臺北高等行政法院裁定 九十一年度訴字第五一○二號
原 告 甲○○訴訟代理人 文聞律師
鄭懷君律師周奇杉律師被 告 財團法人台灣票據交換業務發展基金會台灣票據交換所
（前身為台北市票據交換所）代 表 人 白輝雄（主任委員）右當事人間因有關票據事務事件，原告不服中央銀行中華民國九十一年十月十五日台央訴字第０九一九八００００００一七號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號著有判例可稽。
二、緣本件原告自民國（下同）八十五年十月十八日即於台北國際商業銀行泰山分行（下稱台北銀行泰山分行）開設支票存款帳戶並請領支票使用。惟其中ＱＧ0000000號之支票乙紙，經執票人分別於九十一年四月十日、四月三十日二次為付款提示時，遭台北銀行泰山分行先後以「到期日未到」、「存款不足」為由二次以退票處理並填具退票理由單移送被告之前身台北市票據交換所登載建檔。原告以上開票據發票日期記載曆法上不存在之日（九十一年四月一一０日），自應與未記載發票日之情形相當，即應視為無效票據，而向台北市票據交換所請求塗銷原告九十一年四月三十日之「存款不足」退票記錄。台北市票據交換所於九十一年六月十九日以（九一）北票字第三二九一號函復原告就該退票理由之疑義，逕向付款銀行洽詢，原告不服，向中央銀行提起訴願，經決定不予受理，遂提起本件行政訴訟。原告起訴意旨略以：依中央銀行法第三十二條、中央銀行管理票據交換業務辦法第二、四、三十一、三十二及三十六條規範意旨可知被告形式上雖非中央銀行之附屬機關，但係受中央銀行委託處理票據交換業務之機構，依行政程序法第二條第三項規定，於該等業務範圍，自當視同行政機關，又票據交換所與金融業者間或金融業者與支票存款戶間雖另簽訂有「辦理退票及拒絕往來相關事項約定書」、「支票存款約定書補充條款」，惟前者無非係以中央銀行管理票據交換業務辦法第三十一條規定為據，為達票據管理目的所必要，性質應屬行政契約，並不影響票據業務管理為公權力行使之本質；而後者之簽署，則為開設支票存戶時必須簽署之文件，其性質雖屬一般人與金融業者間之私法關係，然此無非用以確認取得使用支票之資格而已，與掌管票據業務機關之被告本諸公權力行使而為退票紀錄之登載准駁性質無涉等語。
三、經查，各地票據交換所係中央銀行五十年在台復業以前，由各參加票據交換之金融機構依財政部核定之章程籌組設立，並非中央銀行所設立，中央銀行在台復業之後，雖基於「管理之需要」，於五十二年二月五日以台央業交字第十七號通函將各地票據交換所視同中央銀行之附屬機構，惟票據交換所既非中央銀行投資設立，為避免導致對各票據交換所法律地位混淆不清，乃於八十八年十月一日以（八八）台央業字第０二０一四二七號通函停止前開第十七號通函之適用，又依九十年六月二十七日修正公布（九十年七月一日實施）之「中央銀行管理票據交換業務辦法」第十二條規定：「本辦法訂定發布前已設立之票據交換所，應於本行指定期限內，變更組織為單一財團法人。」台北市票據交換所乃於九十一年十一月一日變更組織為「財團法人台灣票據交換業務發展基金會台灣票據交換所」（即被告），雖確定被告為私法人而非中央銀行之附屬機構之屬性，但依六十八年十一月八日修正公布，同年月十日施行之中央銀行法第三十二條規定：「中央銀行得於總行及分行所在地設立票據交換所，辦理票據交換及各銀行間之劃撥結算。在未設分行地點，並得委託其他公營銀行辦理」、九十年六月二十七日修正公布（九十年七月一日施行）中央銀行管理票據交換業務辦法第一、二、三、四、
五、九條分別規定：「中央銀行（以下簡稱本行）為辦理中央銀行法第三十二條有關票據交換業務之管理、監督事宜，訂定本辦法。」、「本行對票據交換業務之管理、監督，依本辦法之規定，未經本辦法規定者，依有關法令及本行其他規定辦理。」、「本辦法所稱票據交換業務，係指辦理金融業者間之票據交換、結算及其相關業務。辦理票據交換業務之機構為票據交換所。本辦法所稱票據交換所，包括本辦法訂定發布前，已設立之票據交換所。」。「各地票據交換所各別設置執行委員會（以下簡稱執委會），受本行之監督指揮，審議下列事項：一、票據交換業務事項。二、金融業者申請參加交換或參加交換之金融業者（以下簡稱交換單位）申請退出事項。三、票據交換保證金及手續費。四、票據交換及退票交換時間。五、票據交換違章之處理。六、預決算事項。七、與其他票據交換所之合併及其他組織變更事項。八、財產之處分。」、「執委會由下列執行委員組成之：一、參加交換之銀行及信用合作社，不論有無分支機構，推派代表一人為執行委員。二、經核准辦理支票存款業務之農、漁會，由合作金庫銀行股份有限公司每年就轄區內設立之農、漁會輪流選定三家，各指派代表一人為執行委員。前項執行委員應由當地票據交換所陳報本行核備。執委會主任委員由本行派任，秉承本行之指示，處理票據交換所一切事務及執委會議決事項。」、「票據交換所設總幹事一人，由本行派任，其由代理銀行派任者，應陳報本行核備。因業務需要進用新員者，應在核定之員額編制內依照規定甄試。遴派幹事、助理幹事、專員職務，應陳報本行核備，其由代理銀行遴派者，應陳報代理銀行」，可知票據交換業務事項本屬中央銀行法定職掌業務之一，其執行方式，除自行設立票據交換所外，亦得以委辦方式為之。鑑於中央銀行為國家銀行隸屬行政院（中央銀行法第一條規定參照），且該行經營之目的在促進金融穩定、健全銀行業務、維護對內及對外幣值之穩定、協助經濟之發展（中央銀行法第二條規定參照），均屬維護國家公共利益之行為，故中央銀行執行其法定職掌之票據交換業務，當屬公權力之行使。查被告雖非中央銀行轄屬、設立之附屬機構，然因早於中央銀行在台復業前，即辦理原屬中央銀行職掌之有關票據交換業務，為此中央銀行於五十年在台復業後，即依斯時實施之中央銀行法第二十八條及中央銀行復業方案第五條規定，接管各地票據交換業務，更於五十二年二月五日以台央業交孝第十七號函，將台北票據交換所等各地票據交換所視同中央銀行之附屬機構。雖中央銀行嗣於八十八年十月一日以（八八）台央業字第０二０一四二七號函，明示不再視各地票據交換所為其附屬機構，即形式上更異各地票據交換所為行政機關之地位，然實質上仍繼續以前揭「中央銀行管理票據交換業務辦法」加以管理監督，並未改變票據交換相關業務仍由各地票據交換所辦理並受中央銀行管理、監督之本質，此觀前揭「中央銀行管理票據交換業務辦法」各條規定即明。被告自係受中央銀行委託，辦理票據交換業務，依行政程序法第二條第三項規定意旨，於該等業務範圍，自當視同行政機關，是以被告就退票事項所為之處理應屬行政作用之一種，訴願決定未能詳察及此，徒以被告形式上非訴願機關之附屬機構，及票信管理新制於九十年七月一日實施，依據九十一年七月三十一日新修正之「中央銀行管理票據交換業務辦法」第三十一條規定：「票據交換所應與辦理支票存款業務之金融業者，就退票及其相關事項之處理規範加以約定。」有關退票及拒絕往來相關事項，係由票據交換所與金融業者間簽訂「辦理退票及拒絕往來相關事項約定書」、金融業者與支票存款戶間簽訂「支票存款約定書補充條款」規範等理由，即認本件原告與被告及付款銀行間，就所簽發支票發票日之認定爭議，及付款銀行退票理由如何記載所生之爭執，均屬私法關係之爭執，非屬公法爭議，其中認定被告自九十年七月一日之後就退票事項所為處理，非公法上之行為部分，固有未洽。惟查，被告前開九十一年六月十九日以（九一）北票字第三二九一號書函係謂「．．．主旨：貴律師代理當事人甲○○君以其所簽發之第0000000號支票誤遭台北國際商業銀行泰山分行以『存款不足』理由退票，申請塗銷該退票紀錄乙節，查本所列管之退票理由單乃係付款銀行依據『台北市票據交換所票據交換參加規約』第十六條及『票交換作業處理程序』第十一條規定所填具者。若當事人對該退票理由有疑義，請逕向付款銀行洽詢，請 查照。．．
．」等語，僅係將退票理由單係由付款銀行依相關規定所填具，及有關退票理由疑義，係當事人與付款銀行之間的爭執，應逕向付款銀行洽詢之事實通知原告，雖含有默示拒絕由被告逕予塗銷退票紀錄之意思，但被告既係依付款銀行所填送之退票理由單，予以登載建檔，其登載行為只是紀錄退票之原因事實，並未對外直接發生何種法律效果，屬於內部事實行為，並非行政處分，其塗銷亦然。從而原告請求被告塗銷退票紀錄之事實狀態，被告予以拒絕，只是延續紀錄存在的事實狀態，亦未對外直接發生何種法律效果，自非行政處分（按退票紀錄的存在，只是將來可能因累記三次而被處分拒絕往來，或可能因第三人申請查閱而知悉其信用，此均屬間接影響，而未產生直接之法律效果。），原告自不得提起訴願，以資救濟。訴願機關從程序上決定駁回其訴願，其理由固有未當，但結論尚無不合，原告對之提起撤銷訴訟，即難謂為合法，應予駁回。至於兩造之實體爭執，自無審究之必要，併此敍明。
四、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十四 日
臺北高等行政法院 第三庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 吳東都法 官 林文舟右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十七 日
書記官 余淑芬