臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第五三三五號
原 告 屏東縣潮州鎮農會代 表 人 甲○○被 告 財政部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因金融機構合併法事件，原告不服行政院中華民國九十一年十月二十三日院臺訴字第０九一００八九四七四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告機關以原告之信用部最近一次金融檢查報告所列調整後淨值已呈負數，乃依金融機構合併法第十三條第一項規定，以九十一年七月十一日臺財融㈢字第０九一三０００五０八號函停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，並指派中央存款保險股份有限公司（下稱中央存保公司）行使之；其信用部有關業務、財務之一切帳冊、文件及財產等，應一併移交之。嗣復依同條第二項規定，以九十一年七月二十四日臺財融㈢字第０九一三０００五六五號函命令原告將其信用部及營業所必需之財產讓與臺灣土地銀行，原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關以九十一年七月十一日臺財融㈢字第０九一三０００五０八號函停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權有否違反比例原則？及被告以九十一年七月二十四日臺財融㈢字第０九一三０００五六五號函命令原告將其信用部及營業所必需之財產讓與臺灣土地銀行，得否不具明理由？㈠原告主張之理由：
⒈依金融機構合併法第第十三條第二項之規定，主管機關命令農會將其信用部及
其營業所必需之財產讓與銀行，除第十三條第一項構成要件外，尚需有「必要性」，始得為讓與之命令，此由該條第二項明文增加「必要時」之要件，即可知悉，然查被告機關僅因原告信用部調整後淨值呈負數，即以九十一年七月二十四日臺財融㈢字第０九一三０００五六五號函，命令原告讓與所有之信用部財產，而未於該行政處分書中載明有何「必要性」之理由，顯然違反行政程序法第九十六條第一項第二款強制說明理由之規定，而有理由不備之違法。
⒉原告雖因金融檢查報告所列調整後淨值呈負數，然此係因受大環境經濟景氣、
及擔保品、農地價格巨降等諸多因素之影響，非因原告現任會員代表、理事、監事及總幹事於辦理會員金融業務，有何違法失職行為所致，此由其他銀行亦有稅前虧損高達三百八十五億八十萬元之現象即明，因此原告農會信用部金融業務及財務，不因係由農會會員代表、理事、監事及總幹事行使或由其他銀行等人員行使，即必會有不同之結果，故被告機關以九十一年七月十一日臺財融㈢字第０九一三０００五０八號函停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，並無助於被告宣稱維持金融秩序、保障農會會員權益目的之達成，亦即與被告欲達成之目的顯非係必要之手段。
⒊又查，被告既已於九十一年七月十一日函處分停止原告相關人員對信用部有關
之職權，指派中央存款保險股份有限公司代行使，自應依農會信用部業務管理辦法第二十五條規定整頓後交還原告行使，若遭停權或改選後之原告相關人員，經審慎評估仍不適於行使信用部職權時，始得命令原告讓與信用部及其營業必需之財產予銀行，方符合金融機構合併法第十三條第二項規定「必要時」之要件及行政程序法第七條比例原則。然被告於七月十一日停權處分後，未經評估或整頓，亦即未有必要性清形下，旋即於七月二十四日為讓與財產之處分，將原告信用部及其帳列財產（動產、不動產）全部讓與台灣土地銀行，以此方式剝奪原告之財產，並使台灣土地銀行不需支出分文即獲取原告信用部及帳列下所有財產（因已由行政院金融重建基金填補信用部之資金缺口），則被告機關所為讓與財產與第三人台灣土地銀行之處分，非但與其欲達成保障原告會員（農民）權益之目的無助，且非係對原告權益損害最少，而該剝奪原告財產之方式對原告及所屬會員所造成重大損害，使原告農業推廣、訓練及文化、福利事業費來源斷截（農會法第四十條），會員無法以農地取得貸款以為農業產銷資金等等重大不利益，卻使第三人台灣土地銀行平白獲取重大利益，顯與被告欲達成保障原告農會會員權益之目的利益顯失均衡，明顯已違反行政程序法第七條之比例原則。
㈡被告主張之理由：
⒈原告農會信用部經營不善，持續虧損經營由來已久，其間被告已責成地方主管
機關組成專案輔導小組加以輔導。惟因未見改善，被告請屏東縣政府再次組成聯合輔導小組，由該府財政部門會同農政部門及合作金庫銀行共同參加，開會時並由中央存款保險公司列席。被告對於該農會信用部金融檢查缺失，除已限制其辦理部分放款業務外，對各項缺失並要求改善具報，持續追蹤改善。惟該農會信用部財務、業務情況未有改善之趨勢，且持續惡化，其經營不善情況已非一朝一夕，自中央存款保險公司於九十一年一月三十一日檢查基準日起，其調整後淨值（信用部淨值加備抵呆帳減放款可能遭受損失）即已轉為負數，且逾期放款比率達五五．○二％，除相關檢查報告均有檢送該會知悉外，其理事長、常務監事及總幹事等相關主管亦均有列席縣政府每月召開之聯合輔導會議，對於該農會信用部經營不善之事實應已知之甚詳。截至九十一年六月底止，其逾期放款比率已達五九．四三％，調整後淨值為負七千一百萬元。另依行政院金融重建基金管理委員會委託會計師事務所，對該農會信用部所作評估顯示，截至九十一年七月十六日，其調整後淨值為負一、九七八百萬元。且依農會法第四十條第二項規定，農會總盈餘除彌補虧損外，依左列規定分配之：一、法定公積百分之十五。二、公益金百分之五。三、農業推廣、訓練及文化、福利事業費，不得少於百分之六十二。四、各農會間有關推廣、互助及訓諫經費百分之八。原告農會信用部虧損連連致調整後淨值轉呈負數，自無盈餘可分配。
⒉依據金融機構合併法第十三條第一項規定農漁會信用部因業務、財務狀況顯著
惡化，不能支付其負債或調整後淨值為負數時，被告得洽農漁會中央主管機關後，停止該會會員代表、理事、監事及總幹事對信用部之職權，並指派適當人員行使之。同條第二項規定，被告執行前項處分，必要時，得洽農漁會中央主管機關後，命令農漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行。現因該農會信用部調整後淨值巳為負數，無支付所有存款債務能力，提經行政院金融重建基金管理委員會決議列入處理對象後，經財政部、存保公司及縣政府密集列管輔導達數月，仍未有具體改善成效，為免其虧損擴大、保障存款人權益及維護金融秩序，爰停止該會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，而指派中央存款保險公司行使，並命令該會將信用部及其營業所必需之財產讓與台灣土地銀行，故本處分係依法行政，極具必要性並符合行政程序法第七條比例原則之規定；另為減少台灣土地銀行承受原告信用部蒙受損失，遂由行政院金融重建基金彌補該農會信用部資產負債缺口。
⒊關於本案「行政處分未依行政程序法第九十六條規定記載事實及理由」乙節，
查上開檢查結果為受處分人所明知或不得諉為不知者。該農會信用部經中央存款保險公司檢查其調整後淨值為負數，已無能力支付其債務，業符合「金融機構合併法」第十三第一項規定適用之對象，此等均為該農會無待被告說明，已知悉或可知悉之事實及理由，依據行政程序法第九十七條第二款規定「處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」，得不具明理由。另首揭被告函之說明一已明確記載其法令依據，從各該法條所規定之構成要件觀之，有關作成本件行政處分之理由應甚明確。綜上論述，原告之訴顯無理由。
理 由
一、按「農、漁會信用部因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或調整後淨值為負數時，主管機關得洽農、漁會中央主管機關後，停止農、漁會會員代表、理事、監事或總幹事全部職權或其對信用部之職權，不適用農會法第四十五條及第四十六條、漁會法第四十八條及第四十九條之規定；其被停止之職權並得由主管機關指派適當人員行使之。」「主管機關執行前項處分，必要時，得洽農、漁會中央主管機關後，命令農、漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行，不適用農會法第三十七條及漁會法第三十九條之規定」，金融機構合併法第十三條第一項及第二項定有明文。又「本條例所稱經營不善之金融機構，係指有下列情形之一者：一、調整後淨值為負數者。二、無能力支付其債務者。三、財務狀況顯著惡化，經主管機關認定無法繼續經營者」，行政院金融重建基金設置及管理條例第五條亦有明文。
二、查原告最近一次金融檢查報告（基準日：九十一年一月三十一日）記載其信用部截至九十一年一月三十一日止資產總額持續萎縮，負債為淨值之八十一．一倍，遠高於九十年第四季農會信用部資產規模十至五十億元同業平均數之二十二‧一倍，調整後淨值為新臺幣（下同）負四千七百九十七萬元，已無承擔風險能力，逾期放款比率百分之五十五，高於同業平均數之百分之十九．一，帳列評價準備不足彌補可能遭受損失達一億三百萬元，九十年度稅前虧損二億六千八百萬元等情，有金融檢查報告為憑，原告信用部調整後淨值巳為負數，無支付所有存款債務能力，被告機關乃於九十一年七月九日邀集中央銀行及中央存保公司召開協商會議洽得農委會同意後，依金融機構合併法第十三條第一項及第二項規定，停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對其信用部之有關職權，指派中央存保公司行使之，並命令將其信用部及其營業所必需之財產讓與台灣土地銀行。
三、原告主張被告上開行政處分未依行政程序法第九十六條規定記載事實及理由，有違行政程序法之相關規定云云，查原告所屬信用部經營不善，持續虧損經營由來已久，其間被告除責成相關單位組成專案輔導小組、聯合輔導小組予以輔導外，對於原告各項金融檢查缺失，除已限制其辦理部分放款業務外，並要求繼續改善具報，且持續予以追蹤，在持續之金融檢查及輔導中，除相關檢查報告均有檢送原告知悉外，原告之理事長、常務監事及總幹事等相關主管亦均有列席縣政府每月召開之聯合輔導會議，對於原告所屬信用部經營不善之事實應已知之甚詳，換言之，原告無待被告說明，即已知悉其經營不善之事實及理由，依據行政程序法第九十七條第二款：「處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者」之規定，被告機關就上開處分未記明理由，並無不當，況首揭被告函之說明一已明確記載其法令依據，從各該法條所規定之構成要件觀之，有關作成本件行政處分之理由應甚明確，原告主張不足採信。
四、原告又主張其因金融檢查報告所列調整後淨值呈負數，然此係因受大環境經濟景氣、及擔保品、農地價格巨降等諸多因素之影響，非原告現任會員代表、理事、監事及總幹事於辦理會員金融業務，有何違法失職行為所致，因此，被告機關停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權違反比例原則云云。但按原告最近一次金融檢查報告（基準日：九十一年一月三十一日）記載其信用部截至九十一年一月三十一日止資產總額持續萎縮，負債為淨值之八十一．一倍，遠高於九十年第四季農會信用部資產規模十至五十億元同業平均數之二十二‧一倍，已如前述，足見原告所稱其調整後淨值呈負數，純係經濟景氣因素之影響所致，尚難採信。因此，被告機關停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，並未違反比例原則。
五、原告復主張被告未經評估或整頓，旋即於九十一年七月二十四日為讓與財產之處分，將原告信用部及其帳列財產（動產、不動產）全部讓與台灣土地銀行，不符金融機構合併法第十三條第二項規定「必要時」之要件及有違行政程序法第七條之比例原則等語。惟按原告信用部調整後淨值巳為負數，無支付所有存款債務能力，提經行政院金融重建基金管理委員會決議列入處理對象後，經財政部、存保公司及縣政府密集列管輔導達數月，仍未有具體改善成效，為免其虧損擴大、保障存款人權益及維護金融秩序，爰命令該會將信用部及其營業所必需之財產讓與台灣土地銀行，此為被告斟酌各種因素後，對於財金政策所作之價值判斷，尚難認有何違反金融機構合併法及行政程序法之情形可言。
六、按農會法第三條規定，農會之主管機關：在中央為農委會。但其目的事業應受各該事業之主管機關指導、監督。同法第五條第二項前段規定，農會辦理會員金融事業，應設立信用部，除該法另有規定者外，由中央目的事業主管機關依銀行法相關規定管理之。而銀行法之主管機關為財政部，銀行法第十九條定有明文，農會信用部業務管理辦法第二條亦規定財政部為農會信用部業務之中央目的事業主管機關。因原告調整後淨值已呈負數，從而被告援引「行政院金融重建基金設置及管理條例」第五條、「金融機構合併法」第十三條等規定，停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，並指派中央存款保險公司行使之，同時命令原告將信用部及其營業所必需之財產讓與臺灣土地銀行，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 侯東昇右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十五 日
書記官 江金星