臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第五三二四號
原 告 海軍軍官學校代 表 人 張志澄校長）訴訟代理人 鍾義律師被 告 丙○○兼 訴 訟代 理 人 乙○○右當事人間因償還公費事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文被告乙○○、丙○○各應給付原告新臺幣貳拾柒萬肆仟肆佰貳拾伍元，及自民國九十二年十一月十一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。如被告一人已為清償，另一人免除其給付義務。
訴訟費用由被告連帶負擔。
事 實
一、事實概要：被告乙○○於民國（下同）七十二年八月二十二日入營就讀中正國防幹部預備學校，簽有入學志願書，於七十五年畢業後升讀原告海軍軍官學校，領有學生手冊，依內中所附海軍軍官學校學生修業規定第四十二條規定「退學之學生，．．．
應依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』之規定賠償在校一切費用。」及第四十八條規定：「經開除學籍之學生，依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』之規定，通知其家長、監護人或保證人，在一個月內負責賠償在校修業期間一切費用。」，被告乙○○於七十七年二月十三日因意志不堅，藉故退學，被告等應賠償乙○○在校期間之教育費、薪餉及主副食費、服裝磨損費等合計為新臺幣（下同）三十二萬七千一百五十一元。因被告丙○○係退休教員，按規定扣除其應得之眷補及實物補給費二萬八千七百二十六元，被告等實際應賠償原告二十九萬八千四百二十五元；嗣被告丙○○就上開債務與原告洽妥分期清償，惟被告等除繳付二萬四千元外，餘款二十七萬四千四百二十五元迄今均未繳納。為此，原告依法提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：如主文所示。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈被告丙○○於被告乙○○遭開除學籍時立具報告書同意賠償並請求分期，應認
被告丙○○係與原告成立償還公費契約，負返還被告乙○○在校一切費用之義務，被告丙○○就此項償還義務而言，為主債務人而非保證人，與被告乙○○遭退學或開除學籍時應賠償全部公費，乃屬分別不同之法律關係，惟其債務原屬同一目的，但本於分別之發生原因，各負全部給付之義務，因其中債務人一人為給付，他債務人即免其責任，故屬不真正連帶債務，爰變更訴之聲明。被告抗辯原告於起訴後變更訴之聲明不符法定要件，惟原告起訴狀已表明係依行政訴訟法第八條第一項規定，因「公法上契約」發生之給付得提起給付訴訟之意旨；雖原告請求將對被告丙○○基於保證關係之請求變更為獨立之主債務請求，惟此項請求仍係本於公法上契約關係之請求，僅係補充法律上之陳述，並非訴之標的之變更。被告認係訴之變更尚有誤會，自無理由。
⒉行政程序法第一百三十一條第一項固規定：公法上之請求權，除法律有特別規
定外，因五年間不行使而消滅。惟依同法第一百七十五條規定，本法自九十年一月一日施行。依中央法規標準法第十四條，即應自九十年一月一日起發生效力。而本件償還原因係發生於000年0月00日，行政程序法尚未公布施行，自無該法之適用。又法務部（九十）法全字第○○八六一七號函亦釋示：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定」。本件請求權係基於成立公法上身分關係之契約而生，其性質與民法上契約不履行之賠償請求權相類，自應類推適用民法一般十五年時效之規定。被告乙○○係於七十七年二月十三日遭開除學籍，被告丙○○於七十七年二月二十六日立具申請書同意按數賠償並請分期賠償，距本件原告於九十一年十二月二十五日起訴，均尚未逾十五年，自無時效消滅可言。
⒊按司法院釋字第三四八號解釋就國立陽明醫學院之公費學生與國家機關之關係
認為，行政院六十七年一月二十七日臺（六七）教字第八二三號函核准、由教育部發布之國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點，係主管機關為解決公立衛生醫療機構醫師補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據。依該要點之規定中，此類學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，其第十三點及第十四點因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。被告乙○○於入學時雖未另立入學志願書，惟伊既係符合入學規定，由中正國防幹部預備學校直升就讀為伊所自認，其就讀係出於志願自無疑義，故雖未立入學志願書，伊與原告已成立行政契約關係，亦毋庸置疑；按諸前揭司法院解釋及契約關係，則系爭各軍事學校退學及開除學生賠償費用辦法，自有拘束被告之效力，被告抗辯原告起訴為當事人不適格，並無理由。
⒋被告乙○○於七十二年八月入學中正國防幹部預備學校，填具入學志願書表明
：「．．．今學生志願專心求學，遵守軍紀及一切校規，服從命令，如有違背之處，願受嚴厲處分，倘因犯規被開除學籍，願賠償在學期間一切費用，．．
．」，並於中正國防幹部預備學校畢業成績合格於七十五年升讀原告學校，雖未再立具入學志願書、保證書；惟原告於學生入學後均每人發給學生手冊乙本，內中即印有「二十九、海軍軍官學校學生修業規定」，其第四十二條規定：
退學之學生，應遵照本校之規定，辦理退學手續（含賠償）後，或奉准免賠學生，准予發給肄業證明及成績證明單，．．．。除因公負傷、或因病經四級以上軍醫院證明而奉准退學者外，應依「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」之規定賠償在校一切費用。其第四十八條規定：經開除學籍之學生，依「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」之規定，通知其家長、監護人或保證人，在一個月內負責賠償在校修業期間一切費用。又無論原告學校或中正國防幹部預備學校，於招生簡章，均已載明「在校受訓期間因故遭學校開除學籍或退學者，應依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』繳還在校所耗費用。」，此有八十二年度軍事學校聯合招考新生簡章及八十五年度、八十七年度中正國防幹部預備學校招考新生簡章可稽（被告乙○○七十二年度入學中正預校及七十五年度入學海軍官校當年度之招生簡章已無存件，惟內容一致，附此敘明）。是被告乙○○雖因未立有入學志願書，而與原告間未有書面之行政契約；惟上開如於退學或遭開除學籍時，應依國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法，賠償一切在校費用之契約內容，顯為其明知且同意。原告自得據之以請求賠償。再且，中正國防幹部預備學校原即有國軍軍官幹部預備訓練學校之性質，而本件被告乙○○既係經中正國防幹部預備學校招生而錄取之學生，其入學時並填具入學志願書，又按行為時國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法第一條規定，各軍事學校招考之學生經註冊入學後，因過失退學或開除學籍者，應負責賠償在校期間一切費用。就中正國防幹部預備學校學生升讀正期班後始遭退學者，並未規定毋庸賠償中正國防幹部預備學校之在學費用。再者，國防部五十九年五月二十一日（五九）良諜字第二一八四號令亦規定：「為激勵青年學生樂於就讀軍事學校，並使其於開除學籍後，尚有就學就業機會，故於預備班（幼年班）畢業升入正期班就讀學生，如中途因故遭受開除學籍時，經賠償其受訓期間之費用後，准予發還其預備班（幼年班）畢業證書。」並於七十九年三月二十八日修正上開賠償費用辦法時，將上開命令之意旨增訂在第一條第二項：「中正國防幹部預備學校畢業之學生，升入正期班或專科班就讀期間，因故退學或開除學籍者，於清償正期班、專科班及中正國防幹部預備學校在校期間費用後，始發給中正國防幹部預備學校之畢業證書。
」復於八十八年六月九日修正上開規定為：「中正國防幹部預備學校初級部或高級部畢業之學生，升入高級部、大專部（正期班或專科班）或轉讀各士官學校就讀期間，因故退學或開除學籍者，應賠償大專部、士官學校及中正國防幹部預備學校在校期間之費用。」足證中正國防幹部預備學校畢業之學生，升入各軍官學校正期班就讀始遭退學者，仍應賠償在中正國防幹部預備學校就讀期間之費用，此亦與國軍各軍事學校係以培養各軍種幹部之宗旨不相違背，乃為達成行政目的所必要，並未逾越合理之範圍。
㈡被告主張之理由：
⒈依據行政訴訟法第一百十一條第一項前段：「訴狀送達後，原告不得將原訴變
更或追加他訴。」，本件原告請求將對被告丙○○基於保證關係之請求變更為基於獨立之主債務請求，其請求之基礎即有變更，不符變更訴之聲明要件。
⒉被告乙○○與原告間並無成立原告所主張以系爭給付為標的之公法契約關係。
蓋被告乙○○及丙○○簽署志願書之事實發生於000年0月0日，承諾之對象為「中正國防幹部預備學校」，承諾之範圍亦限於該校在學期間所生之關係，而不及於原告。被告乙○○雖於七十五年間受免試「送入」就讀之處遇，但並未另行簽署同意書，亦無意願入學，實受軍事特別權力關係之支配，乃無可自主，而「送入」之事實並無可證明被告乙○○有「同意簽訂行政契約之意思表示」存在。嗣於七十七年間，被告乙○○請求原告允許其離校，惟原告要求被告丙○○應立保證書，被告丙○○始於七十七年二月二十六日簽署申請書，原告始將被告乙○○以「意志不堅，蓄意退學」之理由，予以不名譽之開除學籍處分，而允許被告乙○○離校。是被告乙○○與原告間既無行政契約關係之存在，則被告丙○○對於該不存在之法律關係為保證，基於保證契約之從屬性，自屬無效，且一併主張先訴抗辯權及被告之一切抗辯主張。再者，起訴狀附件「中正國防幹部預備學校入學志願書」及「申請書」，其當事人均與原告訴之聲明不符，故原告顯非適格之當事人。
⒊國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法並非立法院三讀通過、總統公布之
法律，且未經法律明確授權，尚不得作為限制人民權利之依據（參照中央法規標準法規標準法第五條及第六條）。原告援引上開行政規則作為主張之依據，有違法律保留及依法行政原則。
⒋退萬步言，「行政程序法」已於中華民國八十八年二月三日總統公佈施行，行
政機關自該法律生效日起，即應一體適用，似不得主張法規不溯及既往而為規避。依據行政程序法第一百三十一條第一項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」，同條第二項復規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」。本件原告之請求，縱由形式以觀，亦顯已罹於時效而消滅，故原告之訴乃顯無理由。原告主張應類推適用民法長期時效之規定，乃違背法令，正確適用法律固為法院獨立審判之義務內涵，惟基於憲法保障人民基本權利之法理，於法律保留之規範領域僅容許司法機關為「有利」或「無不利」人民之類推適用。本件原告主張應類推適用民法第一百二十五條之長期時效規定，顯然較類推適用一般公法請求之五年時效或民法之短期時效，對人民更為不利，此與憲法保障人民財產權之意旨相違背。同理，原告主張應類推適用民法時效中斷之規定亦屬違背法令，亦無異於允許行政機關得長期於權利上睡眠，待時效將完成之際，即對人民起訴而中斷時效以求重行起算時效，此非符合憲法保障人民基本權利之意旨，亦有違背誠實信用之一般法律原則。縱按原告主張之時效起算點七十七年二月二十六日，復按原告主張類推適用之民法十五年長期時效，該請求權亦於九十二年二月二十六日之經過而消滅，其請求當屬無據。
⒌被告丙○○主張之理由：被告丙○○依據行政程序法第一百四十九條準用民法
第七百四十五條，主張行使「先訴抗辯權」，即原告就主債務人（即被告乙○○）之財產強制執行而無效果前，依法拒絕原告給付之請求。其餘答辯之事由及內容，同主債務人即被告乙○○之聲明。
理 由
一、本件原告起訴後，其代表人由甲○○變更為張志澄，並由新任之代表人張志澄聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，訴之變更及追加，應予准許，行政訴訟法第一百十一條第三項第二款定有明文。換言之，倘若請求之基礎不變者，訴之變更及追加無庸得被告之同意。本件原告九十一年十二月二十五日起訴時，原係以被告丙○○為被告乙○○入學時之連帶保證人，二人間成立連帶債務，嗣訴狀送達於被告後，於九十二年十二月二日變更訴之聲明，以被告丙○○與原告已成立償還公費契約，為主債務人而非保證人，被告丙○○與被告乙○○各負全部給付之義務，因其中債務人一人為給付，他債務人即免其責任，屬不真正連帶債務。其訴之變更，本院認其請求基礎不變，應予准許，合先敘明。
三、按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條第一項定有明文。又「國軍各軍事學校（院班）招考之學生（含士官生、學兵、不含軍籍生）報到入學後，經退學或開除學籍者，應賠償在校期間一切費用。」「賠償在校費用之標準如左：一、薪餉及主副食，自入學之日起，至核定退學或開除之日止，就已發生之全部數額計算之。二、主副食品價款自入學之日起，至核定退學或開除之日止，依每月給與定量，照退學或開除時規定價格折算之。三、服裝費自入學之日起，至核定退學或開除之日止，依實際領用給與品種數量，照退學或開除時之新品規定價格折算之，如為貸與品，應按規定收繳，倘有欠繳者，照退學或開除時之新品規定價格折算之。四、教育訓練費，自入學之日起，至核定退學或開除之日止，以教育階層及各班次之人年教育經費基準核算之。」復為行為時國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法第一條及第二條所明定。
四、本件原告主張被告乙○○於七十二年八月二十二日入營就讀中正國防幹部預備學校，簽有入學志願書，被告丙○○係被告乙○○入學時之連帶保證人，於七十五年畢業後升讀原告海軍軍官學校，領有學生手冊，嗣被告乙○○於七十七年二月十三日因意志不堅，藉故退學，被告等應賠償原告在校期間之教育費、薪餉及主副食費、服裝磨損費等合計為三十二萬七千一百五十一元，因被告丙○○係退休教員，按規定扣除其應得之眷補及實物補給費二萬八千七百二十六元，被告等實際應賠償原告二十九萬八千四百二十五元；嗣被告丙○○就上開債務與原告洽妥分期清償，惟被告等除繳付二萬四千元外，餘款二十七萬四千四百二十五元迄今均未繳納之事實，業提出被告所不爭執之中正國防幹部預備學校學生入學志願書、海軍軍官學校學生手冊、海軍軍官學校開除學生名冊、申請書及簽呈為證，堪信為真實。
五、被告等雖辯稱：被告乙○○及丙○○簽署志願書承諾之範圍限於中正國防幹部預備學校在學期間所生之關係，而不及於原告，嗣被告乙○○雖免試進入原告就讀，但此事實無可證明有「同意簽訂行政契約之意思表示」存在，且本件原告之請求已罹於時效云云，惟查：
㈠按「行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前
提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」（司法院釋字第三四八號解釋理由書參照）。國防部各軍事學校設立之宗旨，乃係以培養訓練國軍各軍種之幹部為目的，國防部為解決各軍種軍士官缺額補充，以公費教育方式，鼓勵各個學齡之學生接受軍事教育，進而成為各軍種幹部來源，並以六十一年十一月八日（六一）典試字第四○八四號令訂定國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法，作為處理是項業務之依據，及確保享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發各部隊及軍事機關學校完成服務，以解決軍中幹部來源之問題，為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項規定並作為與接受公費教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。
㈡原告與被告乙○○間雖未簽訂書面之行政契約，惟原告於被告乙○○入學時有發
給學生手冊，被告應明瞭須依照學生手冊上之規定履行，依學生手冊附有海軍軍官學校學生修業規定，則海軍軍官學校學生修業規定、行為時國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法及相關法令，均構成原告與被告乙○○間契約之內容。依海軍軍官學校學生修業規定第四十二條規定「退學之學生，．．．應依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』之規定賠償在校一切費用。」及第四十八條規定：「經開除學籍之學生，依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』之規定，通知其家長、監護人或保證人，在一個月內負責賠償在校修業期間一切費用。」。抑且，中正國防幹部預備學校原即有國軍軍官幹部預備訓練學校之性質，而被告乙○○既係為中正國防幹部預備學校招生而錄取之學生，其入學時並填具入學志願書表明：「．．．今學生志願專心求學，遵守軍紀及一切校規，服從命令，如有違背之處，願受嚴厲處分，倘因犯規被開除學籍，願賠償在學期間一切費用，．．．」又按行為時國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法第一條規定「國軍各軍事學校（院班）招考之學生（含士官生、學兵、不含軍籍生）報到入學後，經退學或開除學籍者，應賠償在校期間一切費用。」就中正國防幹部預備學校學生升讀正期班後始遭退學者，並未規定毋庸賠償中正國防幹部預備學校之在學費用。再者，國防部五十九年五月二十一日（五九）良諜字第二一八四號令亦規定：「為激勵青年學生樂於就讀軍事學校，並使其於開除學籍後，尚有就學就業機會，故於預備班（幼年班）畢業升入正期班就讀學生，如中途因故遭受開除學籍時，經賠償其受訓期間之費用後，准予發還其預備班（幼年班）畢業證書。」係主管機關基於法定職權，為執行以公費教育方式，鼓勵各個學齡之學生接受軍事教育，進而成為各軍種幹部來源之行政目的，所為技術性、細節性之命令，符合國軍各軍事學校係以培養各軍種幹部之宗旨，並未逾越合理之範圍，原告可憑此行政。國防部於七十九年三月二十八日修正上開賠償費用辦法時，將上開命令之意旨增訂在第一條第二項：「中正國防幹部預備學校畢業之學生，升入正期班或專科班就讀期間，因故退學或開除學籍者，於清償正期班、專科班及中正國防幹部預備學校在校期間費用後，始發給中正國防幹部預備學校之畢業證書」。復於八十八年六月九日修正上開規定為：「中正國防幹部預備學校初級部或高級部畢業之學生，升入高級部、大專部（正期班或專科班）或轉讀各士官學校就讀期間，因故退學或開除學籍者，應賠償大專部、士官學校及中正國防幹部預備學校在校期間之費用。」足證中正國防幹部預備學校畢業之學生，升入各軍官學校正期班就讀始遭退學者，仍應賠償在中正國防幹部預備學校就讀期間之費用。職是，被告乙○○於就讀原告學校時因意志不堅，藉故退學，自應賠償中正國防幹部預備學校及原告學校在校期間之公費甚明，被告等所辯：被告乙○○及丙○○簽署志願書承諾之範圍不及於原告，且被告乙○○與原告間未有同意簽訂行政契約之意思表示存在云云，不足採取。
㈢查被告乙○○於七十七年二月十三日因意志不堅，藉故退學，被告等應賠償乙○
○於中正國防幹部預備學校及原告學校在校期間之教育費、薪餉及主副食費、服裝磨損費等合計為三十二萬七千一百五十一元，因被告丙○○係退休教員，按規定扣除其應得之眷補及實物補給費二萬八千七百二十六元，被告等實際應賠償原告二十九萬八千四百二十五元，嗣由被告丙○○以本人名義就上開債務與原告於七十七年二月二十六日洽妥分期清償（按：被告乙○○係000年0月000日生，當時已滿二十歲），除先繳付二萬四千元外，餘款二十七萬四千四百二十五元定於七十八年二月還清，經原告同意，此有丙○○出具之申請書及原告之簽呈附卷可稽。足見原告與被告丙○○就系爭賠償金額已另行成立和解契約，雖兩造處理上開賠償金額之方式，係以書寫申請書及簽呈方式為之，然其使用之方式及用語，並不影響雙方實質成立之和解契約，則原告依據其與被告丙○○間成立之和解契約，請求被告丙○○給付賠償費用，自屬有據。又被告丙○○主張行使先訴抗辯權云云，因原告並非以保證契約請求，此部分主張亦不可採。
㈣按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請
求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第一百三十一條第一項、第二項固定有明文。然查，該法係自九十年一月一日施行（同法第一百七十五條參照），是以行政程序法第一百三十一條規定之五年時效，尚不得適用於本件七十七年間即已成立之公費返還請求權，而關於本件公費返還屬於原告與被告乙○○間之行政契約關係所規範，是本件原告對被告等之公費返還請求權之時效，性質上應類推適用民法第一百二十五條規定之十五年時效期間，且法務部九十一年二月二十一日發布之法律字第○○九○○四八四九一號函釋亦同此見解。查本件被告應償還公費，乙○○部分應自退學即七十七年二月十三日起算時效，丙○○部分因其於七十七年二月二十六日出具申請書，除先繳付二萬四千元外，餘款二十七萬四千四百二十五元定於七十八年二月還清，則原告之請求權時效，應分別自七十七年二月十三日及自七十八年二月起算，至本件九十一年十二月二十五日起訴止，時效期間均尚未屆滿，被告等為時效抗辯云云，並不足採。
六、綜上所述，被告乙○○依行政契約，被告丙○○依和解契約，各應賠償原告如主文所示金額之公費。又行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定，行政程序法第一百四十九條定有明文。而依民法第二百三十三條第一項前段及第二百零三條規定：遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息；應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。本件原告訴請被告各應給付如主文所示之金額，及自起訴狀繕本送達翌日即九十二年十一月十一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息部分，為有理由。又，被告等係依據不同之法律關係，然其債務係屬同一目的，僅發生之原因有別，被告等各負全部給付之義務，如其中一人為給付，另一人即免其責任，屬不真正連帶債務，爰准原告之請求如主文所示。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 胡方新右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日
書記官 陳幸潔