臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第五○號
原 告 乙○○兼訴訟代理人 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣訴訟代 理 人 丙○○
丁○○右當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國九十年十一月十四日台（九十）內訴字第九○○六三五一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：案外人王唯美等四人持憑台北縣板橋市○○段（以下簡稱後埔段）二五三─一地號土地所有權人林呂珠同意使用該土地（面積三四三九平方公尺）之同意書及建築執照申請書向被告機關申請建造（基地面積為四八九‧五七平方公尺）台北縣板橋市○○路○○○巷○○○弄○○號三樓建築物，案經被告機關核發六二板建字第二四四七號建造執照。嗣二五三─一地號土地於民國（以下同）六十三年六月二十日分割轉載為同段二五三─三至二五三─二八地號，其中二五三─十七地號及二五三─十六地號土地於七十一年辦理地籍圖重測後分別改編為重慶段三五五地號及三五六地號。又六二板建字第二四四七號建造執照內地籍圖僅以都市計畫概略套繪，沒有樁位資料且綠地及住宅之界線尚未完成地籍分割。七十六年間被告機關辦理台北縣板橋市第一次公共設施通盤檢討，將該綠地變更為公園，地政單位亦配合辦理地籍逕為分割，公園與住宅區之區界線亦同時確認，而重慶段三五六地號土地係屬住宅區。原告於九十年五月二十三日則以重慶段三五五地號是該社區之最邊間，邊間開窗又留有一米之永久法定空地，被八七板建字三四七號建造執照堵死，只剩下三十二公分距離，誰知七十一年辦理地籍圖重測後將重慶段三五六地號土地，將綠地變為建地；而八七板建字三四七號建造執照，把重慶段三五六、三五六─二、三五六─三地號，合併為一筆三五六地號，茲因該地號係二五三─一地號分割出來，原地主土地權利同意書、地主與建商合建，地主三建商七比率分配，可建房屋基地為土地權狀可以移轉給購買戶，其餘土地設立馬路；重慶段三四三、三五六、三五六─二、三五六─三地號為留設之防火巷通道，及開窗又留有一米之永久水平空地、綠地等，原地主擁有所有權，但本社區每一住戶皆有地上權利使用權，又不論土地如何分割或合併，本社區皆有永久使用權；是以原地主之繼承人陳林素美就該板橋重慶段三五六地號土地於八十五年申請至八十七年申請出來之建造執照，應屬無效云云，提起訴願，遭決定駁回，原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵請求被告撤銷八七板建字三四七號建造執照。
⑶被告機關應賠償原告新台幣三百九十一萬零六百元。並回復原告建物之一米通道及採光權。
⑷訴訟費用由被告機關負擔。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：㈠查八七板建字三四七號建照所提供之申請坐落之土地板橋市○○段○○○○號，
是由原後埔段二五三─一地號，於六十二年八月建商與地主將該筆土地全部面積分三批提出申請建屋出售，所剩之法定空地。而且地主林呂珠提出土地使用同意權利書，有一年內申請建照有效，逾期無效之使用時效聲明，是以原地主之繼承人陳林素美就該板橋重慶段三五六地號土地於八十五年申請至八十七年申請出來之建照，係應視為違約、違法，應屬無效。又該建照係無視建築法規定之違法執照，因為一般申請建築執照，依建築法規定要勘驗現場、製圖劃出系爭土地、申請地號和相關鄰房之現況圖。又系爭建照鄰房（即訴訟人等所有）側牆有合法申請開窗，即應享有建築法規之採光保護權；此窗涉及建築法和民法契約私權，縣政府建管課未經告知原告等答辯，逕自行核發系爭建照，准系爭建照之側牆全部靠緊原告等之側牆，就是明顯違法發照。且依當時之時空法令限制及事實，後埔段二五三─一地號已無地可建，以當時之建蔽率不得高於百分之七十、空地比不得少於百分之三十之規定，又是同一筆土地、同一地主、同一時間內提出申請，理應符合開窗應劃一米淨寬水平空地建築法規定之採光權。不涉及十年後都市計劃之綠地、公園等未確定因素。
㈡被告及訴願決定機關，只談空地比和都市綠地樁位未定論，但是本件之六二板建
字二四四七號，是被告機關依六十二年全國通用之建築法規核發的，又使用執照也是六十三年核發的，當初分割後二五三─一七地號建物所開設之窗戶，本是在同一筆土地、同一地主林呂珠自願、自建、自售，所出具之土地使用同意書，內寫使用權為全部面積，因此原告等之房屋有權擁有後埔段二五三─一六（即現今重慶段三五六地號土地），至少一米淨寬和縱深全部之永久採光權。又當初二五三─一地號建屋後分割時，板橋地政課理應參照系爭使用執照建築圖內二五三─一七地號上建物側牆有開設窗戶事實，依法應分割出一米淨寬及縱深全部之土地，劃為開窗採光權，惟該機關卻未為，故請法院裁決發文要求其依法補正分割歸還上述土地。
㈢被告及訴願決定機關述及都市樁位未定及綠地變公園，又七十六年都市計劃確定
後，重慶段三五六地號確為建地，不涉及空地比重覆使用云云，卻不查明其由來是從後埔段二五三─一地號建屋後，分割出自後埔段二五三─一六地號（即今重慶段三五六地號），於六十三年原地主林呂珠之女婿褚列明繼承管理，親自僱工在重慶段三五六地號上灌水泥道路，提供給重慶段三五五地號土地上建物側牆開窗戶之永久採光權，規格共計淨寬一米縱深全部，供原告等和平使用二十七年之事實，其子褚培文及現地主姑母褚雲英可作證。以上事實符合建築設計申請圖內所規劃之清糞巷一米寬之路線標示。此可查看上開六二板建字二四四七號建築申請圖。
㈣如今陳林素美將系爭重慶段三五六地號提出申請系爭八七板建字三四七號建照，
明顯違背民法第一、二、七十二、七六九及七七○條規定，違背公共秩序及善良風俗習慣，法律行為應屬無效。因本件原地主林呂珠和案外人王唯美等四人，於六十二年出具原板橋市埔段二五三─一土地、土地使用同意書及建築圖，向被告機關所屬建設局申請到建照，即六二板建字第二四四七號建造執照，當時原地號二五三─一土地尚未細部分割分號，原二五三─一地號全部面積分三次申請建築後，於六十三年六月廿日分割登記附於各佔地建物，後埔段二五三─一六地號如單從分割基地計算，當然合於六十二年度之建築法規定。又後埔段二五三─一地號土地，既已依六十二年的時空法令申請建築，不管往後都市計劃如何變更，皆應享有建築法規之絕對保護權。準此誠信原則，重慶段三五六地號所有權人陳林素美，在申請系爭八七板建字三匹七號建照前，應先和原告等溝通意見，因其父承認原告等向褚烈明本人所購買之房屋側牆窗戶，有原地主承認之永久採光權。今陳林素美未經公權力就先行破壞原地貌、拆鐵窗、毀基柱，毀滅物證，此乃典型之經濟型犯罪手段。是系爭建照八七板字第三四七號建照，明顯違反建築法規和買賣契約之誠信原則，應屬違法無效。
㈤被告機關應賠償原告三百九十一萬零六百元，其計算依據如下：
⒈原告之土地持分十二‧三坪，建物二十五‧六八坪，現今本地鄰房頂樓邊間又
靠近公園，每坪十八萬，等於四百六十二萬二千二百六十元整；又頂樓四間套房興建費用一百萬元。本件所造成之損害：傾斜、下陷永久不能恢復之損害賠償百分之三十，共一百六十八萬六千六百整。或以土地坪數計算十二‧三坪乘以對面樓房八十七年土地買賣價五十六萬元，也是六百八十八萬八千元。
⒉屋內三樓之斷裂損害，以建築師公會估計須修復費十三萬六千元整，但此並未
估計整體美感及住家人員搬遷居所之費用，所以建築師說若要計算在內則為三至五倍；倘以四倍計算須五十四萬四千元整。又頂樓加蓋之廁所熱水管全部不能使用，四間廁所全部重做，每間須八萬元，共需三十二萬元。二者相加為八十六萬四千元整。
⒊原告五年來跑被告機關、住旅館、未能工作、被被告機關建管課誣告，打官司
費用及精神上損失，共計一百萬元整。又頂樓套房約一年六個月無人租，每月損失二萬元，共計三十六萬元，以上合計一百三十六萬元。
乙、被告主張：㈠查本案座落台北縣板橋市○○段○○○○號及三五六地號，原分割前屬該市○○
段二五三之一地號，嗣該地號於六十三年六月二十日分割轉載為該市○○段二五三之二至二五三之二八地號，其中後埔段二五三之十七及二五三之十六地號於七十一年辦理地籍圖重測後分別改編為該市○○段○○○○號及三五六地號。該市○○段○○○○號，依六十二年代核發之建照內地籍圖僅以都市計畫概略套繪，沒有樁位資料且綠地及住宅之界線尚未完成地籍分割，七十六年間板橋第一次公共設施通盤檢討時，將綠地變更為公園，其後地政單位配合辦理地籍逕為分割，公園與住宅區之區界線亦同時確認（該市○○段○○○○號係屬住宅區），有關公園北側區界部分為直線或拋物線之確認，茲檢附八十八年二月十九日八八北工都字第一─八九八號會議結論及八五定─板二五─六○三號建築線影本，故該市○○段○○○○號於核發八七板建字第三四七號建造執照時即臨接綠地，應屬誤解。
㈡次查六二板建字第二四四七號建照執照按建築基地臨接綠地用地時是否應依建築
技術規則建築設計施工編第四十五條第二款，自境界線退縮一公尺以上開窗疑議，內政部七十二年六月十八日台內營字第一五九八二六號函曾予明釋，六二板建字第二四四七號建造執照核發當時，該基地側面係屬綠地，故留設窗戶並無不合。再卷查該建造執照，自該建築背面之外牆中心線起算二四五公分範圍內係屬法定空地範圍。至於八七板建字第三四七號建造執照申請基地範圍係座落於該市○○段○○○○號土地，並無包含所陳之同段三五六之三地號土地，更無法定空地重複使用之情事，故被告機關依法發照，並無不合。
㈢按建築法第三十條、第三十三條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應
備具申請書、土地權利證明文件、工程圖及說明書。」「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關收到起造人申請建造執照．．．書件之日起，應於十日內審查完竣，合格者即發給執照。．．．」又同法第十一條第一、二、三項規定：「本法所稱建築基地，為供建築物本身占之地面及其所應留設之法定空地。．．．」「前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，．．．。」「應留設之法定空地，非依規定不得分割、移持，並不得重複使用．．．。」卷查本件案外人王唯美等四人持憑台北縣板橋市○○段二五三─一地號土地所有權人林呂珠同意使用土地（面積三四三九平方公尺）之同意書及建築執照申請書向被告機關申請建造（基地面積為四八九．五七平方公尺）台北縣板橋市○○路○○○巷○○○弄○○號三樓建築物，案經被告機關所屬工務局核發六二板建字第二四四七號建造執照。則該六二板建字第二四四七號建造執照之基地面積（含法定空地）依建築法第十一條規定自應以核准之四八九‧五七平方公尺為準，而非林呂珠同意使用該土地之全部面積三四三九平方公尺。則嗣後二五三─一地號土地於六十三年六月二十日分割轉載為同段二五三─三至二八地號，其中二五三─十七地號及二五三─十六地號土地於七十一年辦理地籍圖重測後分別改編為重慶段三五五地號及三五六地號。又六二板建字第二四四七號建造執照內地籍圖僅以都市計畫概略套繪，沒有樁位資料且綠地及住宅之界線尚未完成地籍分割。七十六年間被告機關辦理台北縣板橋市第一次公共設施通盤檢討，將該綠地變更為公園，地政單位亦配合辦理地籍逕為分割，公園與住宅區之區界線亦同時確認，而重慶段三五六地號土地係屬住宅區，並不在被告機關核准之六二板建字第二四四七號建造執照之基地範圍內。而從八七板建字第三四七號建造執照申請基地範圍坐落重慶段三五六地號（合併三五六─二地號），並無與系爭六二板建字第二四四七號建造執照內法定空地重複使用，被告機關核發八七板建字第三四七號建造執照，揆諸首揭法條規定並無不合，自應予以維持。又重慶段三五六─三地號土地，並不在八七板建字第三四七號建造執照申請基地範圍內，原告一再訴稱三五六─三地號土地有法定空地重複使用情事，顯有誤解。
㈣八七板建字第三四七號建照工程於八十七年四月十六日領得建照，最遲應於八十
八年一月十六日前申報開工，惟據起造人八十八年七月十六日報備因辦理消防、水電未及，故未申報開工，惟現場已施打鋼軌樁，有先行動工事實，經起造人立書切結並至板橋地方法院公証處認証，故被告機關依內政部七十年二月十八日台內營字第六七八三號補辦開工，且此時承辦人非被訴人陳合順。八七板建字第三四七號建照工程施工中損壞板橋市○○路○○○巷○○○弄○○號房屋乙案，原告於九十年三月十四日向被告機關所屬工務局申訴陳情，被告機關依「台北縣建築物施工中損壞鄰房處理程序」函請起、監、承造人辦理，監、承造人於九十年四月三日函復被告機關，並出具「安全鑑定書」及「維護鄰房安全措施檢討及執行報告書」略以：「業已由本建築師會同承造人主任技師現場勘查受損鄰房並無立即危及安全之虞」、「有關受損戶地基基礎受損，本公司已緊急以 CCP高壓灌漿加強補強確定無安全上顧慮，且不危及公共安全，又於九十年四月二十三日原告乙○○女士九十服會字第一○九號「縣長與民有約」會見案後，經被告機關以九十年五月十日九十北府工施字第一六九九六二號函通知起、承、監造人依建築法第五十八條規定，勒令停工，並立即加強保護鄰房安全有效措施。本案經承造人春貿營造有限公司於九十年四月二十三日委託台灣省建築師公會台北縣辦事處鑑定座落板橋市○○路○○○巷○○○弄○○號一、二、三樓房屋損壞情形及安全。業經台灣省建築師公會台北縣辦事處出具九十年六月五日台建師北鑑字第二三四號安全及修復鑑定報告書其結論略以：「．．．由以上資料研判，標的物可能受到工地地下室開挖，造成下陷及傾斜的現象，目前雖然主結構體無明顯損壞安全之虞，但因四處柱基礎明顯外露及下部懸空，恐易造成標的物結構安全之影響，宜儘速聘請專業建築師配合地下室結構工程，實施托底補強工程，並修復室內外損壞部份．．．。」案外人陳英秀女士於九十年十一月十二日以電話通知八七板建字第三四七號建照工程之承造廠商將保證鄰房安全措施拆除，造成其房屋嚴重龜裂，案經被告機關派員勘查結果，責令起、承、監造人應立即加強保護鄰房安全有效措施，被告機關並以九十年十一月二十二日九十北工施字第 M六五六二號函請起、承、監造人應立即加強保設鄰房安全有效措施，並勘查受損鄰房是否危及公共安全，並於文到十日內將安全鑑定報告書報被告機關備查。復經監、承造人九十年十二月三日出具安全鑑定書略以：「．．．業已由建築師會同承造人主任技師現場勘查受損鄰房，鄰房柱基礎外露及下部懸空已配合本基地地下室外牆直接緊密灌漿填實，且經施作第二次低壓灌漿及施加斜撐後無立即危及公共安全之虞。」被告機關以九十年十二月十一日九十北工施字第 M六八二八號函通知起、承、監造人並副知陳英秀女士影送安全鑑定書在案。再查補強損壞鄰房（板橋市○○路○○○巷○○○弄○○號）基礎乙節，經台灣省建築師公會鑑定出具報告書，其結論五：「經勘查現場施工後之現狀，並依據申請人所提供之相關基礎補強之設計及施工圖說、過程照片、材料品質及試驗證明等文件，研判其基礎補強工程已完成，若標的物在正常使用下，目前應無安全顧慮，未來工地仍應依核准圖說施工，並隨時注意施工之安全。」被告機關以九十一年三月四日北府工施字第○九一○○六九四四○號函備查。另該函並謂：「本案建照工程必須勘驗部份未按時申報先行施工乙節，仍請儘速備妥資料來被告機關補辦勘驗，不可繼續施工，否則將依建築法第九十三條規定辦理。」故被告機關均依建築法及台北縣建築物施工中損壞鄰房處理程序」辦理，並無廢弛職務，釀成災害之情事。㈤按建築法第三十九條規定：「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工；如於興
工前或施工中變更設計時，仍應依照本府申請辦理‧‧‧。」經查八七板建字第三四七號建照工程逕行將原設計預壘擋土牆措施更改為鋼軌樁擋土措施，經被告機關所屬工務局九十年六月二十六日九十北工施字第 M二八二○號函通知設計監造人儘速向該局辦理變更設計在案。又建築法第二十六條規定：直轄市、縣（市）（局）主管建築機關依本法規定核發之執照，僅為對申請建造、使用或拆除之許可：建築物起造人、或設計人、或監造人、或承造人如有侵害他人財產或肇致危險或傷害他人時，應視其情形，分別依法負其責任。故原告如財產遭受損失，應屬起、監、承造人之責，要求被告機關賠償損失，顯非合理。
㈥綜上論結，原告之訴核為無理，謹請查察，依法賜判決如答辯聲明。
理 由
一、按訴願法第一條第一項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」，第十八條規定：「自然人、法人、非法人團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」。另前行政法院五十六年度判字第二一八號判例謂：「人民提起訴願，須以官署之處分致損害其權利或利益為前提。所謂損害其權利或利益，係指原處分所生具體的效果，致損害其確實的權利或利益而言。」
二、本件係訴外人王唯美等四人，持台北縣板橋市○○段二五三─一地號土地所有權人林呂珠同意使用該土地之同意書及建築執照申請書，向被告機關申請建造台北縣板橋市○○路○○○巷○○○弄○○號三樓建築物，經被告機關核發六二板建字第二四四七號建造執照。嗣二五三─一地號土地於六十三年六月二十日分割轉載為同段二五三─三至二五三─二八地號，其中二五三─十七地號及二五三─十六地號土地於七十一年辦理地籍圖重測後分別改編為重慶段三五五地號及三五六地號。又六二板建字第二四四七號建造執照內地籍圖僅以都市計畫概略套繪，沒有樁位資料且綠地及住宅之界線尚未完成地籍分割。七十六年間被告機關辦理台北縣板橋市第一次公共設施通盤檢討，將該綠地變更為公園，地政單位亦配合辦理地籍逕為分割，公園與住宅區之區界線亦同時確認，而重慶段三五六地號土地係屬住宅區。原告於九十年五月二十三日則以重慶段三五五地號是該社區之最邊間，邊間開窗又留有一米之永久法定空地，被八七板建字三四七號建造執照堵死，只剩下三十二公分距離，誰知七十一年辦理地籍圖重測後將重慶段三五六地號土地，將綠地變為建地；而八七板建字三四七號建造執照，把重慶段三五六、三五六─二、三五六─三地號，合併為一筆三五六地號，茲因該地號係二五三─一地號分割出來，原地主土地權利同意書、地主與建商合建，地主三建商七比率分配，可建房屋基地為土地權狀可以移轉給購買戶，其餘土地設立馬路；重慶段三
四三、三五六、三五六─二、三五六─三地號為留設之防火巷通道，及開窗又留有一米之永久水平空地、綠地等，原地主擁有所有權，但本社區每一住戶皆有地上權利使用權，又不論土地如何分割或合併，本社區皆有永久使用權；是以原地主之繼承人陳林素美就該板橋重慶段三五六地號土地於八十五年申請至八十七年申請出來之建造執照，應屬無效云云，提起訴願，遭決定駁回，原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
三、查被告機關核准之八七板建字第三四七號建造執照，其基地係坐落於台北縣板橋市○○段○○○○號（合併三五六─二地號），而原告甲○○所主張其權利受損之建物住址為台北縣板橋市○○路○○○巷○○弄十六之二號三樓，其基地乃坐落同地段三五五地號；惟查上開建物及基地之所有權人為乙○○，有土地登記謄本及建物登記謄本等影本各一紙在卷足憑；是以原告甲○○所主張因被告機關核准之八七板建字第三四七號建造執照，致建物住址為台北縣板橋市○○路○○○巷○○弄十六之二號三樓（其基地乃坐落同地段三五五地號）受有損害，其所受損害者乃係其所有權人即乙○○，雖原告甲○○為乙○○之配偶；惟查上開建物及基地之所有權人為乙○○，而原告甲○○並非該行政處分（即被告機關所核准之八七板建字第三四七號建造執照）之相對人或利害關係人；揆諸上開法條規定及判例說明，原告甲○○自不得對於該行政處分提起訴願，縱原告甲○○為本院審理追加乙○○為原告，原告甲○○所提起之訴願程序，並不因此即獲得補正；從而，訴願機關未以不具備訴願能力之人所提起之訴願，依訴願法第七十七條第三款之規定於程序上予以駁回，而為實體上予以審究，其所踐行訴願程序雖有違誤，惟其提起本件訴願及行政訴訟既已不合法，而應予以駁回，訴願決定自無撤銷之必要，以節勞費。另乙○○雖於本件訴訟得本於利害關係人之身份提起，惟查提起撤銷之訴，必以經有訴願程序為必要，即所謂訴願前置主義，此觀之行政訴訟法第四條第一項規定自明，本件乙○○未經訴願程序即提起本件行政訴訟，於法即有未合，亦應予以駁回，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第七庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 三十 日
書記官 王琍瑩