臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第五二號
原 告 甲○○被 告 行政院勞工委員會代 表 人 陳菊（主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○右當事人間因有關外籍勞工事務事件，原告不服行政院中華民國九十年十一月五日台九十訴字第○五五四七二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告機關以原告所聘僱之外國人LOPEZ LORENA SOLIVEN因無法勝任工作，致僱傭關係消滅，業於民國（以下同）八十九年九月二十一日離境，乃以八十九年十月十八日台八十九勞職外字第○七二七一八八號函許可原告遞補招募外國人壹名在台北市○○路○段○○○號十二樓之一從事家庭監護工工作，並以遞補人選應於九十年四月二十七日前引進，期限為一年十個月又十九日。嗣原告於九十年四月十七日向被告機關提出家庭監護工遞補及延長引進期限之申請，被告機關以九十年四月二十一日台九十勞職外字第○六七七○○一號函復，略以原告業於九十年四月十六日以該會台八十九勞職外字第○七二七一八八號遞補招募許可函引進一名菲律賓籍家庭監護工，關於申請延長引進期限一事，不予許可等語。原告就被告機關台九十勞職外字第○六七七○○一號函及台八十九勞職外字第○二一五八九二號公告表示不服，以延長引進外勞或遞補外勞名額既經被告機關核准，縱事後法律變更，亦應不溯及既往，請恢復其引進遞補外勞之權益，撤銷被告機關台九十勞職外字第○六七七○○一號函否准其延長引進期限，又被告機關台八十九勞職外字第○二一五八九二號公告申請家庭外籍監護工以壹名為限之限制，應不溯及既往云云，提起訴願，遭訴願決定機關以關於台九十勞職外字第○六七七○○一號函部分，訴願駁回；關於台八十九勞職外字第○二一五八九二號公告部分，訴願不受理，原告猶不甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告機關對於原告遞補招募外國人乙名從事家庭監護工作之申請，應予准許。㈡被告聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關台八十九勞職外字第○二一五八九二號公告部分，是否係屬行政處分？
甲、原告主張：㈠查原告於九十年四月十七日向被告機關提出遞補招募申請表，被告機關於九十年
五月二十一日方以台九十勞職外字第○六八三七二四號函許可原告遞補招募外國人乙名從事家庭監護工作，已逾五天之核發遞補招募函承辦期限，可證被告機關承辦人因台八十九勞職外字第○二一五八九二號公告而延宕不作為。
㈡次查原告十年前為極重度身心障礙者，被告原核准原告申請兩名外籍家庭監護工
，現亦須持續照顧，惟被告機關八十九年九月六日所為台八十九勞職外字第○二一五八九二號公告卻限制家庭監護工名額以一名為限，但受監護人持身心障礙手冊屬植物人者，得向被告機關申請增加招募一名，若此一公告可溯及既往適用，將影響原告遞補申請及接續聘僱其他外籍家庭監護工之既得權益，故應受不溯既往原則之拘束。
㈢依身心障礙者保護法第一條、第二條規定，有關維護身心障礙者合法權益及生活
之主管機關為內政部。受監護人（即原告之直系親屬）為極重度多重障礙者，經被告於八十一年十月專案核准兩名家庭外籍監護工在案，十年多來被告均持續性准予聘僱兩名外籍家庭監護工，詎被告以公告方式違反程序正義，並逾越母法（就業服務法第四十三條第九款中無外籍家庭監護工）授權範圍，且未會商主管機關即變更過去規約，侵害身心障礙者應受持續性之照顧，並違反身心障礙者保護法第四十條規定。原公告生效後有一段時間原告持續遞補兩名外籍家庭監護工，後來申請才遭否准。被告稱當初係誤發，基於信賴保護原則，仍准予遞補，修正公告後則不再准許；惟原告持續遞補兩名之情形為被告所明知，拖了這麼多年才不再准許，所稱誤發應不足採。
㈣又原告聘僱之外籍家庭監護工 YGHYEN THI LANG因無法勝任工作致僱傭關係消滅
，業於九十一年一月二日離境，原告乃於同年月四日再向被告依法申請遞補招募，被告仍以上開公告為依據，拒絕核發遞補招募函；惟原決定書送達日期為九十年十一月八日，如等候被告「否准處分」，恐已逾提起行政訴訟期限，故依行政訴訟法第四條規定提起本訴。
㈤被告辯稱前開公告係被告本於行政權之作用，以命令對於一般不特定之人民為一
抽象之規定，其並非具體個別之處置，非屬訴願法第三條第一、二項規定之行政處分。惟此公告追溯適用已將影響原告遞補申請及接續聘僱其他外籍家庭監護工之既得權益，故應屬該條之行政處分而得提起救濟程序。
乙、被告主張：關於被告所為原處分台九十勞職外字第○六七七○○一號函部分：
㈠查原告以所聘僱之家庭外籍監護工LOPEZ LORENA SOLIVEN（護照號碼：M0000000
）無法勝任工作，致僱傭關係消滅，且業於八十九年九月二十一日離境為由，於八十九年十月九日向被告提出遞補招募之申請，被告認前開外國人因不可歸責於雇主之原因離境，遂依本辦法第二十九條規定核發原告八十九年十月十八日台八十九勞職業字第０七二七一八八號遞補招募許可函。原告持前開遞補招募許可函，已於九十年四月十六日引進一名菲律賓籍外國人PORNIAS ELIZABETH CARLOMAN（護照號碼：M0000000）入境來台從事家庭監護工工作。
㈡九十年四月十七日，原告又再度以前開同一理由（即所聘之外國人LOPEZ LORENA
SOLIVEN 無法勝任工作，致僱傭關係消滅，且業於八十九年九月二十一日離境），再度向被告申請延長前開八十九年十月十八日台八十九勞職業字第０七二七一八八號遞補招募許可函之引進期限。被告認原告既已核發原告八十九年十月十八日台八十九勞職業字第０七二七一八八號遞補招募許可函，且原告已於九十年四月十六日，依該遞補招募許可函引進外國人PORNIAS ELIZABETH CARLOMAN，即無延長該遞補招募許可之必要，原處分遂以九十年四月二十一日台九十勞職外字第０六七七００一號函不予延長該遞補招募許可函之引進期限，於法應無不符。況被告又另於九十年四月二十五日，以於九十年四月十六日引進之外國人 PORNIASELIZABETH CARLOMAN家中發生重大突發事故，終止僱傭契約，致僱傭關係消滅，於九十年四月十九日離境為由，向被告提出遞補招募之申請，被告另已於九十年五月二十一日以台九十勞職外字第○六八三七二四號函許可原告遞補招募在案，並無損及原告權益之虞，併此敘明。
關於被告八十九年九月六日台八十九勞職外字第○二一五八九二號公告部分：
㈠按被告八十九年八月三十一日台八十九勞職外字第０二一五七四三號公告略以「
六、申請家庭外籍監護工，得申請招募人數，以一名受監護人聘僱一名家庭外籍監護工為限。但受監護人為經社會福利主管機關核發身心障礙手冊屬植物人之身心障礙者或病患，並經合格醫院開具診斷證明書其巴氏量表評分總分為零分者，得向本會申請增加招募一名家庭外籍監護工。‧‧‧十一、本公告生效之日起，以雇主依規定向本會申請（親自送件者，以收文日期為憑；郵寄送件者，以郵戳日期為憑）家庭外籍監護工招募許可案（含初次招募、遞補招募及重新招募）、及雇主以受監護人之診斷證明書申請接續聘僱其他雇主轉出之家庭外籍監護工案，為適用對象。」㈡茲因前開公告標點符號及斷句有誤，被告復於八十九年九月六日台八十九勞職外
字第０二一五八九二號公告修正略以「申請家庭外籍監護工，得申請招募人數，以一名受監護人聘僱一名家庭外籍監護工為限。但受監護人為經社會福利主管機關核發身心障礙手冊屬植物人之身心障礙者、或病患經合格醫院開具診斷證明書其巴氏量表評分總分為零分者，得向本會增加招募一名家庭外籍監護工。」㈢本案系爭之家庭外籍監護工屬被告依就業服務法第四十三條第一項第八款規定所
指定之工作。依外國人聘僱許可及管理辦法第三條規定，中央主管機關依就業服務法第四十三條第一項第八款之規定為工作指定時，應就國內經濟發展及就業市場情勢，評估各種行職業之勞動供需狀況，規劃指定准予聘僱外國人之工作類別、人數及申請者之資格條件，並公告之。被告基於就業服務法第四十一條規定之保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定等原則，為因應國內社會發展需要及配合政府整體福利政策之實施，依外國人聘僱許可及管理辦法第三條之授權適當公告調整雇主申請家庭外籍監護工之資格條件，實於法有據，合先陳明。
㈣前開公告係被告本於行政權之作用，以命令對於一般不特定之人民為一抽象之規
定，其並非具體個別之處置，非屬訴願法第三條第一項規定之「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權利措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，自不待言。又該公告之適用對象雖為特定之受監護人及與其有一定關係之雇主，依其形式固可得確定其範圍，惟其法律效果之發生，仍繫於該雇主是否依該公告提出申請，並非具有強制性之規定，直接對所適用之對象發生法律效果，故亦非為訴願法第三條第二項前段所稱之行政處分。基此，前開公告若非屬行政處分，原告據之驟然起訴，竟未俟行政機關對其申請為具體行政處分後，再循訴願、行政訴訟途徑救濟，其作法顯然可議。
綜上說明，原處分並無違法或不當而有損害人民權利或利益之情形，原告請求應無理由，敬請予以駁回。
理 由
一、按九十一年一月二十一日修正公布前之就業服務法第四十五條規定，雇主聘僱外國人從事第四十三條第一項第七款至第九款工作，應檢具有關文件向中央主管機關（即被告）申請許可；其許可及有關聘僱管理辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。另依九十年十一月七日修正發布前之外國人聘僱許可及管理辦法第二十九條規定，外國人於聘僱許可有效期間內因不可歸責於雇主之原因離境或死亡者，雇主得向中央主管機關申請遞補。遞補之聘僱許可期間，以補足原聘僱許可期間為限；原聘僱許可期間不足六個月者，不得遞補。
二、本件被告機關以原告所聘僱之外國人LOPEZ LORENA SOLIVEN因無法勝任工作，致僱傭關係消滅，業於八十九年九月二十一日離境，乃於八十九年十月十八日函許可原告遞補招募外國人一名在台北市○○路○段○○○號十二樓之一從事家庭監護工工作，並以遞補人選應於九十年四月二十七日前引進，期限為一年十個月又十九日。嗣原告於九十年四月十七日向被告機關提出家庭監護工遞補及延長引進期限之申請，被告機關於九十年四月二十一日函復以原告業於九十年四月十六日准予遞補，但關於申請延長引進期限一事，不予許可。原告則主張台八十九勞職外字第○二一五八九二號公告表示不服，以延長引進外勞或遞補外勞名額既經被告機關核准，縱事後法律變更，亦應不溯及既往，請恢復其引進遞補外勞之權益，撤銷被告機關台九十勞職外字第○六七七○○一號函否准其延長引進期限，又被告機關台八十九勞職外字第○二一五八九二號公告申請家庭外籍監護工以壹名為限之限制，應不溯及既往云云，資為爭議。
三、關於被告機關台九十勞職外字第○六七七○○一號函部分：㈠查原告原所聘僱之外國人LOPEZ LORENA SOLIVEN因無法勝任工作，已於八十九年
九月二十一日離境，經被告機關以八十九年十月十八日台八十九勞職外字第○七二七一八八號函許可原告遞補招募外國人一名在台北市○○路○段○○○號十二樓之一從事家庭監護工工作，並以遞補人選應於九十年四月二十七日前引進，期限為一年十個月又十九日。原告依上開遞補招募許可函自菲律賓引進勞工PORNIAS ELIZABETH CARLOMAN一名，該外勞於九十年四月十六日入境，入境當日以家中發生重大突發事故，無法履行監護工契約，勞資雙方合議提早解約，該外勞隨即於九十年四月十九日離境，有原告與該外勞在九十年四月十六日簽訂之勞資雙方解約合議書、雇主聘僱外籍勞工申請表及菲律賓航空公司台北航空站出具該外勞之搭乘證明等影本附被告機關卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。嗣原告於九十年四月十七日以其原所聘僱之外國人LOPEZ LORENA SOLIVEN因無法勝任工作，業於八十九年九月二十一日離境，向被告機關提出遞補及延長引進外勞期限之申請，被告機關於九十年四月二十一日以台九十勞職外字第○六七七○○一號函復，略以：「台端業於九十年四月十六日以00--0000000號遞補招募許可函引進一名菲律賓籍家庭監護工，關於台端申請延長引進期限一事，爰依職權不予許可。」等語；揆諸上開法條規定，原處分依法並無不合，訴願決定予以駁回，亦無違誤。
㈡另被告復於九十年四月二十五日，以於九十年四月十六日引進之外國人 PORNIAS
ELIZABETH CARLOMAN家中發生重大突發事故，終止僱傭契約，於九十年四月十九日離境為由，向被告提出遞補招募之申請，被告已於九十年五月二十一日以台九十勞職外字第○六八三七二四號函許可原告遞補招募在案，並無損及原告權益。
四、關於被告機關台八十九勞職外字第○二一五八九二號公告部分：㈠按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為
損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。若機關因事實上之必要，本於行政權之作用，以命令對於一般不特定之人民為一種抽象之規定，而非個別具體之處置，即與訴願法所稱之行政處分，顯不相當。
㈡查被告機關於八十九年九月六日以台八十九勞職外字第○二一五八九二號公告，
其內容係「修正本會八十九年八月三十一日台八十九勞職外字第○二一五七四三號公告事項六為『申請家庭外籍監護工，得申請招募人數，以一名受監護人聘僱一名家庭外籍監護工為限。但受監護人為經社會福利主管機關核發身心障礙手冊屬植物人之身心障礙者，或病患經合格醫師開具診斷證明書其巴氏量表評分總分為零分者，得向本會增加招募一名家庭外籍監護工。』」等語；揆諸該公告之意旨，其適用對象雖為特定之受監護人及與其有一定關係之雇主，依其形式固可得確定其範圍，惟其法律效果之發生，仍繫於該雇主是否依該公告提出申請，即被告本於行政權之作用，以命令對於一般不特定之人民為一抽象之規定，其並非具體個別之處置，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其屬行政處分性質。訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合。
五、末查，本件原告於言詞辯論時主張對於被告機關台九十勞職外字第○七五二四三四號函即「否准原告申請增加招募外國籍監護工一名」部分之行政處分不服，請求撤銷該行政處分；惟上開行政處分，業經被告於九十年十月二十七日以台九十勞職外字第○八一四一三○號函予以撤銷，有該函在卷足憑，是以原告訴請撤銷上開行政處分，顯屬欠缺權利保護必要之要件，此部分之請求，難認為合法。
六、綜上所述，原告徒執前詞，聲請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告機關對於原告遞補招募外國人乙名從事家庭監護工作之申請，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第七庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十七 日
書記官 王琍瑩