特定之信徒通行，並無其他住戶或不特定之多數人通行，該道路並不具公用地役關係。二、本案系爭之巷道，形成之初，如係徵得地主之同意而設置，則屬私設道路範疇，該私權之行為所留設之巷道，除依本縣建築管理自治條例第四條第一項第二款『私設道路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者』，始得成立現有巷道。或符合第三款於中華民國七十一年十一月七日本法條正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。查本案相關基地因從未依建築法向本府申請建築及指定建築線，故本府從未指示該系爭之巷為現有巷道。．．．」等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告仍表不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告所主張之反射利益可否提起行政訴訟？㈠原告主張之理由：
⒈按「．．．公用地役關係，係以不特定之公眾為對象，其本質上仍係公法關係
。得通行公用地役權之人，僅係享受公法上之反射利益，非謂其已享有公用地役權，自不得持公用地役權以對抗土地之所有權人。．．．」，為最高法院七十八年上字第一九七號裁判要旨所明文。上述最高法院之見解，一來確認公用公用地役關係為公法關係，二來亦認為既成巷道之使用人於民事訴訟中不得以公用地役權提出抗辯。又依最高法院八十九年台上字第二五００號判決「．．．既成巷道之通行僅屬公用地役關係之反射利益，本屬公法上之一種事實，其本質乃係一公法關係，與私法上地役權之性質不同。而民事訴訟法則係當事人得向法院訴請以判決保護其私法之權利，故當事人不得本於公用地役關係，於民事訴訟請求土地所有人不得有妨害其通行之行為，而僅得請求地方政府以公權力加以排除．．．」，就公用地役權之認定認應屬公法關係，並非民事法院可得逕與認定。
⒉次按既成巷道之公用地役關係，應由主管機關考量都市計畫、公眾通行、市容
觀瞻、經濟效益等因素後，本乎職權予以准駁。又依最高行政法院九十一年判字第一四一六號裁判要旨「．．．行政主體固得依法律規定，對私人財產取得他物權，使該私人財產成為他有公物，但此項公物關係亦得由行政主體為廢止之意思表示而消滅，有公用地役關係存在之巷道，行政主體非不可為廢止之行政處分．．．」，亦肯認既成巷道之認定及廢止，應由主管機關本乎職權予以認定。再者，公用地役關係（為公物關係之一種）之宣示或變更為公權力行政，故確認公物關係存在或重新宣示公物關係之行為係屬行政處分，此尚有行政法院（現改制為最高行政法院）四十五年判字第八號判例可稽。本件宣示系爭私有道路不具公用地役權存在之行為，就行為之內容固為具體，但做成處分相關之人而言，則並未確定，僅能謂包括因物之公法性質或共用使用關係而權利義務受影響之不特定人，此屬學者所稱之一般處分，是本件符合訴願法第三條第二項與行政程序法第九十二條第二項之規定，屬於對物之一般處分。原告為通行於系爭道路上之居民，其通行之法律上利益，因原處分而受有損害。依花蓮縣建築管理自治條例第四條之規定而言，就公用地役關係之認定係在保護公用通行之一般國民福祉，就此而言，原告或僅享有公法上之反射利益，然本件被告已就具體道路做成不具公用地役權之宣示，此時原告之反射利益已提昇為法律上之利益，對長期使用系爭道路通行之原告而言，其沿襲他人習慣多年來通行系爭道路之法律上之利益，已因被告之具體宣示而受到影響，是原告已非單純之反射利益享有者。再者，地方政府本應依自治條例為是否具備公用地役關係之宣示，若不認為長期通行系爭道路之居民為具有法律上利害關係之人，則於地方政府違法宣示不具公物關係（或怠於認定）時，通常私有土地之所有權人不致有所反應，此時將無法制衡地方政府之違法處分或怠惰。
⒊又按認定事實之錯誤係指行政機關對處分之構成要件事實，判斷結果與真相不
符，其原因可能出自認定事實違反經驗法則、或對於證明力判斷不當或違背舉證責任之分配等，然只要在調查事實及證據之程序中有瑕疵而導致對構成要件判斷結果與真實不符，即可構成撤銷原因。另有關公用地役權之公物關係是否存在，依花蓮縣建築管理自治條例第四條規定「本自治條例所稱之現有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行而具有公用地役關係之巷道。二、私設道路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐贈土地為道路用地，並依法完成土地移轉登記手續者。三、於中華民國七十三年十一月七日本法修正公布前，曾指定建築線之既有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。前項第一款所稱之巷道由本府就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。」，就系爭道路是否具備公用地役關係，應由地方政府依寬度、使用性質、期間及公益需要等需要實質認定。再參酌司法院釋字第四００號解釋理由書，該理由書中表示公用地役關係之構成要件有三，一為不特定公眾通行所必要：二為公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；三為經歷之年代久遠未曾中斷，是被告基於職權認定私有道路是否具有公用地役關係存在時，即應考量上述之構成要件，方屬適法。查系爭道路雖行經財團法人台灣省花蓮縣花蓮港天宮（以下簡稱港天宮），然該寺廟為一財團法人，系爭道路通行之人為鄰近居民、耕作之農人、外來進香客、當地居民或海外之觀光遊人，該些目的不一、人數眾多之自然人方為真正行走系爭道路之人，客觀上視之，系爭道路通行之人遍及全省甚至擴及海外觀光客，自屬不特定之公眾，被告認本件僅供寺廟一戶通行，應屬供特定人員通行之詞，實未釐清使用道路之人為自然人，而混淆自然人與法人之概念，其認定實有違誤。復訴願決定書以系爭道路供當地信徒、各地區之香客及鄰近耕作之農民通行使用，該香客及耕作之農民應僅屬可資特定之人之見解，亦屬可議。蓋不特定之公眾為一不確定之法律概念，何謂不特定之公眾，應視不同之定位標準而有不同之結論，例如：如以居住地區定義，則台灣地區之人民應屬特定之公眾；如以性別定義，所有之女人亦為特定之公眾；此種邏輯性定義方式，顯非法律不特定公眾之定義，是法律上不特定公眾之定義，應依客觀標準，視個案是否能即時確定其範圍、數量而定。本件系爭道路所使用之人，涵蓋各地區之香客、觀光客等，尤其當地之信徒因地緣之便使用更係頻繁，鄰近之香客雖為信徒然同為當地之居民，被告竟認無居民使用，豈非悖於事實。又香客等除當地居民外，尚遍及全省各地甚至海外，於此一範圍無法確定，人數更難以統計之情形下，顯然使用系爭道路之人確為不特定之公眾，若於此種情形下，猶未構成不特定公眾之要件，則台灣則不可能存有既成道路，蓋所有行將既成道路之人均為台灣之居民，而台灣之居民之概念顯然較使用系爭道路之公眾更容易確定其範圍，故若於本件之情形，將使用之人認為並非為不特定之公眾，則依相同之解釋，台灣不應有既成道路存在之可能。承上，行使系爭道路之人既然無法即使確定其範圍、人數，則當屬於不特定之公眾甚明，被告認使用系爭道路之人並非為不特定公眾之見解，實有疑義。
⒋再按系爭道路存在於六十年左右，蓋港天宮於六十四年初完成法人登記，於登
記前花費數年方完成建築，然系爭道路於港天宮建築物動土之前已確然成形供公眾通行多年，復有居民所出具之證明書，均足以說明系爭道路雖存在之詳細日期不可考，然至少於六十年初即已存在迄今，已存在有三十年之久，被告認系爭道路存在年代不夠久遠而駁回申請，其見解顯然可議。又訴願決定書以土地所有權人於八十八年曾與港天宮訂定租賃契約，因此不符合民法時效取得地役權之繼續並表現之要件，然公用地役權與私有地役權乃不同之概念，公法實務上以土地如成為通路供公眾通行，既經數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係存在，此項通路之土地，已成為他有公物中之公共用物，所有人雖仍有所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反公眾通行之目的，此有行政法院四十五年判字第八號、五十七年判字第三二號判例可稽。公用地役關係，既以供公眾通行為要件之一，則其中單一個人之因素，並不影響其他公眾繼續通行系爭道路之主、客觀事實，若以個人與土地所有權人間之個別因素得以影響公用地役權之繼續並表現，則對相關土地有成為既成道路之虞之土地所有權人，均得以與其中一人訂立租約之方式，以達阻止土地被認定為既成道路之命運，此顯非適當。又依內政部七十七年四月二日台內營字第五八三六一二號函釋「供通行公用地役權之取得時效，原則上應依民法第七百六十九條規定以二十年為準，惟若合同法第七百七十條規定之條件，得以十年以上視為公用地役權之時效取得。」，本件系爭道路自六十年左右已開始供公眾通行，迄今已近三十年，被告認系爭道路供通行之年代不夠久遠，此一見解，顯有違誤。復系爭道路於所有權人與港天宮簽訂租約之際（八十八年），公用地役權二十年之取得時效早已完成（六十年左右至八十八年，早已逾越二十年），系爭土地早已成為他有公物之公共公物，此一公法上之關係，並不因所有權人嗣後之反對或另行訂立私法契約而有所改變。因此相關之租約訂立既然發生在公用地役權時效完成之後，此一行為並不影響其他公眾通行之事實及改變已發生之公法關係。綜上所述，被告所為處分，除了就年代是否久遠之判斷違背經驗法則外，對不特定多數人之法律概念之認定，亦有違誤。
㈡被告答辯之理由：
⒈按原告申請被告就系爭之花蓮市○○段五七八、五七九、五八０等三筆地號土
地上之道路判定屬既成道路一案，被告依花蓮縣建築管理自治條例第四條第一項第一款及第二項之規定，查核該道路之寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要，是否屬供公眾通行？並具有公用地役關係之巷道？經查：
①本件系爭巷道附近之基地從未依建築法向被告申請建築或建築線指定，故被告從未指示該系爭之道路屬供公眾通行並具有公用地役關係之巷道。
②如依被告六十四年四月七日公告實施之花蓮市（西部地區）三千分之一都市
計畫圖（上開都市計畫圖係六十三年間前台灣省政府公共工程局現場測繪，），及七十七年四月十二日公告實施之花蓮（舊市區、美崙地區、西部地區、國慶地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案圖（上開都市計畫圖係七十一、二年間台灣省政府住都局現場測繪）比對結果，六十二至六十三年○○○區○○○○○道路，惟該道路在都市成長、發展過程中已自然消失，故七十一至七十二年間測製之都市計畫圖中已不存在。至於供寺廟使用之進出道路路段據稱形成於六十四年間（詳六十七年農林廳航空測量圖），惟查當時並未供後側之農民使用（詳台灣省政府住都處七十二年間測製之花蓮都市計畫圖）。
③故全件應分成兩階段不同時期形成之道路來判定：即中山路起至寺廟路段，
據稱該路段形成於六十四年間，因僅供香客特定之信徒通行（外來進香團、或當地、海外進香膜拜神明）使用，當年並無其他居民使用，故屬特定人員使用非屬供公眾使用，再依臺灣花蓮地方法院民事判決書內容：陳述之系爭土地，原告與地主間訂有租約並給付租金在案，故該路段應屬私設之道路，查私權之行為不因時效而取得公用地役關係。再查司法院八十五年四月十二日釋字第四００號解釋略以「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事．．．」，至於寺廟起至後側農地段始於七十二年以後始供農民農物使用，依行政法院（現改制為最高行政法院）七十六年判字第一００七號判例：「．．．巷道必須供公眾通行二十年以上，始構成公眾通行道路，又所謂公眾通行乃指二戶以上通行之謂．．．」。本路段時效尚未達二十年，故該路段亦不構成公用地役關係。
⒉綜上所述，本件系爭巷道之形成應屬私設道路之範疇，該私權之行為所留設之
巷道，須依花蓮縣建築管理自治條例第四條第一項第二款「私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續者。」之規定，被告始得指定為現有巷道。又將七十二年以後始供農民農物使用之情形混稱為供公眾而非特定人員應為本件之癥結所在，故該路段巷道，被告認為應係不具有公用地役關係之道路，應無違誤。
理 由
一、本件起訴時被告之代表人原為張福興，嗣於本件訴訟程序進行中變更為乙○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上為無理由，行政法院即應以判決駁回之。又按「不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分之人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」，改制前行政法院七十五年度判字第三六二號判例著有明文。
是人民對行政機關之違法處分提起行政訴訟，必其受損害之權利與主張違法之行政處分有直接之因果關係始得為之。故行政處分受處分人以外之第三人有無得以主張自己的權利受違法損害之「訴訟權能」，則需就有無以保護該第三人利益為目的之「保護規範」存在定之，判斷一法規範是否為「保護規範」時，除應解釋該當法規範立法者所追求之目的外，亦應考量受保護法益之類型，以及受法規範影響之人的範圍得否個別化等因素，而為綜合的考量，第三人如僅屬所謂的「反射利益」受損害時，即不足以作為得於行政訴訟主張自己的權利受違法損害之「訴訟權能」。
三、本件原告於九十一年三月五日向被告申請，就花蓮市○○段五七八、五七九及五八０地號土地是否為具備公用地役權之既成道路作成具體判斷，經被告於九十一年六月十日以府旅都字第０九一００五四三０四０號函復認上開土地並不具公用地役關係等情，有申請書等影本附卷可稽。原告雖係以公用地役權資為主張，惟查公用地役權之權利人係屬不特定之公眾，而系爭土地之道路僅供港天宮可特定之信徒（包括外來進香團或當地、海外進香膜拜神明之信徒等）通行，並無其他住戶或不特定之多數人通行，為原告所不爭，是既屬特定人對地役權之主張，即屬民事糾葛之私法範疇，本應循民事訴訟程序尋求解決，自非可執為公用地役權範圍之依據而行行政爭訟，原告所稱顯與事實自相矛盾，委無可取。且系爭土地所有權人陳保成、趙彩萍等人以財團法人台灣省花蓮縣花蓮港天宮為對象，所請求排除侵害事件，業經臺灣花蓮地方法院九十年度訴字第一六九號判決原告即陳保成、趙彩萍勝訴確定在案，有上開判決及臺灣高等法院花蓮分院民事判決正本影本各一份在卷為憑，足見特定人對地有行使地役通行權之民事訴訟，已經普通法院審認在案，原告自不得以供特定人行使之地役權，遽資為公用地役權而為主張。又原告所稱權利受損一節，充其量亦僅構成「反射利益」之減損，而不構成主觀公權利之侵犯，此與行政訴訟法第四條、第五條等所規定得提起行政訴訟者乃人民之權利或法律上之利益相間，復與公益無關，自不得提起行政爭訟事件為任何主張或訴訟行為，則原告提起本件訴訟即欠缺權利保護之必要，屬無訴之利益。從而原告之訴為無理由，揆諸首揭說明及判例意旨，應予駁回。
據上論結，原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 二十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 侯東昇法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 二十五 日
書 記 官 林惠堉