臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第五○○六號
原 告 甲○被 告 財政部證券暨
期貨管理委員會代 表 人 丁克華（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年十月十八日0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為尖美建設開發股份有限公司（以下簡稱尖美建設公司）前任法人股東中央投資股份有限公司（以下簡稱中央投資公司）指派之代表人，而當選尖美建設公司之董事，又尖美建設公司公司為一股票上櫃公司，截至八十九年九月三十日止，其實收資本額為三十八億六千六百四十六萬九千零六十元，已發行股份總額為三億八千六百六十四萬六千九百零六股，依公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則（下稱查核實施規則）第二條第四款之規定，該公司全體董事應持有股份為一千九百三十三萬二千三百四十五股，惟據尖美建設公司申報八十九年九月份公司內部人股權變動表核知，該公司全體董事持股總數合計僅有一千八百一十萬一千一百七十一股，尚未達前開成數標準，其不足數為一百二十三萬一千一百七十四股，經尖美建設公司於八十九年十月十六日以（八九）尖建管字第０三四０號函請全體董事於文到一個月內補足法定持股數，被告復於八十九年十月二十六日以（八九）台財證（三）第八八三四六號函請尖美建設公司於八十九年十一月二十五日前將該公司全體董事持股補足情形陳報被告。嗣依尖美建設公司陳報之八十九年十一月份股權變動表顯示，截至八十九年十一月三十日止該公司全體董事之持股總數為一千八百一十萬一千一百七十一股，仍不足一百二十三萬一千一百七十四股，被告依證券交易法第一百七十八條第一項第四款及第一百七十九條規定，於九十年三月二十八日以（九０）台財證（三）第０００七七九號處分書對全體董事處罰鍰新台幣 (下同)六十萬元。訴願人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應賠償原告一百二十萬元。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠查核實施規則第八條之規定是否逾越其母法之授權？㈡原告是否為證券交易法第一百七十九條處罰之主體？
甲、原告主張之理由：⒈本件尖美建設公司董、監持股不足法定成數，係其他董事出脫其手中持股
，原告所代表之中央投資公司，自就任尖美建設公司董事以來，其所持股數有增無減，被告仍將原告與其他董監列為連帶處罰之處罰之對象，實不公允。又原告係行使法人董事之代表人，並非本件系爭持股成數支持股人或所有人，故不應為處罰。
⒉原處分所依據之法令為查核實施規則第八條，依中央法規標準法第六條之
規定，該規則既屬行政命令性質，自不得逾越其母法；亦即依證券交易法第二十六條第二項規定之旨意，主管機關應僅得就其查核及實施之部分以行政命令定之，現被告竟於該行政命令內逕行另為處罰對象之規定，顯屬逾越，應無法律效果。又原告並非本件違法之行為人，而被告命原告與其他違法之人負連帶責任，實屬違法，蓋行政處罰之對象應無及於非屬違法對象行為人以外之人之理。
⒊又原告前既係以法人代表身分當選董事，不應認係證券交易法第一百七十
九條規定所稱之「為行為之負責人」，原告全無力影響，亦無權干涉其所代表法人就其所持股數所為之任何增減行為之淺顯事實判斷，自非該條規定之「為行為之負責人」，應無疑義，原告自無妄受處罰之理。被告於本條之解釋文義上，顯有違誤，致生錯誤援引之結果。實則本件持股成數不足之主體實應為中央投資公司，而非原告，原告僅係中央投資公司行使法人董事職務之代表人。不得謂原告「課賦代表人預促法人股東持有一定成數股份之義務」，而據此處罰原告。
⒋再者從查核實施規則第八條之修訂前之歷史條文觀之，依八十六年五月十
三日修正前原條文係原告即免以處分，故可知處罰與否實繫於主管機關之一念，此係行政機關自我膨脹之僭越立法機關之職權。又原告所代表之法人，業於八十九年十一月底前即因請辭尖美建設公司董事，而喪失其董事身分，原告之法人董事代表人身分亦從而當然喪失，被告於九十年三月二十八日始依據尖美建設公司截至八十九年十一月三十日上之全體董事之持股數為基準所為之處分，不論當否，應與業已喪失法人董事代表人身分之原告完全無涉。而被告不顧原告先前業已提起之訴願，未依訴願法第九十三條第二項規定辦理，仍為系爭之原處分，不當使原告隨時居於受行政執行之狀態中。
乙、被告主張之理由：⒈按為增強董事、監察人對公司之向心力以穩定公司經營，並進而保障投資
人之權益，證券交易法第二十六條第一項明定公開發行公司其「全體」董事及監察人應持有公司一定成數之記名股票，亦即課賦「全體」董事、監察人應持有公司一定成數股份之義務，且為落實立法目的，同條第二項授權被告機關訂定「查核實施規則」，而該「查核實施規則」亦本此立法意旨以「全體」董事、監察人為義務主體予以規範。據此，公開發行公司其「全體」董事、監察人既為證券交易法第二十六條所規定之義務主體，被告機關所定之「查核實施規則」本諸母法以公開發行公司其「全體」董事、監察人為規範主體，違反者依證券交易法第一百七十八條第一項第四款及第二項規定予以處分，處分對象於被告機關「查核實施規則」第八條第二項規定董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表人實屬明確，此與證券交易法第一百七十九條規定法人違反證交法規定者，應依本章各條之規定處罰其為行為之負責人之情形並不相同，當無逾越法律授權範圍，自屬適法。
⒉另查公司法第二十七條第二項規定政府或法人為股東時，亦得由其代表人
當選為董監事，代表人有數人時，得分別當選，故當選為公司董、監事者實為代表人，該代表人本身具董監事身分，殆無疑義。此可由實務上公司登記事項卡係以代表人登記為公司董監事，至持股之計算，據經濟部五十七年九月二十四日商三四Ο七六號解釋則應以法人持股為準，而對於法人股東依公司法第二十七條第二項規定，由其指派之代表人當選為董事或監察人時，其實際執行公司業務者為該代表人，故為課賦代表人預促法人股東持有一定成數股份之義務，並避免法人股東變相以代表人充數多席董監事達到逃避重罰目的，查核實施規則第八條第二項後段明訂以法人代表人身分當選者，處罰該代表人，將可達貫徹證券交易法第二十六條之立法目的，並落實行政罰維持行政秩序之目的，且已為最高行政法院判決予以認定。
⒊尖美建設公司全體董事持股不足，未依規定限期補足，其違反之行為時係
八十九年十一月份，應適用被告機關依八十六年五月十三日所定查核實施規則之規定，予以處分，原告主張以修正前條文免予處分，核不足採。
⒋次查公司董事、監察人之法定義務，原則上始於就任，終於解任，故被告
機關於證券交易法第二十六條及查核實施規則之執行上，亦以董事、監察人之就、解任認定其是否應盡持有公司一定成數股份之義務。查尖美建設公司九月份全體董事持股不足，業經尖美建設於八十九年十月十六日以（八九）尖建管字第０三四０號函通知各董事應於一個月內補足持股，而被告機關復於八十九年十月二十六日以（八九）台財證（三）第八八三四六號函請尖美建設公司於八十九年十一月二十五日前將該公司全體董事持股補足情形陳報本會，惟該公司未將補足情形報會，被告爰依該公司申報八十九年十一月底股權變動資料予以處分（該公司並未申報中央投資業已解任）。縱使中央投資公司已於八十九年十一月廿八日解任，惟前揭補足期限依規定係於公司通知一個月內，即於十一月十六日屆滿，該董事當時仍屬在任，且經調閱市場相關交易資料，期間全體董事亦無買進持股之事實，自仍應予處分，退一步言，本案如有疑義，亦僅屬是否更正處分事實欄之補足持股截止期限，尚不致影響本案罰鍰處分之效力。
⒌末查尖美建設全體董事未依規定於期限內補足持股，前經被告處分後雖有
不服提起訴願，惟查全體董事持股應隨時處於符合規定之狀態，限期未補足即依法應予處分，尚不得以已對前次處分提起訴願或申訴為由，而要求免予處分，故原告所陳實無可採。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為朱兆銓，嗣於訴訟中變更為丁克華，茲據新任代表人具狀承受訴訟，依法尚無不合，應予准許
二、按「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：．．．四、違反主管機關依第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定者。有前項第二款至第四款規定之情事，經主管機關科處罰鍰並責令限期辦理，逾期仍不辦理者，得繼續限期令其辦理，並按次連續各處四萬元以上二十萬元以下罰鍰，至辦理為止。」分別為行為時證券交易法第二十六條及第一百七十八條第一項第四款、第二項所明定。次按「公開發行公司全體董事及監察人所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額左列成數：．．．四、公司實收資本額超過二十億元者，全體董事持有記名股票之股份總額不得少於百分之五，全體監察人不得少於百分之零點五。但依該比例計算之全體董事或監察人所持有股份總額低於前款之最高股份總額者，應接前款之最高股份總額計之。」「公開發行公司股東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不足第二條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後一個月內補足之」、「公開發行公司之董事或監察人，在任期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人持有股份總額低於第二條所定之成數時，全體董事或監察人應於一個月內補足之．．．」及「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人。董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人：以法人代表人身分當選者，處罰該代表人。」行為時查核實施規則第二條第四款、第四條、第五條及第八條亦分別定有明文。
三、經查，原告為尖美建設公司前任法人股東中央投資公司指派之代表人而當選尖美建設公司之董事，尖美建設公司為一股票上櫃公司，截至八十九年九月三十日止，其實收資本額為三十八億六千六百四十六萬九千零六十元，已發行股份總額為三億八千六百六十四萬六千九百零六股，依查核實施規則第二條第四款規定，該公司全體董事應持有股份為一千九百三十三萬二千三百四十五股，惟據尖美建設公司申報八十九年九月份公司內部人股權變動表核知，該公司全體董事持股總數合計僅有一千八百一十萬一千一百七十一股，尚未達前開成數標準，其不足數為一百二十三萬一千一百七十四股，經尖美建設公司於八十九年十月十六日以（八九）尖建管字第０三四０號函請全體董事於文到一個月內補足法定持股數，被告復於八十九年十月二十六日以（八九）台財證（三）第八八三四六號函請尖美建設公司於八十九年十一月二十五日前將該公司全體董事持股補足情形陳報被告。嗣依尖美建設公司陳報之八十九年十一月份股權變動表顯示，截至八十九年十一月三十日止該公司全體董事之持股總數為一千八百一十萬一千一百七十一股，不足數為一百二十三萬一千一百七十四股之事實，有尖美公司董事、監察人名單、股權變動表、尖美公司八十九年十月十八日尖建字第０三四０號函、被告八十九年十月二十六日 (八九)台財證 (三)第八八三四六號函附卷可證，並為原告所不爭，自堪信為真正。則原告以法人股東中央投資公司代表人之身分當選尖美建設公司之董事，因全體董事持股總額未達查核實施規則規定之成數標準，經被告函請尖美建設公司轉知各董事於文到一個月內補足持股報會，迄今仍未辦理，被告於九十年三月二十八日以（九０）台財證（三）第０００七七九號處分書對全體董事處罰鍰六十萬元，揆諸前揭規定，並無不合。
四、原告起訴雖主張：本件尖美建設公司董事持股不足法定成數，係其他董事出脫其手中持股，原告所代表之法人股東中央投資公司，自其就任董事以來，所持股原告數有增無減，被告仍將原告與其他董事列為連帶處罰之處罰之對象，實不公允。又原告係法人股東指派之代表人，董事持有股份是否符合法定成數，仍應以法人股東所有之股份總額為準，則依證券交易法第一七八條第一項第四款規定應處罰鍰者，應係法人股東或該法人股東之負責人，上開查核實施規則第八條規定處罰該法人股東之代表人，顯牴觸母法證券交易法第二十六條第一項之規定而無效；況原告所代表之法人股東，業於八十九年十一月底前即請辭尖美建設公司董事，而喪失其董事身分，原告之法人董事代表人身分亦從而當然喪失，被告於九十年三月二十八日始依據尖美建設公司截至八十九年十一月三十日之全體董事之持股數為基準所為之處分，即有不當云云。
五、惟查，證券交易法第二十六條第一項之立法意旨，在規定董事、監察人應持有一定成數之股份，以增強董事、監察人對公司之向心力，健全公司資本結構，並防止其對該公司股票作投機性買賣，致影響證券交易及投資人利益，則被告依該條第二項規定授權訂定之查核實施規則，本於上開法律授權及立法目的，自得對違規之處罰對象係為法人負責人或其代表人分別情形予以規範。又按九十年十一月十二日修正前公司法第二十七條第二項規定，由法人股東指派之代表人當選公司之董事、監察人時，其實際執行公司業務者，為該代表人而非法人本身或其負責人，為課賦代表人預促法人股東持有一定成數股份之義務，並避免法人股東變相以代表人充數各席董事、監察人，達到逃避重罰目的，故被告於查核實施規則第八條第二項訂定：依證券交易法第一百七十八條規定處罰全體董事或監察人，董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表身分當選者，處罰該代表人，藉以達到貫徹證券交易法第二十六條之立法目的，進而保障投資人之權益，並未逾越法律授權之目的及範圍，尚難認與母法牴觸。又前開公司法第二十七條第一項所稱以法人股東當選董事或監察人，係指當選一席而言，如有當選多席者，應依該條第二項規定以推派多數代表人分別當選，依前開尖美建設公司之董事、監察人名單所載，中央投資公司佔全體董事二席，原告為其中一名董事，自屬公司法第二十七條第二項規定以代表人之身分當選至明，被告依上開查核實施規則第八條第二項後段規定，對原告科處罰鍰，自無不合，原告主張應處罰法人股東中央投資公司云云，尚非有據。
六、再按，公司董事、監察人之法定義務，乃始於就任而終於解任，是董事、監察人有無違反前開證券交易法第二十六條及查核實施規則之規定，應以該董事、監察人之任期內，有無持有公司一定成數之股份為據。查本件尖美建設公司八十九年九月份全體董事持股不足，經尖美建設公司於八十九年十月十六日號函知各董事應於一個月內補足持股，被告復於同年月二十六日函請尖美建設公司於八十九年十一月二十五日前將該公司全體董事持股補足情形陳報，屆期該公司董事仍未補足等情，已如前述。嗣原告雖於八十九年十一月二十八日解任董事職務，然其未解任前，尖美建設公司通知各董事補足持股之一個月期限已屆滿，該公司全體董事持股仍未達一定成數，核已符合前揭行為時證券交易法第一百七十八條第一項第四款及查核實施規則第八條規定之裁罰要件，被告依上開規定，裁處含原告在內之全體董事罰鍰，自屬有據，原告以其嗣後解任董事職務，認得免除裁罰，亦無足取。
七、綜合上述，原告之主張均無可採，被告以原告未依規定補足持股總數，乃依證券交易法第一百七十八條第一項第四款及第一百七十九條規定規定，處原告及其他董事全體六十萬元罰鍰之處分，洵屬合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷原處分與訴願決定，並請求賠償二百萬元，均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 蕭惠芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十一 日
書記官 李淑貞