臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第五三九八號
原 告 甲○○訴訟代理人 葉大殷律師
李元德律師複代理人 陳秋華律師被 告 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 丁克華（主任委員）訴訟代理人 乙○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年十一月十一日台財訴字第０九一００四八０六三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係建台水泥股份有限公司（以下稱建台水泥公司）之法人股東東盟開發實業股份有限公司 (下稱東盟公司)之代表，而當選建台水泥公司之董事，經查其於九十年四月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票五十七萬九千股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，且亦未於股票轉讓後次月向所屬公司申報，經被告於九十一年一月三十一日以違反證券交易法第二十二條之二及第二十五條規定，依同法第一百七十八條第一項第一款規定，以（九一）台財證（三）字第０００九二０號處分書，處新台幣 (下同)二十四萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告為法人股東之代表而當選董事，是否屬證券交易法第二十二條之二、第二
十五條規範之對象？㈡證券交易法第二十二條之二「轉讓」之意義，是否應排除質權人處分設質股票
而非由該持有股票之董事自行轉讓之情形？㈢原告未依證券交易法第二十二條之規定於股份轉讓前事先申報，其行為有無故
意過失？原告主張之理由：
⒈原告並非證券交易法第二十二條之二同法第二十五條之規範對象，且系爭
經質權人處分之股票屬原告所有，原處分依該條文及同法第一百七十八條第一項第一款之規定科處原告罰鍰，顯有適用法律錯誤之違法：依證券交易法發行股票公司之董事，其股票之轉讓，固應依證券交易法第二十二條之二第一項及同法第二十五條第二項之規定申報，然本件原告為建台水泥董事東盟開發之代表人，原告本身並非建台水泥之董事，原告顯非證券交易法第二十二條之二及同法第二十五條之規範對象，原處分竟依該等條文先認定原告有申報義務，再以原告違反申報義務而科處罰鍰，其顯有適用法律錯誤之違法。
⒉又查，依證券交易法發行股票公司之董事，其股票轉讓之申報，固應依證
券交易法第二十二條之二第一項及同法第二十五條第二項之規定為之，然該條文之規定對象，明文限於董事，並未擴及以法人身分當選為董事，並指派代表行使職務之自然人在內，被告機關（七七）台財證㈡字第０八九五四號解釋性命令（職權命令），在無法律明確授權之下，竟任意擴大證券交易法第二十二條之二之規範對象範圍，且規範對象為法規之重大基本事項，顯非為執行法律之細節性、技術性事項，本不應由行政機關依職權命令之方式加以規定，被告機關之前開解釋性命令顯已牴觸母法，並對人民（即證交法第二十二條之二及第二十五條第二項明文規定對象外之人民）之自由權利（財產之處分權能）增加法律所無之限制，實已違反憲法第十五條、第二十三條及大法官釋字第三六七號及第四四三號解釋意旨，原處分依該違憲之命令為據，實有違憲、違法、不當之處。
⒊查公開發行股票之公司，其董事持有之股票經設定質權者，出質人應即通
知公司，公司應於其質權設定後五日內，將其出質情形向主管機關申報並公告之，證券交易法第二十五條第四項定有明文。復依司法院院字第九八０號解釋意旨及民法第九百零一條、第八百九十三條第一項規定，股份有限公司之股票設質，係屬權利質權中證券質權之性質，應依有價證券設質之方式辦理，是質權人於債權已屆清償期，而未受清償者，即得依市價變賣該設質之股票。足徵因於質權人拍賣質物前，並無強制規定應通知出質人，為免出質人未能事先掌握持有股票之變動情形而無法事先向主管機關申報，影響資訊公開，證券交易法第二十五條乃設計於設質之初，出質人即應申報，亦即出質人若已依前開規定於股票設質時向公司申報，其於資訊公開目的之公法上義務即已履行。是解釋證券交易法第二十二條之二「轉讓」之意義，即應排除質權人處分設質股票而非由該持有股票之董事自行轉讓之情形，方為合理，否則於出質人未能事先知悉質權人何時處分設質股票下，亦課予其於質權人轉讓前事先向主管機關申報之義務，實已違反行政法上「禁止過分之原則」，甚為灼然。本件原告雖持有系爭股票，然已設定質權予訴外人吳世澤作為借款之擔保。迄九十年四月間，因原告積欠吳世澤之貸款未清償，致吳世澤於集中交易市場將前開設質之系爭股票變賣受償，並非由原告為之，依前述證券交易法第二十二條之二之規範意旨，於此情形自無該條事先申報規定之適用，原告既無違反證券交易法第二十二條之二規定之情形，被告即不應依該法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條之規定處罰原告。
⒋依前所述，解釋證券交易法第二十二條之二「轉讓」之意義，應排除質權
人處分設質股票而非由該持有股票之董事自行轉讓之情形，方為合理，若股票因質權人處分而轉讓時，亦課予出質人於質權人處分、轉讓前事先向主管機關申報之義務，顯已違反「處罰性法律應作嚴格解釋」之原則，其有違法不當，甚為灼然。又證券交易法第二十五條及第二十二條之二規定之立法目的，均係透過事先之資訊公開，以使投資大眾及證期會能了解公司內部人持股異動之情形，以健全證券市場發展，維持市場秩序，則原告公司於所持有之系爭股票設質時既已依法申報，實已達到前開資訊公開之行政目的，迺原處分竟將證券交易法第二十二條之二之「轉讓」，解釋包括質權人處分出質股票之情形在內，重覆科以出質人再行申報之義務，顯已欠缺必要性及適當性，而有違反行政法上「比例原則」之違法。
⒌本件系爭股票係由質權人行使質權而處分轉讓，質權人處分設質股票之時
點、方式及對象，未必遵循前開證券交易法第二十二條之二第一項之規定為之，前開規定對於質權人並無拘束力，出質人縱有可能知悉所提供之擔保品不足，而遭質權人處分出質股票，然質權人究竟何時、如何將處分設質股票，出質人實無法掌握，亦無從干預，又如何可能事先向主管機關申報？被告單純以目前民法上質物拍賣仍以出質人為出賣人乙節，即認出質人於設質股票遭質權人處分時，亦應負證券交易法第二十二條之二第一項出賣人事先向主管機關申報之行政法上義務，完全未考量前述事物之性質，顯已違反法律解釋應合乎事理之原則。
⒍再查縱認證券交易法第二十二條之二轉讓之意義，包括質權人處分設質股
票而非由該持有股票之董事自行轉讓之情形，惟由本件依借貸契約書可知，債權人吳世澤於原告未依約履行時得無需催告，逕行出售系爭股票以清償貸款，原告根本不知該設質股票係於何時、分別以何數量變賣。原告既未能於事先、事後知悉系爭股票之變賣，自無從依證券交易法第二十二條之二之規定，向被告事先申報，且亦無法於股票遭變賣後，依同法第二十五條第二項規定，向所屬公司申報異動情形，從而，縱未於事先或事後申報，亦無任何故意、過失可言，揆諸前開大法官解釋，原告即不應受罰鍰之處分。
被告主張之理由：
⒈按公司法第二十七條第二項規定「政府或法人為股東時，亦得由其代表人
當選為董事或監察人，代表人有數人時，得分別當選」，是法人以代表人當選為董、監事時，係以代表人自己之名義登記為董、監事，自然必需負擔法律賦予董、監事職務之相關權利義務。由於證券交易法本身未對董事、監察人為任何定義，依證券交易法第二條，應適用公司法及其他法律之規定，故代表法人股東以自己名義當選董事、監察人時，即具有董事、監察人身分，自應有受證券交易法第二十二條之二及第二十五條有關董事、監察人持股規定之適用。
⒉本件依經濟部提供之建台水泥公司變更登記事項卡，可證原告係代表東盟
開發實業股份有限公司以自己名義當選為董事，故原告自當為前揭法令規範對象。依前述說明，原告既為依公司法第二十七條第二項規定代表東盟開發實業股份有限公司以自己名義當選為建台水泥公司董事，即為建台水泥公司董事，被告就其違反證券交易法第二十二條之二及第二十五條規定情事，自以同法第一百七十八條第一項第一款為罰鍰處分之依據，並無引用（七七）台財證㈡字第０八九五四號解釋函之必要。
⒊查證券交易法第二十二條之二規定之立法目的，在健全證券市場發展，維
持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場之交易秩序、股東之權益及交易之公平，此一事前揭露資訊之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出有所不同。又證券交易法第二十五條第四項規定之立法目的，則在於藉資訊即時公開原則之運用，使投資大眾進一步知悉內部人之持股設質情形。由於持股轉讓與持股設質之意義不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同，故持股轉讓事前揭露義務並不因已辦理持股設質申報而得以免除。另鑒諸一般人對自有財產均應克盡相當之管理注意義務，出質人既將其股票提供予債權人作為債務擔保，則應注意債權人對擔保債務清償之規定，以免設質財產遭到處分，而生損失，且當設質之標的物為上市公司股票時，其市價每日均刊載於各大報紙，出質人基於對自有財產管理之注意，應知其設質股票擔保價值是否不足，將遭債權人處分之結果。基於出質人有對自有財產克盡相當管理注意之義務，及其應能確實掌握是否可能遭債權人處分擔保品之資訊，故課予公司內部人（即出質人）應依證券交易法第二十二條之二第一項規定應向被告機關事前申報出質股票可能遭質權人處分而轉讓持股之義務，應可期待內部人負擔此結果，並無違反行政法上之禁止過分原則（比例原則）。⒋按證券交易法第二十五條第一項及第二項之立法意旨，在貫徹資訊即時公
開原則，使被告及投資大眾能瞭解公司內部人持股異動情形，而同條文第四項規定公司內部人應同時申報其持股之質權設定情形，其資訊揭露目的則如前述說明，係在於藉資訊即時公開原則之運用，使投資大眾進一步知悉內部人之實際持股設質情形。由於公司內部人縱然將其持股設質，仍為股票之所有權人，且持股設質是作為債務擔保品，非以抵償債務為目的，故持股設質與持股轉讓之意義截然不同，是以內部人其後因無法履行債務契約而可能遭債權人處分擔保品之轉讓資訊申報義務，並不能因已辦理持股設質申報而得以免除，此外，證券交易法第二十二條之二之資訊揭露目的在於內部人持股轉讓資訊之事前申報，證券交易法第二十五條之資訊揭露目的在於內部人實際持股變動情形之事後申報，二者之資訊揭露目的與申報義務亦不同，故被告課予公司內部人應依證券交易法第二十二條之二第一項規定應事前申報出質股票可能遭質權人處分而轉讓持股之義務，並無違反處罰性法律應作嚴格解釋原則。
⒌本件原告係將所持有之建台水泥股票設定質權予吳世澤，以供其向吳世澤
之借款擔保，查原告與債權人吳世澤之借貸契約書第二條第三款明訂，本項擔保物若發生押值不足時，原告應清償借款之半數或增加其他價值相當之股票為擔保物，同條第四款並訂定，原告如未履行前款約定時，貸方得無需催告，逕行將保管之擔保物出售用以清償貸款；另查原告前於九十年六月一日所提出之說明書函，即說明因建台水泥股價走跌，債權人吳世澤曾致電要求增補擔保品或返還一半借款，唯因個人財務困難，告以已無能力還款，亦無法提供其他擔保品。據此，顯見債權人於依借貸契約書第二條第四款處分擔保品前，已通知原告擔保品不足，原告並告知無法履行借貸契約書第二條第三款約定，故原告實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務。基於原告於事前確實已掌握將遭債權人處分擔保品之資訊，其未依規定於股票轉讓前向被告申報持股可能轉讓之資訊，應屬「按其情節應注意並能注意而不注意」而顯有過失，實無理由可據以免責，依司法院大法官釋字二七五號解釋，自當受行政處分。
理 由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為朱兆銓，嗣於訴訟中變更為丁克華，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。」「公開發行股票之公司於登記後，應即將其董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，所持有之本公司股票種類及股數，向主管機關申報並公告之。前項股票持有人，應於每月五日以前將上月份持有股數變動之情形，向公司申報，公司應於每月十五日以前，彙總向主管機關申報。必要時，主管機關得命令其公告之。」及「有左列情事之一者，處新台幣十二萬元以上六十萬元以下之罰鍰：違反第二十二條之二第一項、第二項、第二十五條第一項、第二項、第四項．．．之規定者。」分別為證券交易法第二十二條之二第一項、第二十五條第一、二項及行為時同法第一百七十八條第一項第一款所明定。另「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定峙，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」亦經大法官釋字第二七五號解釋在案。
三、經查，原告係建台水泥公司之法人股東東盟公司代表，而當選建台水泥公司之董事，其於九十年四月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票五十七萬九千股，惟未依規定於股票轉讓前向被告申報，亦未於股票轉讓後次月向所屬公司申報之事實，有內部人持股轉讓事前申報異常交易表附卷可證，並為原告所不爭，堪信為真正。故被告以原告違反證券交易法第二十二條之二及第二十五條第一項規定之申報義務，依同法第一百七十八條第一項第一款規定，於九十一年一月三十一日以
（九一）台財證（三）字第０００九二０號處分書，處原告新台幣二十四萬元罰鍰，揆諸首揭規定，並無不合。
四、原告不服循序提起行政訴訟，雖主張：其是代表法人股東東盟公司而當選建台水泥公司之董事，並出賣其個人股票，應非證券交易法第二十二條之二及第二十五條規範之對象；再者，前開第二十二條之二及第二十五條立法目的，均係透過事先之資訊公開，使投資大眾及證期會能了解公司內部人持股異動之情形，以健全證券市場發展，維持市場秩序，縱認原告有申報義務，原告將前開股票設質予訴外人吳世澤時，已依前開證券交易法第二十五條第四規定向被告申報，而達資訊公開之目的，嗣原告因無法清償欠款，由質權人吳世澤將前開設質股票變賣受償時，原告應無須再依前開二十二條之二規定申報，始為合理；況原告無從得知質權人何時處分出質之股票，質權人吳世澤於變賣設質股票前後，亦均未通知原告，原告如何事先向被告申報，亦無法於股票遭變賣後，向所屬公司申報，自無故意、過失可言，被告依行為時證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定處罰原告，認事用法均有違誤，且有違行政法之比例原則，自應予撤銷等語。
五、惟查：㈠按公司法第二十七條第二項規定「政府或法人為股東時，亦得由其代表人當選
為董事或監察人，代表人有數人時，得分別當選」，另鑒諸現行公司登記實務，依公司法第二十七條第一項規定由法人股東當選為董事或監察人者，公司變更登記表所示之「董事、監察人名單」應記載為法人名稱；依公司法第二十七條第二項規定，由法人股東其代表人當選為董事或監察人者，於公司變更登記表所示之「董事、監察人名單」，除應記載為法人股東之代表人姓名外，並應於該表所示之「所代表法人」中載明其董事、監察人編號及所代表法人名稱，故法人之代表人當選為董事或監察人時，係以代表人自己之名義登記為董事、監察人，即應負擔法律賦予董事、監察人職務之相關權利義務，自應遵守證券交易法第二十二條之二及第二十五條有關董事、監察人持股規定之規範甚明。
本件依卷附建台水泥公司變更登記事項卡所載，原告係代表法人股東東盟公司而以自己名義當選建台水泥公司之董事，自屬前揭法律規範對象，被告就其違反證券交易法第二十二之二及第二十五條第二項規定情事，即應適用同法第一百七十八條第一項第一款規定予以裁罰，原告以其代表法人股東而當選董事，應不適用證券交易法前開規定，認被告係以 (七七)台財證 (二)字第０八九五四號函為原處分依據，違反法律保留原則云云，顯有誤解，核無足取。
㈡次按，證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司之董事、監察人、經理人
及大股東等轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，在於健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東權益及交易之公平；易言之，其立法意旨即在課賦內部人應事前揭露其持股可能轉讓之資訊，以達交易之公平等目的，故持股轉讓事前揭露之義務，並不因股票是否設質，或是出本人之帳戶賣出有所不同；又證券交易法第二十五條第四項規定公開發行公司內部分股票設定質權後，須向被告申報之立法目的，係在藉此公開原則之運用，嚇阻內部人將股票設定質權，並使投資大眾進一步知悉內部人之持股情形。由於持股轉讓與持股設質之意義不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同，另持股轉讓事前揭露與事後申報之資訊內涵、時效亦不相同，要不因已辦理持股設質申報或事後持股變動申報而得以免除。又金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，且依民法債篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣之一種，依民法第八百九十三條規定，其賣得償金係用以清償出質人之債務，是轉讓股票者即為提供股票質押之出質人，故公開發行公司之董事、監察人、經理人及大股東如將其持有公司股票設質，在質權人變賣其質押之股票時，自應依場發依前開證券交易法第二十二條之二規定向被告申報之義務甚明。原告主張設質之初，已依證券交易法第二十五條第四項規定向被告申報，質權人將前開設質股票變賣受償，既非由其為之，原告應無須再依前開二十二條之二規定申報云云，尚非有據。
㈢再查，鑒諸一般人對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務，出質人既將其
股票提供予債權人作為債務擔保，自應注意債權人對擔保債務清償之規定，以免其設質財產遭到處分，而生損失。且本件設質之標的物既為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，即使債權人未依法履行拍賣前通知之義務，出質人基於對自有財產管理之注意，自應知其設質股票擔保價值是否不足，將遭債權人處分之結果。基於出質人對自有財產克盡相當管理注意之義務，及其應能確實掌握是否可能遭債權銀行處分擔保品之資訊，且依前開說明，出賣人即為出質人，故課予公司內部人應依證券交易法第二十二條之二第一項規定，應向被告事前申報出質股票可能遭質權人處分而轉讓持股之義務，應可期待內部人負擔此結果，並未違反行政法之比例原則。
㈣復查，原告係將所持有之建台水泥公司股票設定質權予吳世澤，以供借款擔保
，依其與債權人吳世澤之借貸契約書第二條第三款約訂，本項擔保物若發生押值不足時，原告應清償借款之半數或增加其他價值相當之股票為擔保物，同條第四款並約定，原告如未履行前款約定時，貸方得無需催告，逕行將保管之擔保物出售用以清償貸款，又原告前於九十年六月一日提出說明書函，亦載明因建台水泥股價走跌，債權人吳世澤曾致電要求增補擔保品或返還一半借款，唯因個人財務困難，告以已無能力還款，亦無法提供其他擔保品等語，益徵質權人吳世澤依借貸契約書約定處分擔保品前，已通知原告擔保品不足，原告亦覆知無法履行借貸契約書第二條第三款約定，其實難諉稱事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務。故依前揭大法官解釋意旨，原告於事前確實已掌握將遭債權人處分擔保品之資訊，其未依規定於股票轉讓前向被告申報持股可能轉讓之資訊，並於事後向所屬公司申報，應屬按其情節應注意並能注意而不注意，而顯有過失甚明，實無理由可據以免責，原告訴稱其未依規定申報，並無故意或過失云云，亦不足採。
六、綜合上述，原告之主張均無可採，被告以原告在集中交易市場轉讓所屬公司股票，未依證券交易法第二十二條之二規定於股票轉讓前向被告申報，亦未依同法第二十五條第二項規定於股票轉讓後次月向所屬公司申報，並審酌其違規未申報之股數、對市場影響之程度、及原告因同一轉讓行為而同時違反前開二項規定等情狀，在其法定裁量範圍內，依行為時同法第一百七十八條第一項第一款規定處原告二十四萬元罰鍰之處分，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 一 月 十四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 蕭惠芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十五 日
書記官 李淑貞