臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第五二三六號
原 告 甲○○訴訟代理人 徐鈴茱律師
彭郁欣律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因工會法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十一年六月七日台九十勞訴字第００六一七０三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於九十年三月間檢具發起人名冊向被告申請籌組「臺北市攤販臨時集中場職業工會」，同時另有廣州街臨時攤販自治會蔡邱秀燕、西昌街攤販自治會郭政憲及沈慶文等申請。被告乃提請行政院勞工委員會 (下稱勞委會)審議研修職業工會分類表，案經該會函送會議決議於原「一０二攤販類」備註欄註記略以：「……各縣市如有需要且不致造成困擾時，得自行決定再細分『集中市場攤販』工會」等語。被告所屬勞工局於九十年六月二十七日以北市勞一字第九０二二三五七三００號函覆原告及蔡邱秀燕及郭政憲等申請人，略稱：原告申請之工會名稱應依產業工會、職業工會分業標準表更改申請名稱，並應由所有申請人共同協商，且本案正依相關法規清查所有發起人等之工作事實，俟清查結果確定後再函告後續處理方式，屆時仍請全力配合俾便核處等語。惟原告未辦理更名登記，逕於九十年八月十三日向被告所屬勞工局申請於同年月二十日召開「臺北市集中市場攤販職業工會」發起人會議，被告即以九十年九月六日府勞一字第九０一０六八一一００號函知原告稱：…截至本年八月二十二日止計有十一組人員向本府勞工局提出申請，全案尚在整理資料及研商處理中，本府亦未發出任何同意籌組文書，故……發起人會議及籌備會議不予備查。」惟原告仍於同年八月二十一日以「臺北市集中市場攤販籌備會」名義函送發起人會議紀錄等資料，並申請於同年月二十七日召開成立大會及第一屆第一次理、監事會議。被告函覆原告以其所送於法未合，不予備查。嗣原告於同年八月二十八日以「台北市集中市場攤販職業工會」名義函報組織完成，並檢附相關文件送請被告所屬勞工局備案，被告以原告未經同意籌組，而於九十年九月二十五日以府勞一字第九０一五八六六０００號函覆不予備案，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應就台北市集中市場攤販職業工會章程、第一屆第一次會員大會會議記
錄、會員名冊、職員略歷冊、第一次理、監事會議記錄等予以備案，並發給登記證書。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點： 原告籌組工會程序是否合法？㈠原告主張之理由：
⒈按工會法第九條第一項規定：「發起組織工會應有第六條所規定人數之連署
，向主管機關登記。」並未賦與主管機關同意人民籌組工會之權限，主管機關僅能形式審查該登記之申請，如人民之申請已達法定連署人數，主管機關不得駁回或拒絕人民登記之申請，否則不啻使主管機關具有實質准駁人民結社申請之權限，並可審酌超出法律規定之事由，禁止或限制人民之「結社自由」，對人民基本權利侵害甚鉅。又工會法第六條第二項後段僅規定：「產業工會、職業工會之種類，由中央主管機關定之。」而勞委會頒布之「產業工會、職業工會分業標準表」補充說明事項稱：「產業工會之組織，不受本表分類之限制，悉依工會法及其施行細則之規定辦理。職業工會之組織，悉依本表辦理。」限制職業工會之成立，應依該表所規定之種類辦理，此實為工會法所無之限制；職業工會之分業標準既涉及廣大勞動者之結社自由，屬重要性事項，應以法律定之，而行政機關竟得藉頒布分業標準表之方式，以一紙行政命令限制、禁止勞動者之結社權利，與大法官釋字第四四三號解釋理由之意旨有違，而違反法律保留原則。且依前開工會法第六條規定，亦無法推論行政機關於多組人員先後申請時，有命申請人進行協調之權；如有先後符合要件之人申請登記，自應依合法成立之先後順序，確定其合法性，蓋先成立之社團自排除其他人於同一地區成立同一種類職業工會之權。
⒉勞委會八十九年八月二十九日台八九勞資一字第００三七一三一號函發布之
產業工會、職業工會分業標準表第一０二項備註欄：「原則仍維持…惟…如有事實上特殊之需要且不致造成困擾時，得自行決定在…三業類中細分。」及行政院勞工委員會九十年四月十二日台九十勞資一字第００一六二七三號函發布之產業工會、職業工會分業標準表第一０二項備註欄：「…各縣市如有需要且不致造成困擾時，得自行決定再細分『集中市場攤販』工會」等，因對工會分業標準等重要性事項未以法律定之，又影響勞動者結社自由甚大，已違反釋字第四四三號解釋理由及中央法規標準法第五條、第六條之規定，依大法官釋字第一三七號解釋意旨，法院於審理案件時，自得適當表明見解，而不受其拘束。
⒊又工會法第九條第一項、第二項規定：「發起組織工會應有第六條所規定人
數之連署，向主管機關登記。發起人應即組織籌備會，辦理徵求會員召開成立大會等籌備工作。工會組織完成時，應將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊，連同章程各一份，函送主管機關備案，並由主管機關發給登記證書。」顯對工會之成立採報備制，蓋工會成立之程序，僅須於籌備時，達工會法第六條所規定之連署人數，即得向主管機關登記，工會組織完成後，亦僅須將籌備經過等相關文件送主管機關備案，即完成組織工會之程序。換言之，我國人民組織工會，主管機關之許可並非工會成立之要件。原告於九十年三月間向被告登記組織「臺北市攤販臨時集中場職業工會」，並召開發起人會議，籌備會組成後，又通知全體會員召開會員大會，依法通過章程、選出理、監事等人，會後並依法檢具相關文件向被告機關申請備案，請求發給登記證書，其間程序與工會法並未相違，惟被告機關竟以原告未經被告同意籌組為由，作出不予備案之處分，更拒絕核發登記證書，上開處分顯乏依據。
㈡被告主張之理由：
⒈查「產業工會、職業工會之種類，由中央主管機關定之。」工會法第六條第
二項定有明文，準此，產職業工會類別之主導權，係中央主管機關；又「發起組織工會應有第六條所規定人數之連署向主管機關登記。發起人應即組織籌備會，辦理徵求會員、召開成立大會等籌備工作。」為工會法第九條第一項規定，亦即欲籌組工會之勞工除應依工會法第九條規定程序辦理外，尚應依工會法第六條後段規定在中央機關決議通過准予列入產職業工會分類表後，方得依法定程序籌組工會。
⒉復查行政院勞工委員會八十九年八月二十九日以台（八九）勞資一字第００
三七一三一號函頒之產業工會、職業工會分業標準表第一０二項備註欄僅規定：「……原則仍維持……惟……如有事實上特殊之需要且不致造成其他困擾時，得自行決定在……三業類中細分。」嗣於九十年四月十二日以台九十勞資一字第００一六二七三號函頒產業工會、職業工會分業標準表第一０二項備註欄，加註：「……各縣市如有需要且不致造成困擾時，得自行決定再細分『集中市場攤販』工會。」準此，是否得成立各該細類之工會，應由各地方主管機關斟酌決定之，亦即中央主管機關已將其對該細類工會組織核定權授權地方主管機關。發起人等向被告申請擬籌組是種細類工會即應俟被告決定核准後再辦理籌備工作，始為適法。又依勞委會七十七年一月四日台七十七勞資一字第一０四一七號所函釋意旨，當多組勞工申請組織同類工會時，在主管機關未核定渠等籌組前，自得瞭解各組勞工實際情形，俾協助進行共同籌組，而勞工亦應有相對義務履行共同籌組工作，以期組成工會團體。
⒊原告雖於九十年三月二十二日向勞工局提出籌組系爭職業工會，然在被告尚
未決定是否細分增加前開職業工會類別前，即逕行籌組工會，又在明知本案尚有十一組人員申請是類工會之籌組情況下，未俟邀請各欲籌組之勞工等共同協商形成共識前，而逕自通知勞工局將召開發起人會議等會議，進而再通知召開成立大會，並於會後要求被告予以核備、核發登記證書等，已嚴重戕害公權力之行使。而本籌組工會之細類，勞工局均未定奪，如何同意原告之相關作為，即自始不產生同意籌組與否之效力，因此其後所謂發起人會議、第一、二次籌備會議、成立大會，亦均併同違法，即無准予備案登記之餘地，被告函復不予備案，自無不合。又我國工會種類可分為產業工會及職業工會，原告所申請成立者係職業工會，工會法第六條規定：「產業工會、職業工會之種類，由中央主管機關定之。」蓋社會日新月異，許多職業之範圍與界限不易肯定及劃分，若將職業工會之種類定於法律之中，一則法律訂定曠日廢時，二則法律修改不易，反而影響勞動者之權益，以行政命令定之，可因應時空背景轉變導致職業類別消長之變化，亦無違反中央法規標準法第五條及第六條之意旨。
理 由
一、按工會法第六條第一項、第二項及第九條分別規定「同一區域或同一廠場年滿二十歲之同一產業工人，或同區域、同一職業之工人，人數在三十人以上時，應依法組織產業工會或職業工會。…聯合同一職業工人所組織者為職業工會。產業工會、職業工會之種類，由中央主管機關定之。」「發起組織工會應有第六條所規定人數之連署，向主管機關登記。發起人應即組織籌備會，辦理徵求會員、召開成立大會等拳備工作。工會組織完成時，應將等備經過、會員名冊、職員略歷冊，連同章程各一份，函送主管機關備案，並由主管機關發給登記證書。」工會法第六條第一項、第二項後段及第九條分別定有明文。又勞委會依前揭工會法第六條第二項授權頒布之「產業工會、職業工會分業標準表」補充說明事項第六項亦明定：「地方主管機關、工會 (含籌備會)對職業工會之發起人及會員資格應從實審查。」是發起組織職業工會，依前揭工會法第九條第一項規定，固採取登記制，惟仍應有同法第六條第一項所定同區域年滿二十歲以上同一職業之工人三十人以上之連署為要件，故主管機關受理發起人籌組工會之申請登記時，即應審查發起人是否符合前開籌組職業工會之基本條件，始得准予辦理前開登記，準此，工會發起人未經主管機關同意准予籌備登記前，自不得逕行組織工會之各項籌備工作甚明。
二、經查，原告於九十年三月間檢具發起人名冊向被告申請籌組「臺北市攤販臨時集中場職業工會」，同時另有廣州街臨時攤販自治會蔡邱秀燕、西昌街攤販自治會郭政憲及沈慶文等人申請。被告因勞委會頒布之產業工會、職業工會分業標準表並無原告申請之該項職業工會類別，乃送請勞委會審議研修職業工會分類表，經該會於同年月十九日決議：「於『一０二攤販類』備註欄註記：各縣市如有需要且不致造成困擾時，得自行決定再細分『集中市場攤販』工會」等語。被告所屬勞工局旋於九十年六月二十七日以北市勞一字第九０二二三五七三００號函覆原告及蔡邱秀燕及郭政憲等申請人，略稱：原告申請之工會名稱應依產業工會、職業工會分業標準表更改申請名稱，並應由所有申請人共同協商，且本案正依相關法規清查所有發起人等之工作事實，俟清查結果確定後再函告後續處理方式，屆時仍請全力配合俾便核處等語。惟原告未辦理更名登記，並經被告准予籌組登記，即逕為組織「台北市集中市場攤販職業工會」之各項籌備工作，嗣於九十年八月二十八日以「臺北市集中市場攤販職業工會」名義函報組織完成，並檢附送請被告所屬勞工局准予核備並發給登記證書等情，有原告前開各申請書及被告前開函附卷可稽，並為兩造所不爭，自堪信為真實。故被告審認原告未經其同意籌組登記而逕予成立該工會，核與工會法第九條之規定不符，乃於九十年九月二十五日以府勞一字第九０一五八六六０００號函覆不予備案及發給登記證書之處分，揆諸首揭規定，並無不合。
三、原告不服循序提起行政訴訟，雖主張：依工會法第九條第一項之規定，並未賦予主管機關同意人民籌組工會之權限，如人民之申請已達法定連署人數，主管機關即應准予登記，否則不啻使主管機關具有實質准駁人民結社申請之權限，而限制人民結社自由之權利；另勞委會頒布之「產業工會、職業工會分業標準表」補充說明事項稱：「職業工會之組織，悉依本表辦理。」而限制職業工會之成立，應依該表所規定之種類辦理，亦違反法律保留原則；況依前開工會法第六條亦未規定如有多組人員先後申請成立同類工會時，主管機關應有命申請人進行協調之權，被告既早於其他符合要件之人申請籌組登記，被告即應准予登記云云。
四、惟查，工會組織之成立，依工會法第九條第一項之規定，固採取登記制，無須申請主管機關許可，然發起組織工會之連署發起人，是否合於同法第六條第一項所定為同區域年滿二十歲以上同一職業之工人之資格，被告非無審查權，原告訴稱原告之申請既已符合三十人以上之連署，被告即應准予登記，不能再為其他審查，顯有誤解法令，核無足取。又按，工會法第一條明定：工會以保障勞工權益，增進勞工知能，發展生產事業，改善勞工生活為宗旨。勞委會七十七年一月四日台七十七勞資一字第一０四一七號函釋略以：「…工會組織係本業勞工基於維持或改善勞動條件等經濟利益而組成組成之團體，參與或加入工會組織應為人提供本業工作以外之服務熱誠，並非將工會據為私利之工具，故如有申請籌組職業工會，在主管機關未核定前，同一時間另有工人提出同類申請，可由主管機關協助雙方共同進行籌組工作。」並未抵觸母法規定或立法意旨，亦未增加法律所無之限制，自得予以援用。故原告申請前開職業工會籌組登記，在被告未核准登記前，因已有其他多組人提出籌組同類工會之登記申請，被告所屬勞工局乃函知原告應與其他申請人共同協商籌組，並俟勞工局依相關法規清查所有發起人等之工作事實確定後，再函告後續處理方式，洵屬有據，原告執稱被告並無命申請人進行協調之權，被告既早於其他符合要件之人申請籌組登記，被告即應准予登記，尚不足採。再查，勞委會依首揭工會法第六條第二項授權頒布之「產業工會、職業工會分業標準表」補充說明事項第二項規定：「職業工會之組織，悉依本表辦理。本會視實際情況每半年檢討修正一次。本表實施前已成立者，仍維持不變，但已成立之工會招收新會員仍應依本表辦理。」係衡酌各類職業特性及其成員是否有達組織工會之法定人數而頒布之分類標準，俾同區域同一職業之工人得據以組織該職業工會，並明訂每半年檢討修正或增加各項職業工會類別，以因應實際需要，核未違反母法授權之範圍及其保障勞工權益、改善勞工生活之立法目的，原告訴稱前揭產業工會、職業工會分業標準表補充說明事項第二項規定，係限制職業工會之成立，有違法律保留原則云云，亦無足取。末查，原告另主張其已依被告所屬勞工局前開函覆意旨，與同時申請籌組同類工會之蔡邱秀燕、郭政憲共同協商而召開發起人會議而進行各項籌備工作，且其申請籌組之「台北市集中市場攤販職業工會」，業經勞委會於九十年三月十九日決議：「於『一０二攤販類』備註欄註記：各縣市如有需要且不致造成困擾時，得自行決定再細分『集中市場攤販』工會。」並於九十一年二月二十日修正前開標準表，將攤販業細分增列一０八項之集中市場零售攤販業，原告申請籌組之前開職業亦已符合產業工會、職業工會分業標準表所示之職業工會類別，被告即應准予登記等情，固有其提出九十年八月二十日發起人會議紀錄附原訴願卷可稽。惟揆諸首揭說明，工會發起人須經主管機關准予辦理籌組登記後，始得為組織工會之各項籌備工作，原告主張其申請登記籌組前開職業工會，核已符合工會法第六條規定之要件及前揭勞委會函釋意旨，縱認屬實，亦屬被告依法應准原告辦理籌組登記，若被告駁回其申請或不為准駁之決定，原告依法亦應循行政爭訟程序，請求被告作成准予登記之處分，尚不得在未完成籌組登記前，續行組織工會之各項籌備工作，從而，原告申請籌組前開工會之籌組登記既尚未完成，即逕為組織籌備會、徵求會員及召開成立大會等各項籌備工作，並檢附相關文件送請被告准予核備並發給登記證書，於法亦非有據。
五、綜上所述，原告之主張均不可採，被告以原告未經其同意籌組登記而逕予組織成立前開工會，核與工會法第九條之規定不符，而函覆不予備案及發給登記證書之處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應就其檢送之台北市集中市場攤販職業工會章程、第一屆第一次會員大會會議記錄、會員名冊、職員略歷冊、第一次理、監事會議記錄予以備案及發給登記證書，均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 三 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 蕭惠芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 一 日
書記官 李淑貞